EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Dans son rapport sur la grande réforme de 1982 du Conseil supérieur des Français de l'étranger (CSFE) 1 ( * ) , notre regretté collègue Léon Jozeau-Marigné, président de votre commission, indiquait que son évolution avait été « dans le sens d'une plus grande démocratisation », approuvant ainsi l'instauration de l'élection des membres du CSFE au suffrage universel direct. C'est à la poursuite de ce processus de démocratisation de la représentation politique des Français de l'étranger que nous invite aujourd'hui le projet de loi relatif à la représentation des Français établis hors de France, à la suite des réformes de 1982, 1990 et 2004, de la transformation du CSFE en Assemblée des Français de l'étranger (AFE) et de la reconnaissance constitutionnelle en 2003 et 2008 des instances représentatives des Français établis hors de France, grâce à la persévérance de notre collègue Christian Cointat.
Déposé le 20 février 2013 sur le bureau du Sénat, le projet de loi relatif à la représentation des Français établis hors de France instaure en effet, en complément d'une AFE profondément revue, des élus de « proximité ». Dans la plupart des circonscriptions consulaires actuelles, des conseillers consulaires seraient élus au suffrage universel direct et constitueraient le coeur des conseils consulaires, qui ont vocation à remplacer les comités consulaires actuels. La création des conseillers consulaires aura ainsi des implications indéniables sur la place conférée aux élus par l'administration consulaire.
Le projet de loi fait suite à un avis adopté à l'unanimité par l'AFE, en septembre 2012, souhaitant « une évolution démocratique de son statut », « un élargissement du collège électoral des sénateurs » et « un développement de la proximité ». Le projet donne en partie satisfaction à cet avis. Certes, il ne mettra pas un terme aux débats déjà anciens sur la création d'une « collectivité d'outre-frontière », qui avaient fait l'objet d'une proposition de la commission de la décentralisation de l'AFE à la suite de ses travaux entre 2003 et 2006, ou sur la transformation de l'AFE en un établissement public chargé de conduire les politiques publiques non régaliennes destinées aux Français résidant à l'étranger, sous la responsabilité des élus des Français de l'étranger, mais il fait le choix de l'approfondissement démocratique des instances qui assurent la représentation de nos compatriotes de l'étranger.
Dans le projet de loi présenté par le Gouvernement, l'AFE était élue par les conseillers consulaires en leur sein. Votre commission a souhaité maintenir l'élection de l'AFE au suffrage universel direct, afin de lui donner la meilleure légitimité et représentativité possible, avec l'élection simultanée des conseillers consulaires et des conseillers à l'AFE, étant entendu que la qualité de conseiller consulaire est une condition d'éligibilité à l'AFE. En outre, le projet de loi instaure le principe d'un président de l'AFE élu par ses membres, ce qui constitue une rupture avec la situation actuelle. En application de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962, les membres élus à l'AFE pourront toujours soutenir une candidature à l'élection présidentielle par un parrainage, droit qu'ils sont traditionnellement nombreux à exercer. Enfin, en ne prévoyant plus la présence des membres de droit et des membres nommés par le ministre des affaires étrangères, il transforme l'AFE en une assemblée intégralement élue et donc authentiquement démocratique.
S'il répond à l'exigence de démocratisation, qui doit être l'exigence première, le projet de loi n'épuise ni la question des compétences réelles de ces instances représentatives, sur laquelle il pourra être opportun de revenir le moment venu, ni le débat sur l'attribution d'un pouvoir décisionnel à l'AFE dans certains domaines concernant les Français de l'étranger.
La démocratisation des instances chargées de représenter les Français de l'étranger est allée de pair avec la démocratisation des modalités d'élection des sénateurs représentants établis hors de France, dans la mesure où le CSFE a toujours participé à l'élection de ces sénateurs, qui sont au nombre de douze depuis 1983. Là encore, le projet de loi entreprend une avancée, en élargissant le collège électoral sénatorial, constitué des conseillers consulaires et de délégués consulaires élus en même temps qu'eux à cette fin, outre les députés élus par les Français établis hors de France. Le nombre de grands électeurs passerait ainsi de 155 à 520.
Dans un souci de clarté et d'intelligibilité de la loi, votre commission a donné une nouvelle structure au projet de loi et a souhaité qu'un texte unique regroupe les règles concernant les conseillers consulaires, les conseillers à l'AFE et les sénateurs représentant les Français établis hors de France.
Pour permettre l'examen parlementaire de la réforme des instances de représentation des Français établis hors de France puis sa mise en oeuvre par le Gouvernement, un projet de loi portant prorogation du mandat des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger jusqu'en juin 2014, a été déposé sur le bureau du Sénat le 30 janvier 2013.
I. LE PROCESSUS DE DÉMOCRATISATION PROGRESSIVE DE LA REPRÉSENTATION DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER
Institué par décret au début de la IV ème République pour fournir des avis à la demande du ministre des affaires étrangères, le Conseil supérieur des Français de l'étranger (CSFE) a été conservé par la V ème République. De même, la représentation des Français de l'étranger au sein du Conseil de la République a été maintenue au sein du Sénat restauré par la Constitution de 1958. Les conditions de désignation des sénateurs représentant les Français établis hors de France ont évolué de façon concomitante avec l'évolution du CSFE, car celui-ci a toujours participé à l'élection de ces sénateurs.
Ainsi, dès sa création en 1948, le CSFE exerçait la double fonction consultative - sur les questions intéressant les Français résidant à l'étranger - et électorale - pour l'élection des sénateurs.
En 1982, le CSFE s'est vu reconnaître un statut législatif, dans la mesure où il participait à l'élection des sénateurs, laquelle a été réformée en 1983. Après les réformes intervenues en 1982 puis en 1990, le CSFE a été transformé en Assemblée des Français de l'étranger (AFE) en 2004. Le CSFE s'est progressivement éloigné du rôle de simple commission consultative placée auprès du ministre des affaires étrangères pour devenir une véritable assemblée démocratique représentative des Français établis hors de France, dont l'existence a été reconnue par la Constitution en 2003 et en 2008.
A. LA CRÉATION ET L'ÉVOLUTION DU CONSEIL SUPÉRIEUR DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER
1. La création sous la IVème République du Conseil supérieur et des sénateurs représentant les Français de l'étranger
La représentation des Français établis hors de France au sein d'une instance spécifique remonte à près de soixante-cinq ans, puisqu'un Conseil supérieur des Français de l'étranger (CSFE) fut institué auprès du ministre des affaires étrangères par le décret n° 48-1090 du 7 juillet 1948. Réuni « au moins une fois par an, sur convocation du ministre et chaque fois que le ministre le juge nécessaire » et présidé par le ministre, le CSFE avait pour mission de « fournir des avis sur les questions et projets intéressant les Français domiciliés à l'étranger ou l'expansion française, et qui sont soumis à son examen par le ministre ». Dans sa première version, le CSFE était ainsi dans l'étroite dépendance du ministre des affaires étrangères et ne pouvait délibérer qu'à des dates et sur des sujets déterminés par lui. Il pouvait toutefois élire deux vice-présidents en son sein.
Le CSFE de 1948 avait pour membres de droit, en premier lieu, les conseillers de la République chargés de représenter les Français de l'étranger, puis le président et le directeur de l'union des Français de l'étranger (UFE), le président de la fédération nationale des anciens combattants résidant hors de France, le président de l'union des chambres de commerce françaises à l'étranger et le président de la fédération des professeurs français résidant à l'étranger, c'est-à-dire les représentants des principales associations des Français résidant à l'étranger, ainsi que vingt membres titulaires et vingt membres suppléants « représentant les organismes français de l'étranger » désignés par le ministre. Outre les membres du Conseil de la République, la composition du CSFE pouvait ainsi s'apparenter à une réunion des notables français établis à l'étranger.
Toutefois, le décret du 7 juillet 1948 précisait que le conseil devait présenter, « aussitôt que possible, au ministre, des propositions relatives aux modalités d'élection des représentants des organismes français de l'étranger », faisant dès lors du premier CSFE une instance provisoire, tout au moins dans sa composition initiale.
Ainsi, le décret n° 49-1571 du 10 décembre 1949 fixa définitivement le statut du CSFE, se substituant au décret du 7 juillet 1948. La mission du conseil, sa direction et les modalités de ses réunions demeurèrent inchangées par rapport au décret du 7 juillet 1948, sous la seule réserve de la création d'un « bureau permanent composé de deux vice-présidents et de trois membres ». En revanche furent distinguées en son sein trois catégories de membres, qui perdurent jusqu'à ce jour : des membres de droit, des membres désignés par le ministre et des membres élus. La durée du mandat des membres désignés par le ministre et des membres élus était de quatre ans.
Même si elle a évolué dans son détail, la configuration tripartite actuelle de l'AFE remonte ainsi au décret du 10 décembre 1949 : parlementaires membres de droit, membres élus et personnalités qualifiées nommées par le ministre.
Le décret du 10 décembre 1949 inclut parmi les membres de droit les sénateurs membres du Conseil de la République chargés de représenter les Français de l'étranger, le président et le directeur de l'UFE, le président de la fédération nationale des anciens combattants résidant hors de France, le président de l'union des chambres de commerce françaises à l'étranger et le président de la fédération des professeurs français résidant à l'étranger, c'est-à-dire les mêmes personnalités que celles désignées par le décret du 7 juillet 1948. S'y ajoutent cinq membres au plus désignés par le ministre des affaires étrangères, « choisis parmi les personnalités françaises jouissant d'une compétence reconnue dans l'étude des questions concernant les intérêts généraux de la France à l'étranger ».
Au nombre de quarante-cinq au plus, les membres élus, quant à eux, « représentent les organismes français de l'étranger ». Ils sont élus dans des conditions fixées par un simple arrêté du ministre des affaires étrangères. Ainsi, un arrêté du 10 décembre 1949, rendu sur l'avis du CSFE, a établi une première liste de 31 circonscriptions électorales, correspondant chacune soit à un pays soit à un groupe de pays, afin d'élire 39 membres du CSFE, et a réglé leur mode d'élection. Un arrêté ultérieur devait compléter la liste des circonscriptions électorales, pour les pays qui n'étaient pas couverts par le premier arrêté, mais il n'a jamais été pris. La domiciliation dans la circonscription n'était pas une condition d'éligibilité. Chaque candidature devait être déclarée auprès du chef de la mission diplomatique chef-lieu de la circonscription et « agréée par lui » 2 ( * ) .
Le mode d'élection était particulier puisque le collège électoral n'était pas composé des citoyens français en capacité de voter, mais de délégués des organismes français de l'étranger. Chaque organisme se voyait attribuer, en fonction du nombre de ses membres français et immatriculés, de deux à dix délégués, chaque délégué disposant d'une voix et chaque organisme fixant « lui-même le mode de désignation de ses délégués ». L'ensemble de ces délégués forment, dans chaque circonscription électorale et sous la présidence du chef de la mission diplomatique, le collège électoral du CSFE, étant entendu que le vote par procuration comme le vote par correspondance étaient également admis.
La liste des organismes français habilités à désigner des délégués est établie, pays par pays, par le chef de la mission diplomatique. L'arrêté du 10 décembre 1949 fixe plusieurs conditions pour qu'un organisme puisse être habilité : exercer une activité d'intérêt général, avoir un président français et immatriculé, avoir un conseil d'administration composé en majorité de membres français et immatriculés et avoir une majorité de membres actifs français et immatriculés 3 ( * ) .
Ainsi, tant dans l'établissement de son collège électoral que dans l'agrément de ses candidats, le CSFE se situait à son origine dans une étroite dépendance de l'administration diplomatique, de sorte que son mode d'élection ne saurait, selon les critères actuels, être qualifié de transparent et démocratique.
Par la suite, un arrêté du 8 octobre 1952, en réponse aux voeux du CSFE lui-même, a modifié le découpage des circonscriptions électorales et la répartition des sièges entre les circonscriptions, ainsi que le mode d'élection des membres élus du CSFE. Dorénavant, 43 membres du CSFE étaient élus dans 36 circonscriptions. Les règles relatives aux délégués des organismes français de l'étranger ont été modifiées et précisées : le fait d'avoir un président français et immatriculé n'est plus une condition pour être un organisme habilité à désigner des délégués pour l'élection du CSFE, le nombre de délégués attribué à chaque organisme français de l'étranger varie de un à dix et, dans le cadre de la libre désignation des délégués par les organismes, les délégués doivent être désignés par les seuls membres français et immatriculés de ces organismes.
Parallèlement à la mise en place par voie réglementaire du CSFE, la loi n° 48-1471 du 23 septembre 1948 relative à l'élection des conseillers de la République a prévu que « les citoyens français résidant à l'étranger » seraient représentés au sein du Conseil de la République, par trois conseillers. Pour la première fois, les Français de l'étranger étaient expressément représentés au Parlement. Par ce texte naissait la catégorie des sénateurs représentant les Français établis hors de France, reprise par la Constitution de 1958. Les trois conseillers représentant les Français résidant à l'étranger étaient élus par l'Assemblée nationale, en séance publique, au scrutin majoritaire à deux tours, parmi neuf candidats présentés par les groupements disposant de sièges de droit au sein du CSFE, à savoir l'union des Français de l'étranger, la fédération des professeurs français résidant à l'étranger, l'union des chambres de commerce françaises à l'étranger et la fédération nationale des anciens combattants résidant hors de France. En effet, au moment de l'adoption de cette loi, le CSFE provisoire de 1948 ne comportait pas encore de membres élus susceptibles de participer à l'élection des membres du Conseil de la République.
Ce n'est que près de sept ans plus tard, par la loi n° 55-597 du 20 mai 1955, émanant d'une proposition de loi du Conseil de la République, que fut corrigée la discordance entre la composition définitive du CSFE de 1949, incluant désormais des membres élus, et le collège chargé de présenter à l'Assemblée nationale des candidats pour le mandat de conseiller de la République représentant les citoyens français résidant à l'étranger. La loi du 20 mai 1955 a prévu que les membres élus du CSFE, avec les groupements habilités, présentaient des candidats.
Ainsi, dès l'origine, les dispositions relatives à l'élection des sénateurs représentant les Français résidant à l'étranger et celles relatives au CSFE étaient très imbriquées.
2. L'évolution du Conseil supérieur dans les premières décennies de la Vème République
L'instauration de la V ème République a vu une refonte des textes réglementaires relatifs au CSFE. Un décret n° 59-389 du 10 mars 1959 lui a donné un nouveau statut, disposant qu'il était « appelé à fournir au ministre des affaires étrangères des avis sur les problèmes intéressant les Français établis hors de France et sur les projets qui sont soumis à son examen par le ministre », mais également « à participer (...) à l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France ».
Le rôle consultatif du CSFE ne s'exerçait donc plus exclusivement à la demande du ministre des affaires étrangères. Surtout, il désignait des membres du Parlement. L'ordonnance n° 59-260 du 4 février 1959 complétant l'ordonnance n° 58-1098 du 15 novembre 1958 relative à l'élection des sénateurs continue aujourd'hui, tout en ayant été modifiée à plusieurs reprises et profondément depuis 1959, à régir l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France, dont la représentation au Sénat a été prévue par l'article 24 de la Constitution.
Le décret du 10 mars 1959 reprend pour l'essentiel l'architecture du décret du 10 décembre 1949. Les membres de droit sont les mêmes. La durée du mandat des membres désignés par le ministre et des membres élus reste de quatre ans. Les membres désignés par le ministre doivent répondre exactement aux mêmes critères que précédemment 4 ( * ) . Les membres élus « représentent les associations de Français résidant à l'étranger » et leur mode d'élection reste déterminé par arrêté du ministre des affaires étrangères. Après plusieurs prorogations de mandats de membres élus du CSFE et nominations de membres à titre transitoire en lieu et place de membres élus 5 ( * ) , cet arrêté n'est intervenu que le 26 novembre 1962. Cet arrêté a repris l'architecture de l'arrêté du 10 décembre 1949 tel que modifié en 1952 pour organiser l'élection de 72 membres du CSFE au sein de 37 circonscriptions, par le biais des organismes français de l'étranger, soit une augmentation substantielle du nombre de membres élus 6 ( * ) .
Le CSFE se réunit toujours sur la convocation et sous la présidence du ministre des affaires étrangères. Il élit chaque année un bureau permanent composé de deux vice-présidents et de huit membres 7 ( * ) . Le conseil se réunit « chaque fois que [le ministre] le juge nécessaire », sans que soit mentionnée l'obligation d'une réunion par an au moins, et le bureau permanent est convoqué par le ministre au moins deux fois par an. Innovation par rapport au texte de 1949, il est prévu que le CSFE puisse se réunir « soit en séance plénière, soit par sections » 8 ( * ) .
Concernant l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France, le décret du 10 mars 1959 prévoit que tous les membres du CSFE, à la seule exception des sénateurs eux-mêmes, prennent part au vote. En cette occasion, le CSFE est présidé par un conseiller à la cour d'appel de Paris. Selon l'ordonnance n° 59-206 du 4 février 1959 complétant l'ordonnance n° 58-1098 du 15 novembre 1958 relative à l'élection des sénateurs, dans sa version initiale, les six sénateurs représentant les Français établis hors de France étaient « élus par le Sénat sur présentation de candidats par le conseil supérieur des Français de l'étranger ». Pour ces opérations électorales particulières organisées à la fois par l'ordonnance du 4 février 1959 et le décret du 10 mars 1959 9 ( * ) , le CSFE était divisé, par arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre des affaires étrangères, en sections 10 ( * ) . Présidée par un magistrat, chaque section est appelée à présenter des candidats, en délibérant sur les déclarations de candidature dont elle était saisie 11 ( * ) . Seuls les membres élus du CSFE prenaient part aux travaux des sections. Les candidatures présentées par les sections étaient ensuite soumises au CSFE en séance plénière, les candidatures rejetées donnant lieu à de nouvelles délibérations des sections concernées, sans que l'assemblée plénière puisse in fine substituer ses candidats à ceux des sections 12 ( * ) . Il résultait de l'addition des différentes candidatures proposées par les sections et approuvées par le conseil une liste de présentation de six noms communiquée au président du Sénat. Cette liste était soumise à l'approbation du Sénat, sauf droit d'opposition, auquel cas un scrutin secret avait lieu sur le nom de chaque candidat 13 ( * ) . En l'absence d'opposition, les candidats étaient proclamés élus. Au besoin, il était à nouveau fait appel au CSFE, dans les mêmes formes, pour soumettre au Sénat de nouveaux candidats.
Par un décret n° 71-372 du 21 mai 1971, la durée du mandat des membres élus et des membres désignés par le ministre a été réduite à trois ans.
Par ailleurs, un décret n° 75-766 du 12 août 1975 a complété la liste des membres de droit du CSFE, en prévoyant que les anciens sénateurs ayant représenté pendant dix ans 14 ( * ) au moins les Français établis hors de France participaient à ses travaux, sans toutefois prendre part aux scrutins.
* 1 Rapport n° 305 (1981-1982), fait au nom de la commission des lois, en première lecture, sur le projet de loi relatif au Conseil supérieur des Français de l'étranger.
* 2 Lorsque la candidature n'était pas agréée, appel pouvait être formé auprès du ministre, qui statuait après avis du bureau permanente du CSFE.
* 3 Lorsque l'inscription d'un organisme était refusée, appel pouvait être formé auprès du ministre, qui statuait après avis du bureau permanente du CSFE.
* 4 Leur nombre maximum a été porté de cinq à dix par le décret n° 60-1223 du 17 novembre 1960.
* 5 A cet égard, le décret n° 62-1416 du 26 novembre 1962 prévoit de façon pérenne que, « par suite de circonstances exceptionnelles », des membres du CSFE pourraient être nommés par le ministre des affaires étrangères en lieu et place de membres élus, tout en étant considérés comme des membres élus. En effet, dans un contexte notamment d'indépendance des anciennes colonies et de guerre froide, certains pays étrangers s'opposaient à l'organisation d'élections étrangères sur leur territoire.
* 6 L'arrêté du 26 novembre 1962 a ensuite été modifié à plusieurs reprises. En particulier, le nombre des membres élus a été porté à 100. Le calcul du nombre de délégués attribué à chaque organisme a aussi été modifié, avec un maximum porté à 20 délégués au lieu de 10. Un arrêté du 6 janvier 1981 a davantage encadré les conditions de désignation des délégués par les organismes : interdiction du mandat impératif, existence des organismes depuis au moins douze mois à la date de l'élection, suppression des décomptes multiples pour le calcul du nombre des délégués lorsqu'une même personne est affiliée à plusieurs organismes, suppression du libre choix du mode de désignation des délégués par les organismes, avec une élection en assemblée plénière de l'organisme.
* 7 Le nombre de huit a été porté à douze par le décret n° 60-1223 du 17 novembre 1960, puis à quinze par le décret n° 71-808 du 23 septembre 1971.
* 8 Les membres de droit et les membres désignés par le ministre peuvent prendre part aux travaux de toutes les sections.
* 9 Un décret n° 77-420 du 18 avril 1877 a précisé les conditions dans lesquelles les sections comme le conseil devaient procéder aux opérations de vote, par l'intermédiaire formellement d'un bureau de vote, en particulier en prescrivant le secret du vote par dépôt dans une urne d'un bulletin sous enveloppe.
* 10 Les arrêtés pris à cet effet ont constitué deux sections sur une base géographique. Ainsi, l'arrêté du 13 mai 1968, qui a remplacé le premier arrêté du 10 mars 1959, a distingué une section Afrique et une section Amérique-Europe-Levant-Asie-Océanie, chacune devant présenter trois candidats, deux sièges étant réservés, au sein de la seconde section, aux pays d'Amérique, Europe et Levant et un aux pays d'Asie et d'Océanie. L'arrêté du 21 mai 1971 a précisé qu'au sein de la première section, deux sièges étaient réservés aux pays d'Afrique riverains de la Méditerranée et un aux pays d'Afrique noire et à Madagascar.
* 11 Les déclarations de candidature étaient adressées au ministre des affaires étrangères en sa qualité de président du CSFE. Elles étaient formulées au titre d'une section particulière. Pour être éligibles, les candidats devaient soit avoir déjà siégé au Parlement en qualité de représentant des Français établis hors de France, soit « posséder, en raison de leurs activités ou du lieu de leur résidence, les qualifications nécessaires pour exercer leur mandat d'une manière représentative ».
* 12 Après deux rejets des propositions des sections par l'assemblée plénière, les troisièmes propositions des sections sont « définitivement acquises ».
* 13 Le droit d'opposition n'a été exercé qu'une fois, en 1980, sans succès.
* 14 Cette durée a été réduite à neuf ans, soit la durée d'un seul mandat sénatorial, par un décret n° 81-27 du 13 janvier 1981.