Projet de loi organique relatif à l'élection des conseillers municipaux, des délégués communautaires et des conseillers départementaux

TITRE II DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉLECTION DES CONSEILLERS MUNICIPAUX, DES DÉLÉGUÉS COMMUNAUTAIRES ET DES MEMBRES DU CONSEIL DE PARIS
CHAPITRE IER ÉLECTION DES CONSEILLERS MUNICIPAUX

Article 16 (art. L. 252 du code électoral) : Abaissement du plafond d'application du scrutin majoritaire

Cet article abaisse de 3 499 habitants à 999 habitants le plafond de l'application du scrutin majoritaire. Il modifie en conséquence l'intitulé des chapitres II et III du titre IV du livre Ier du code électoral ainsi que son article L. 252.

• Mieux diversifier la composition des conseils municipaux

Il s'agit, ce faisant, de favoriser la parité en élargissant son champ d'application. Parallèlement, les minorités seront représentées au sein de ces conseils municipaux.

6 655 communes seraient concernées par ce changement du mode de scrutin qui permettra aussi l'élection d'environ 16 000 conseillères supplémentaires en portant l'effectif global de femmes élues dans ces assemblées à 80 500. La féminisation des conseils municipaux progressera ainsi de 22,5 % en s'élargissant aux assemblées délibérantes de 23 membres (communes de 2 500 à 3 499 habitants), de 19 membres (communes de 1 500 à 2 499 habitants) et de 15 membres (communes de 500 à 1 499 habitants).

Au total, 9 593 des 36 700 communes relèveraient du scrutin proportionnel de liste.

Le Gouvernement indique que le choix du seuil démographique qu'il propose a été commandé par les conséquences résultant de l'instauration du scrutin de liste qui lui apparait « peu adapté aux plus petites communes. En effet, les exigences qu'il comporte (obligation de dépôt de candidatures, dépôt de listes complètes, absence de panachage) pourraient être en effet complexes à (y) mettre en oeuvre » ^{34 ( * )} .

Rappel des modalités applicables aux communes de moins de 3 500 habitants
(art. L. 252 et suivants du code électoral)

1 - Pour être élu au conseil municipal, il faut obtenir au premier tour la majorité absolue des suffrages exprimés et un nombre de voix égal au quart des inscrits.

Au second tour, la majorité relative suffit quel que soit le nombre des votants.

2 - L'élection a lieu au scrutin de liste.

Les candidatures isolées ainsi que les listes incomplètes sont autorisées dans les communes de moins de 2 500 habitants.

Dans tous les cas, les bulletins de vote incomplets sont valides ; s'ils comportent plus de noms qu'il n'y a de conseillers à élire, les noms supplémentaires ne sont pas comptés.

L'abaissement du seuil à 1 000 habitants a pour effet d'unifier le régime applicable à l'ensemble des communes relevant du scrutin majoritaire.

En revanche, dorénavant, une partie des communes soumises au scrutin proportionnel seront l'objet d'un régime spécifique en matière de propagande électorale.

Le projet de loi, en effet, ne propose pas de modifier l'article L. 241 qui confie à une commission de propagande le soin d'assurer l'envoi et la distribution aux électeurs des documents électoraux pour les communes de 2 500 habitants et plus.

L'étude d'impact évalue à 5,1 millions d'euros la dépense -à la charge de l'Etat ^{35 ( * )} - pour les 5 500 communes concernées par un abaissement du seuil à 1 000 habitants (2,3 millions d'euros pour la mise sous pli et 2,8 millions d'euros pour l'envoi postal).

Cependant, les candidats dans ces mêmes communes -à condition qu'ils recueillent au moins 5 % des suffrages exprimés- bénéficieront du remboursement de leurs frais de propagande : coût du papier, impression des bulletins de vote, affiches, circulaires et frais d'affichage (art. L. 242, al. 2, du code électoral).

Il convient de rappeler que le précédent Gouvernement avait proposé, dans le projet de loi n° 61 (2009-2010) de descendre le seuil de la proportionnelle à 500 habitants, auquel cas 13 360 communes auraient alors été affectées par la réforme.

• Un principe incontesté, l'indécision sur le niveau

Si chacun s'accorde généralement à approuver le principe de l'abaissement du seuil, les avis sont cependant plus partagés sur l'effectif démographique à retenir. Les auditions de votre rapporteur l'ont amplement prouvé.

Pour l'Association des communautés urbaines de France (ACUF) comme pour l'Assemblée des communautés de France (AdCF), plus le seuil sera bas, mieux ce sera pour l'organisation du scrutin avec notamment la suppression de ce fait des effets pervers du panachage.

La fédération des villes moyennes de France (FVMF) par la voix de notre collègue Caroline Cayeux et de l'ancien ministre Pierre Méhaignerie a plaidé pour un relèvement du seuil soit pour ne pas politiser le scrutin dans les petites communes, soit pour préserver la liberté de choix de leurs électeurs.

Pour sa part, l'Association des maires de France (AMF) préconise de retenir 1 000 ou 1 500 habitants.

• Adapter le mode de scrutin à la réalité socio-politique des collectivités

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a décidé de ne pas modifier le seuil proposé par le projet de loi et donc d'élargir l'application de la proportionnelle aux communes de 1 000 habitants et plus.

Votre rapporteur considère tout d'abord que ce mode de scrutin peut pleinement fonctionner dans ces collectivités gouvernées par un organe délibérant d'au moins 15 membres.

Par ailleurs, leur taille démographique permettra de constituer les listes de candidats -qui devront dorénavant être complètes et paritaires- sans se heurter aux difficultés rencontrées dans certaines petites communes qui peinent à réunir suffisamment d'aspirants aux fonctions électives.

Enfin, l'obligation du dépôt de candidatures et de listes complètes, la suppression du panachage, corollaires de l'introduction de ce mode de scrutin permettront de simplifier et de clarifier les opérations de vote dans les communes considérées.

Pour ces motifs, la commission des lois a adopté l'article 16 sans modification .

Article 16 bis (nouveau) (art. L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales) : Effectif des conseils municipaux

A l'initiative de nos collègues Pierre-Yves Collombat et Yves Détraigne, la commission des lois a modifié le tableau fixant le nombre des membres du conseil municipal en fonction de la population communale.

Les assemblées délibérantes des deux premières strates voient leur effectif diminué de deux unités. En conséquence, le conseil municipal des communes de moins de 100 habitants comprendra sept membres au lieu de neuf aujourd'hui, celui des communes de 100 à 499 habitants, neuf au lieu de onze.

Cette réduction du format de l'assemblée communale devrait permettre d'atténuer les difficultés de candidatures rencontrées dans certaines communes.

Elle rejoint la réflexion ouverte par l'Association des maires de France (AMF).

La commission des lois a adopté l'article 16 bis (nouveau) ainsi rédigé .

Article 17 A (nouveau) (art. L. 252 du code électoral) : Déclaration de candidature dans les communes de moins de 500 habitants

Sur la proposition de notre collègue Yves Détraigne, la commission des lois a adopté le principe d'une déclaration de candidature obligatoire pour l'élection des conseillers municipaux, quelle que soit la population de la commune. L'article 17 A complétant la modification apportée à l'article 17 pour les communes de 500 à 999 habitants concerne celles de moins de 500 habitants.

Ce formalisme vise tout à la fois à éviter qu'une personne puisse être élue sans qu'elle ait déposé sa candidature, voire même contre son gré et à clarifier le choix de l'électeur.

L'AMF s'est prononcé en ce sens en demandant expressément l'obligation de dépôt de candidature « dès le premier habitant et dès le premier tour ».

La commission des lois a adopté l'article 17 A (nouveau) ainsi rédigé .

Article 17 (art. L. 256 du code électoral) : Candidatures et expression du suffrage dans les communes de moins de 1 000 habitants

L'article 17 précise le régime électoral des communes soumises au scrutin majoritaire en l'alignant sur celui aujourd'hui en vigueur dans les communes de moins de 2 500 habitants.

En conséquence, il autorise :

- les candidatures isolées ;

- les listes incomplètes ;

- le panachage.

Il convient, en effet, de maintenir ces souplesses pour faciliter l'élection des conseillers municipaux dans les communes les moins peuplées qui souffrent parfois d'un déficit de candidature ou de difficultés à établir des listes complètes.

Votre commission, sur la proposition de son rapporteur, a précisé la rédaction du dernier alinéa de l'article 17, qui prévoit le droit pour l'électeur de panacher son bulletin de vote en y retranchant ou en y ajoutant des noms.

Puis, à l'initiative de notre collègue Alain Richard, elle a retenu l'obligation d'une déclaration de candidature dans les communes de 500 à 999 habitants avant le premier tour de scrutin. Son dépôt en préfecture ou en sous-préfecture devrait intervenir au plus tard le troisième jeudi précédant le jour du scrutin, à 18 heures.

La commission, enfin, suivant notre collègue Pierre-Yves Collombat, a inversé le principe d'attribution du siège au conseil municipal, en cas d'égalité des suffrages, au candidat le plus jeune. Aujourd'hui, l'élection est acquise au plus âgé.

Elle a adopté l'article 17 ainsi modifié .

Article 17 bis (nouveau) (art. L. 253 du code électoral) : Attribution du siège en cas d'égalité des suffrages

A l'initiative de notre collègue Pierre-Yves Collombat, la commission des lois a inversé le principe qui préside traditionnellement à l'attribution d'un siège en cas d'égalité des suffrages : désormais, dans cette situation, l'élection au conseil municipal dans les communes régies par le scrutin majoritaire sera acquise au plus jeune.

La commission a adopté l'article 17 bis (nouveau) ainsi rédigé .

Article 18 (art. L. 261 du code électoral) : Conséquences de l'abaissement du seuil d'application du scrutin proportionnel pour les sections électorales et les communes associées

Cet article tire les conséquences de l'élargissement du scrutin proportionnel aux communes de 1 000 habitants et plus sur le régime des sections électorales qu'il maintient.

1) Le sectionnement électoral

« Conçu à l'origine pour garantir, dans les communes rurales, la représentation au conseil municipal de hameaux isolés » ^{36 ( * )} , le sectionnement électoral trouve également à s'appliquer dans les communes fusionnées « Marcellin ».

Il est régi par les articles L. 254, L. 255 et L. 255-1 du code électoral et, aux termes de l'article L. 261 du code électoral, peut être mis en place dans les communes de 30 000 habitants et moins :

- la commune, si elle est constituée « de plusieurs agglomérations d'habitations distinctes et séparées » ^{37 ( * )} , peut être divisée en sections électorales dont chacune est composée de territoires contigus ;

- le nombre de conseillers élus dans chaque section, qui ne peut être inférieur à deux, est proportionné au nombre des électeurs inscrits ;

- en cas de fusion de communes, chacune des anciennes communes constitue de plein droit, sur sa demande, une section électorale élisant au moins un conseiller.

Pour les communes associées dont la création entraîne de plein droit le sectionnement sauf s'il y est institué un conseil consultatif, le nombre de conseillers est proportionnel à la population des sections.

En revanche, en rénovant le régime des fusions de communes par l'institution des communes nouvelles, la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales en a supprimé le sectionnement électoral.

Dans les communes dont la population est comprise entre 3.500 et 30.000 habitants et relève donc du scrutin proportionnel, par dérogation, le scrutin majoritaire s'applique aux communes associées comptant moins de 2.000 habitants, d'une part, et dans les sections qui ne correspondent pas à une commune associée et comptent moins de 1.000 électeurs, d'autre part.

2) Les adaptations proposées

En conséquence de l'abaissement du seuil d'application de la proportionnelle aux élections municipales opéré par l'article 16 du projet de loi, l'article 18 modifie l'article L. 261 du code électoral pour prévoir qu'il s'appliquera désormais aux communes de 1 000 à 30 000 habitants.

Les conseillers municipaux sont élus au scrutin majoritaire dans les communes associées comptant moins de 1 000 habitants (au lieu de 2 000 habitants aujourd'hui). Dans les autres sections électorales, le droit en vigueur prévoit déjà l'application du scrutin majoritaire dans celles qui comptent moins de 1 000 électeurs, référence retenue dans ces entités.

L'article 18 tire les conséquences de l'élargissement du scrutin proportionnel aux communes de 1 000 habitants sur le régime du sectionnement électoral dont il unifie par ailleurs les seuils démographiques pour en conforter la cohérence.

Aussi, à l'initiative de son rapporteur, votre commission des lois l'a adopté sans modification .

Article 19 (tableau n° 2 annexé au code électoral) : Modification de la répartition des conseillers de Paris par secteurs

L'article 19 adapte le nombre de conseillers de Paris de chaque secteur aux évolutions démographiques intervenues ces trente dernières années.

1) Un tableau adapté au mode de scrutin avec un correctif démographique

La répartition des 163 conseillers de Paris repose sur la population de chacun des vingt arrondissements en 1982.

Elle résulte de l'adoption d'un amendement du groupe socialiste par l'Assemblée nationale lors de l'examen de la loi PLM du 31 décembre 1982 ^{38 ( * )} . La modification adoptée a relevé de 159 à 163 l'effectif proposé par le gouvernement pour attribuer trois sièges au moins à chaque secteur afin de permettre l'application du correctif proportionnel. Parce que la répartition des sièges « doit se rapprocher le plus possible d'une répartition proportionnelle à la population », les 103 sièges restant sont attribués aux « arrondissements proportionnellement à leur population résiduelle avec application de la plus forte moyenne » : la population de chaque secteur, expliquait à l'appui de l'amendement, le député Alain Billon, était diminuée du nombre d'habitants correspondant au préciput des trois sièges minimum, c'est-à-dire trois fois le quotient obtenu en divisant la population parisienne par le nombre total de conseillers de Paris. Les 103 sièges restants avaient ensuite été répartis entre les arrondissements les plus peuplés selon la règle de la plus forte moyenne ^{39 ( * )} .

Telles sont les modalités sur lesquelles repose encore aujourd'hui le tableau pour l'élection des membres du Conseil de Paris.

2) La prise en compte des évolutions de la population parisienne

L'article 19 vise à adapter aux mouvements démographiques de chacun des secteurs la ventilation des sièges au Conseil de Paris.

En trente ans, la capitale a attiré 57 862 nouveaux habitants. Cependant, les arrondissements n'en ont pas tous bénéficié et leur peuplement a connu, pour certains d'entre eux, des évolutions opposées : si le XXè arrondissement a bénéficié de 43,37 % de cet accroissement démographique (+ 25 096 habitants), les IV ^ème , VII ^ème et VIII ^ème arrondissements ont vu leur population diminuer respectivement de 17,1 %, 14,9 % et 13,2 %.

L'actualisation du tableau des secteurs s'imposait donc. Le Conseil constitutionnel a rappelé, à de nombreuses reprises, que le principe constitutionnel d'égalité du suffrage impose l'élection de l'organe délibérant d'une collectivité territoriale « sur des bases essentiellement démographiques selon une répartition des sièges (...) respectant au mieux l'égalité devant le suffrage » ; le législateur peut tenir compte « d'autres impératifs d'intérêt général (qui) ne peuvent toutefois intervenir que dans une mesure limitée » ^{40 ( * )} .

Le gouvernement propose d'actualiser le tableau selon la même méthode que celle retenue par le législateur en 1982 ^{41 ( * )} .

Sur cette base, les VIIè, XVIè et XVIIè arrondissements, dont la population a respectivement diminué de 14,9 %, 5,6 % et 0,6 % ces trente dernières années, perdent chacun un siège. En revanche, les 10ème, 19ème et 20ème secteurs dont le poids démographique s'est accru de 10,3 %, 13,6 % et 14,6 % éliront un conseiller de plus.

La répartition ainsi retenue vise donc à mieux prendre en compte « le principe d'égalité du suffrage et conduit à homogénéiser dans les arrondissements les plus peuplés le nombre d'élus par habitants » ^{42 ( * )} .

Le tableau ci-après, élaboré à partir des éléments contenus dans l'étude d'impact, illustre la difficulté de l'exercice qui ne consiste pas à s'appuyer sur les seules données brutes.

Variations entre la répartition actuelle et celle qui est annexée au projet de loi
				Répartition actuelle		Répartition proposée par le Gouvernement
PARIS	Population 1982	Population 2012	Évolution en %	Répartition actuelle	Nombre d'habitants par élu en 2012	Répartition proposée	Nombre d'habitants par élu en 2012	Variation nombre de sièges
1 ^er arrondissement	18.509	17.614	-4,8	3	5.871	3	5.871	0
2 ^ème arrondissement	21.203	22.400	5,6	3	7.467	3	7.467	0
3 ^ème arrondissement	36.094	35.655	-1,2	3	11.885	3	11.885	0
4 ^ème arrondissement	33.990	28.192	-17,1	3	9.397	3	9.397	0
5 ^ème arrondissement	62.173	61.531	-1,0	4	15.383	4	15.383	0
6 ^ème arrondissement	48.905	43.143	-11,8	3	14.381	3	14.381	- 67 - 0
7 ^ème arrondissement	67.461	57.442	-14,9	5	11.488	4	14.361	-1
8 ^ème arrondissement	46.403	40.278	-13,2	3	13.426	3	13.426	0
9 ^ème arrondissement	64.134	60.275	-6,0	4	15.069	4	15.069	0
10 ^ème arrondissement	86.970	95.911	10,3	6	15.985	7	13.702	+1
11 ^ème arrondissement	146.931	152.744	4,0	11	13.886	11	13.886	0
12 ^ème arrondissement	138.015	142.897	3,5	10	14.290	10	14.290	0
13 ^ème arrondissement	170.818	182.032	6,6	13	14.002	13	14.002	0
14 ^ème arrondissement	138.596	137.189	-1,0	10	13.719	10	13.719	0
15 ^ème arrondissement	225.596	236.491	4,8	17	13.911	17	13.911	0
16 ^ème arrondissement	179.446	169.372	-5,6	13	13.029	12	14.114	-1
17 ^ème arrondissement	169.513	168.454	-0,6	13	12.958	12	14.038	-1
18 ^ème arrondissement	186.866	200.631	7,4	14	14.331	14	14.331	0
19 ^ème arrondissement	162.649	184.787	13,6	12	15.399	13	14.214	+ 1
20 ^ème arrondissement	171.971	197.067	14,6	13	15.159	14	14.076	+ 1
TOTAL	2.176.243	2.234.105	2,7	163	13.706	163	13.706	0

Source : à partir d'éléments de l'étude d'impact du projet de loi n° 166 (2012-2013) - Élection des conseillers départementaux, municipaux, communautaires et calendrier électoral.

L'attribution de sièges supplémentaires obéit mécaniquement aux croissances démographiques les plus élevées.

C'est pourquoi les 10 ^ème , 19 ^ème et 20 ^ème secteurs qui figurent aux trois premières places des arrondissements dont la population a crû depuis trente ans, se voient chacun attribuer un siège supplémentaire.

Parallèlement, ces trois sièges supplémentaires sont, à effectif total inchangé, respectivement retirés aux VII ^ème , XVI ^ème et XVII ^ème arrondissements. Leur choix peut apparaître arbitraire puisque leur population a diminué respectivement de 14,9 %, 5,6 % et 0,6 % alors que celle des IV ^ème , VI ^ème et VIII ^ème arrondissements a chuté de 17,1 %, 11,8 % et 13,2 %. Mais ces trois territoires élisent chacun trois conseillers de Paris, l'effectif minimum pour permettre l'application du scrutin proportionnel. Il n'est pas possible, en conséquence, de le réduire.

Pour sa part, le IX ^ème arrondissement qui compte 4 sièges a subi la perte de 6 % de ses habitants. Mais le passage à 3 conseillers conduirait à élever le quotient du nombre d'habitants par siège de 15 069 à 20 091 habitants alors que le quotient maximal est aujourd'hui de 15 985 (15 069 par application du tableau modifié par l'article 19) et le quotient moyen sur l'ensemble de l'agglomération parisienne de 13 706 habitants.

Enfin, si la population du XIV ^ème arrondissement a perdu 1 % de son effectif depuis 1982, le passage de 10 sièges aujourd'hui à 9 conduirait le quotient à s'élever de 13 719 à 15 243 habitants. Le choix retenu, le retrait d'un conseiller dans le XVII ^ème , est plus proche du quotient moyen (14 038 habitants) et respecte donc mieux le principe de l'égalité des suffrages.

• L'article 19 se contente d'adapter aux évolutions démographiques intervenues depuis 30 ans, la répartition des conseillers de Paris entre les vingt secteurs électoraux sur la base des principes adoptés par le législateur dans le texte fondateur du régime électoral de la capitale.

C'est pourquoi, suivant son rapporteur, votre commission des lois l'a adopté sans modification .

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* ³⁴ Cf. étude d'impact du projet de loi.

* ³⁵ Cf. article L. 242, al. 1, du code électoral.

* ³⁶ Cf. réponse du ministère de l'intérieur à la question écrite n° 07240 de M. Jean-Louis Masson (JO Sénat du 25 juin 2009, p. 1611).

* ³⁷ Cf. art. L. 254 du code électoral.

* ³⁸ Cf. loi n° 82-1170 du 31 décembre 1982 portant modification de certaines dispositions du code électoral relatives à l'élection des membres du Conseil de Paris et des conseils municipaux de Lyon et de Marseille.

* ³⁹ Débats AN, 2è séance du 23 octobre 1982 - JO p. 6284.

* ⁴⁰ Cf. décision n° 2011-634 DC du 21 juillet 2011.

* ⁴¹ Cf. étude d'impact du projet de loi.

* ⁴² Cf. étude d'impact du projet de loi.