B. LES GRANDS AXES DU PROGRAMME
1. La fonte des crédits du fonds d'aide à l'investissement (FAI) des SDIS
Instauré par l'article 129 de la loi n° 2002-1575 de finances pour 2003 en remplacement de la majoration exceptionnelle de la dotation globale d'équipement (DGE) des SDIS mise en place pour trois années, le fonds d'aide à l'investissement (FAI) des SDIS, pérennisé par l'article L. 1424-36-1 du code générale des collectivités territoriales (CGCT), est destiné à soutenir ces établissements publics dans leurs efforts d'investissement en équipements et en matériels .
Ce fonds figure dans les dépenses d'intervention de l'action n° 2 « Coordination des acteurs de la sécurité civile » du présent programme.
Au titre du FAI, seuls 3,9 millions d'euros sont inscrits en CP dans le PLF 2013, soit une baisse de près de 80 % par rapport à 2012 , qui avait déjà enregistré une baisse de 14 % par rapport au budget de 2011. Et pour les AE, la dotation est même ramenée à zéro .
Pour rappel, les montants inscrits dans les précédentes lois de finances ont été les suivants :
L'évolution de la dotation du FAI
(en millions d'euros)
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Exercice |
AE |
CP |
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2003 |
45,00 |
45,00 |
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2004 |
54,00 |
45,00 |
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2005 |
61,45 |
65,00 |
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2006 |
67,00 |
64,85 |
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2007 |
37,50 |
37,50 |
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2008 |
27,65 |
27,65 |
|
2009 |
23,37 |
23,37 |
|
2010 |
21,36 |
21,36 |
|
2011 |
21,36 |
21,36 |
|
2012 |
18,36 |
18,36 |
|
2013 |
0,00 |
3,9 |
Source : DGSCGC
Le Gouvernement fait valoir que l'Etat a pour objectif prioritaire d'achever le développement et d'améliorer la qualité de la couverture du réseau opérationnel des transmissions Antares, en prévoyant d'engager 17,75 millions d'euros de travaux nouveaux entre 2013 et 2015 . Dans ces conditions, il précise qu'« il n'est pas prévu, compte tenu du contexte budgétaire particulièrement contraint, l'inscription, dans le PLF 2013, d'autorisations d'engagement au titre du FAI pour financer de nouvelles opérations d'investissement des SDIS ».
Votre rapporteur spécial regrette ces orientations qui s'apparentent à une quasi-disparition du FAI, ce qui ne correspond pas à une juste appréciation des besoins . En effet, comme il l'avait déjà souligné lors de l'examen du PLF pour 2012, la baisse des moyens consentis aux SDIS aura mécaniquement pour conséquence une augmentation de la mise à contribution des collectivités territoriales, en particulier les départements. Il considère donc que l'achèvement du déploiement d'Antares à l'horizon 2013 ne devait pas se traduire par une réduction des crédits du FAI . Ce fonds aurait pu au contraire être utilement réorienté vers d'autres dépenses d'équipements des SDIS.
Pour votre rapporteur spécial, les faibles taux de consommation des crédits du FAI ne suffisent pas à justifier une telle réduction du volume des crédits . Si les AE engagées non soldées sont reportées sur l'exercice suivant, les AE affectées non engagées sont quant à elles annulées et, en outre, les CP restés inutilisés font l'objet d'une demande de report. Or, les niveaux peu élevés de taux d'exécution s'expliquent en partie par le faible recours aux achats de matériels « sur étagère », au profit de cahiers des charges dont la rédaction spécifique (induisant un allongement des délais de réalisation) n'est pas toujours justifiée. Ce constat est, en bonne partie, à l'origine des reports évoqués. Lors des derniers exercices, une part des crédits délégués en préfecture n'ont pas été effectivement consommés par les SDIS, faute de production par ceux-ci des factures correspondantes. Aussi, afin de rationaliser l'utilisation des CP, ceux-ci ne sont désormais délégués aux préfectures de département qu'à leur demande expresse, accompagnée des factures produites par les SDIS 17 ( * ) .
Votre rapporteur spécial regrette que le Gouvernement n'ait pas pris la mesure de ces difficultés spécifiques de gestion et ait préféré réduire drastiquement les moyens de ce fonds, ce qui équivaut à un abandon du dispositif , destiné pourtant en principe à aider tous types d'investissements des SDIS . Comme le quart des départements est aujourd'hui non couverts par Antares, les SDIS retardataires souhaitant s'équiper auront à assurer seuls la totalité des coûts du programme, sans aide de l'Etat .
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Les trois scénarios d'avenir pour le FAI Dans son rapport sur les investissements de la sécurité civile, votre rapporteur spécial s'est posé la question du devenir du FAI après Antares et avait pour sa part envisagé trois scénarios : « - la suppression du FAI . Il s'agirait alors de tirer les conclusions de la décrue tendancielle du montant de ce fonds et des critiques qui lui sont adressées. Cette éventualité aurait le mérite, dans un contexte très tendu pour les finances de l'Etat, de dégager une économie. Mais une telle suppression du FAI adresserait un signal très négatif de désengagement de l'Etat. Elle aurait pour effet mécanique un déport de la dépense sur les collectivités territoriales et s'apparenterait à un nouveau transfert de charges. Aussi, votre rapporteur spécial n'y est pas favorable ; « - l'accroissement des moyens du FAI . Il se fonderait sur l'importance de l'aide apportée par ce fonds aux collectivités territoriales, en particulier celles de taille plus réduite pour lesquelles il peut encore jouer un effet d'entraînement. Séduisant, ce scénario nécessiterait cependant des arbitrages budgétaires afin de gager cette nouvelle dépense. Ce chemin paraît donc très difficile à suivre, si l'on veut être réaliste ; « - à moyens constants ou quasi-constants (soit une vingtaine de millions d'euros), la piste la plus fructueuse réside probablement dans une nouvelle approche de la logique d'attribution de l'aide . Il s'agirait de redonner du sens et de l'efficacité au dispositif en fonctionnant par exemple sur appel à projets . La dimension de « mutualisation » de l'investissement serait privilégiée et encouragée dans un but de rationalisation de la dépense et d'économies partagées. Tout en gardant la main sur l'orientation de la politique de sécurité sur le territoire, l'Etat pourrait ainsi saisir l'opportunité de redéfinir ses relations avec les SDIS et, partant, avec les collectivités territoriales dans le sens de relations plus apaisées et d'un intérêt partagé bien compris. ». Source : rapport d'information « Les investissements de la sécurité civile : intérêt national, enjeux locaux - Gérer les risques au meilleur coût » 18 ( * ) . |
2. En 2013, le programme Antares équipera 75 % des SDIS
A ce stade, le programme Antares, qui vise à l'interopérabilité des réseaux de communication des services publics participant aux missions de sécurité civile, est entré dans sa phase de généralisation à l'ensemble du territoire. En 2010, 2011 et 2012, les collectivités locales ont équipé, respectivement, 52,3 %, 65,6 % et 70 % des sapeurs-pompiers de terminaux Antares et les perspectives pour 2013 conduisent à un taux de migration de l'ordre de 75 % , selon le projet annuel de performances (PAP).
Pour 2013, le programme Antares absorbera 22,45 millions d'euros de CP se décomposant de la manière suivante : 13,96 millions d'euros en investissement et 8,49 millions d'euros en fonctionnement. Au sein de cette enveloppe, 4 millions d'euros sont consacrés à la couverture des zones encore « blanches » du territoire. Le budget triennal 2013-2015 « sanctuarise » les moyens dédiés à cette priorité puisque 5,4 millions d'euros sont prévus en 2014 et 8,3 millions d'euros en 2015, soit 17,7 millions d'euros sur la période.
Entre 2007 et 2012, une fraction additionnelle significative du FAI des SDIS a concouru au financement de ce projet . Pour mémoire, ce concours a été de 7,5 millions d'euros en 2009, de 4,6 millions d'euros en 2010, de 11,5 millions d'euros en 2011 et de 12,16 millions d'euros en 2012, qui venaient s'ajouter à l'enveloppe initiale de 21,36 millions d'euros. Cette participation financière était neutre pour le FAI des SDIS puisqu'elle correspondait à un échéancier de paiement d'un crédit-bail 19 ( * ) . Pour l'exercice 2013, alors que l'Etat a pour objectif prioritaire d'achever le développement et d'améliorer la qualité de la couverture du réseau opérationnel des transmissions Antares, il n'est prévu de n'ouvrir que 3,9 millions d'euros de crédits de paiement ( cf . supra ) afin d'assurer le financement des opérations d'investissement ayant bénéficié, au cours des exercices précédents, d'une subvention au titre du FAI mais qui n'ont pas encore été achevées par les SDIS bénéficiaires.
3. Le report à 2013 du déploiement du système d'alerte et d'information aux populations (SAIP)
Le projet de modernisation du SAIP repose sur la mise en place d'un dispositif d'alerte performant et résistant , en remplacement de l'actuel réseau national d'alerte (RNA). Le système doit pouvoir être déclenché quel que soit le type de risque majeur (inondation, séisme...).
Ainsi, le SAIP devrait être à terme constitué d'un réseau de 5 338 sirènes, dont 1 889 nouvelles implantations. Les ambitions du SAIP ont donc été revues à la baisse puisqu'il s'agissait, il y a un an, d'un objectif de 5 650 sirènes, dont 2 061 nouvelles implantations. Outre l'alerte diffusée sur les téléphones mobiles, le système utilisera des moyens d'information complémentaires, tels que les 520 automates d'appels et 3 100 panneaux à messages variables urbains recensés sur le territoire national.
Une série d'appels d'offre a été lancée en 2011, portant sur les domaines suivants : le développement d'une interface de déclenchement de l'alerte, la fourniture et la mise en réseau de sirènes, le service fourni par les opérateurs de téléphonie mobile et l'installation ainsi que le maintien en conditions opérationnelles du système. Contrairement à l'objectif initialement affiché, le déploiement de l'ensemble des équipements n'a pas débuté en 2012 et la livraison du logiciel et des premiers matériels est prévue pour mars 2013 . A ce titre, 44,7 millions d'euros ont été engagés en 2011 pour permettre le lancement des marchés et 7,95 millions d'euros de CP ont été ouverts en 2012 dans les crédits de dépenses d'investissement relatifs à l'action n° 1 « Préparation et gestion des crises » . Il s'agit en 2013 de poursuivre la couverture du paiement de ces investissements, d'où l'ouverture demandée de 9,8 millions d'euros de CP.
Votre rapporteur spécial s'interroge sur le rapport coûts-avantages du projet et sa soutenabilité budgétaire puisque, compte tenu des crédits engagés (44,7 millions d'euros), seules 1 293 sirènes du RNA, 550 sirènes communales et 987 nouvelles sirènes pourront être installées. L'hypothèse de raccordement de 4 217 sirènes (sirènes de l'Etat et sirènes communales uniquement), dont 1 889 nouvelles, représenterait en effet une dépense de 69,77 millions d'euros en AE et 69,52 millions d'euros en CP sur la période 2012-2016. De même, pour ce qui concerne le coût du volet téléphonie mobile, alors qu'une estimation, réalisée sur la base d'une étude produite en 2010, le chiffrait à 20 millions d'euros sur dix ans, ce volet du SAIP n'est (pour l'instant) financé qu'à hauteur de 5 millions d'euros dans le prochain triennal 2013-2015.
4. La première année pleine de fonctionnement du Centre national d'alerte au tsunami (CENALT)
La gouvernance de ce projet , précédemment intitulé Centre régional d'alerte au tsunami Atlantique Nord-est et Méditerranée occidentale (CRATANEM), est assurée par le ministère de l'intérieur, le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et le commissariat à l'énergie atomique (CEA), dans le cadre d'un comité de pilotage. Le CEA a assuré la coordination technique du projet, de sa création à son exploitation.
Une convention cadre signée le 23 septembre 2009 règle les modalités des contributions respectives au sein du projet et couvre la période de conception et de mise en place du centre d'alerte et des réseaux de mesures associés, jusqu'au début de l'année 2012, ainsi que les premiers exercices d'exploitation jusqu'à la fin de l'année 2013.
Si, en 2011, des contraintes budgétaires avaient pu laisser envisager un retrait de la participation de la DGSCGC (alors DSC) à ce programme, la catastrophe qui a touché le Japon en 2011 a clairement démontré la nécessité de disposer d'un réseau d'alerte . Aussi la DGSCGC se positionne aujourd'hui comme un partenaire essentiel du Centre national d'alerte au tsunami (CENALT), y compris sur le plan financier.
En 2013 , comme en 2012, au sein des crédits de dépenses d'investissement inscrits à l'action n° 1 « Préparation et gestion des crises », et conformément à la convention cadre mentionnée ci-dessus, 1,9 million d'euros sont ainsi destinés au CENALT, qui est opérationnel depuis le 1 er juillet 2012. Implanté sur le site du CEA de Bruyères-le-Châtel (Essonne), ce centre s'appuie sur un réseau de sismographes, de marégraphes et de tsunamimètres, mais aussi sur des liaisons haut débit avec des stations de mesure implantées au Portugal et en Espagne qui permettent les échanges de données. Le CENALT a vocation à s'appuyer sur le SAIP , complément indispensable à tout système de détection d'aléas.
Votre rapporteur spécial relève que la première année complète de fonctionnement du CENALT (2013) sera également, d'après les informations transmises par le Gouvernement, consacrée à des recherches de financement pour un fonctionnement pérenne.
5. La subvention de l'Etat au fonctionnement de l'Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP)
L'Etat a très largement contribué à la construction de l'ENSOSP, qui assure les formations des sapeurs-pompiers servant dans les départements. Il a en effet pris en charge 56 % des 106,8 millions d'euros toutes taxes comprises (TTC) du budget initial consacré à la création de cette école et garanti les emprunts contractés par cette structure.
S'agissant du financement du fonctionnement de l'ENSOSP, en 2010, les arbitrages rendus avaient conclu à la suppression progressive de la subvention de l'Etat de 2011 à 2013. Toutefois, ces décisions déséquilibraient la préparation budgétaire 2011 de l'école. C'est pourquoi, lors de son discours d'inauguration de l'ENSOSP le 17 mars 2011, le précédent Président de la République a réaffirmé le statut de l'école en tant qu'établissement public national et, dans cette perspective, il a confirmé le maintien de la subvention de l'Etat en faveur de l'ENSOSP .
Après avoir été porté à 4,47 millions d'euros en 2012 (contre 3,5 millions en 2011), le montant de la subvention de fonctionnement de l'école est ramené, pour 2013, à 4,18 millions d'euros . Dans le cadre de la contribution de la sécurité civile à l'effort de réduction des déficits et à l'instar de la diminution des crédits du programme, une diminution de 7 % est appliquée à la subvention de fonctionnement allouée à l'ENSOSP par rapport à la LFI 2012. Cette diminution devrait se poursuivre à raison de 4 % en PLF 2014 (soit 4,02 millions d'euros) et de 4 % en PLF 2015 (soit 3,86 millions d'euros). L'école n'étant plus, depuis 2011, considérée comme un opérateur de l'Etat, la subvention de fonctionnement apparaît désormais comme une dépense d'intervention 20 ( * ) .
Il convient de noter qu'un complément de 4,86 millions d'euros est attribué à l'ENSOSP au titre des dotations en fonds propres, destiné à financer le remboursement de l'emprunt contracté par l'établissement pour le financement de la construction de sa nouvelle implantation à Aix-en-Provence.
En 2010, l'école a connu un pic d'activité en dispensant au total 81 530 journées de formation 21 ( * ) . Toutefois, les réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial indiquent que le nombre de journées de formation prévu pour 2012 et 2013 devrait se stabiliser à 74 088 par an, après avoir connu un creux à 71 657 jours en 2011.
Dans ces conditions, votre rapporteur spécial s'interroge à nouveau sur le surdimensionnement de cet outil pédagogique au regard des besoins de formation, avec la tendance à la baisse des formations d'intégration des lieutenants de sapeurs-pompiers professionnels. Lors de son audition par votre rapporteur spécial, Jean-Paul Kihl, directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises et responsable du programme 128, a ainsi déclaré que la réflexion conduite dans ce domaine le conduit à « souhaiter que l'ENSOSP fasse un effort marqué en terme d'efficience, et que cette demande d'effort figure dans la lettre de mission du nouveau directeur de l'ENSOSP qui sera très prochainement recruté ».
Dans cette perspective, votre rapporteur spécial relève les conclusions qui ressortent de deux missions d'audit récemment conduites .
Tout d'abord, suite à une commande du conseil d'administration de l'ENSOSP, un cabinet privé 22 ( * ) a rendu un rapport d'audit sur l'avenir de l'école , le 15 octobre 2011. Ce rapport avait pour objet de permettre d'avoir une meilleure visibilité du fonctionnement de cet établissement public et de ses orientations pluriannuelles dans un contexte budgétaire contraint. Il conclut sur la jeunesse de la structure et le risque de « marchandisation » de ses activités pour équilibrer son budget. Mais il souligne également que « le projet de délocalisation / construction a été dimensionné en période de forte croissance du besoin de formation. Or, l'évolution actuelle des SDIS va dans le sens d'une stabilisation voire d'une inflexion de la demande de formation (baisse du recrutement, allongement des carrières, baisse des budgets de formation). Le décalage apparait actuellement comme un surdimensionnement des infrastructures et des moyens ». Dans ce contexte, la signature d'un pacte de gouvernance de l'établissement pour trois ans qui soit un contrat d'objectifs et de moyens est recommandée.
Ensuite, l'Inspection générale de l'administration (IGA) , mandatée par le ministre de l'intérieur afin d'établir les perspectives envisageables en matière de gouvernance de l'établissement, de pilotage financier, d'organisation et de moyens de l'ENSOSP, a rendu son rapport en janvier 2012 . Ce rapport a formulé douze recommandations en matière de performances de gestion 23 ( * ) .
Votre rapporteur spécial estime, par ailleurs, qu'une perspective d'avenir pour l'ENSOSP pourrait consister à étendre son offre aux sous-officiers de sapeurs-pompiers , actuellement formés au niveau départemental.
Il considère que le changement de directeur , qui interviendra à la tête de l'école avant la fin de l'année 2012, doit être l'occasion de donner une nouvelle impulsion à cette école. L'ambition pourrait être d'en faire une « Grande école » ne formant pas uniquement des techniciens du risque mais aussi des gestionnaires et des managers prêts à assumer des responsabilités d'encadrement .
* 17 Cette mesure a été mise en oeuvre dès 2010.
* 18 Sénat, rapport d'information n° 33 (2012-2013).
* 19 La commande publique relative au programme Antares s'appuie en effet sur deux marchés dits « industriels » de conception et de déploiement, dont l'un est associé à un marché de crédit-bail permettant le lissage financier de l'opération sur neuf ans.
* 20 Le budget 2012 de l'ENSOSP s'élève à 34,17 millions d'euros, dont 28,97 millions d'euros en charges de fonctionnement.
* 21 A cette activité s'ajoute la formation d'autres personnels dont les activités ont un lien avec la sécurité civile, ainsi que des officiers de sapeurs-pompiers étrangers.
* 22 Cabinet Lamotte.
* 23 Parmi ces recommandations certaines peuvent être rappelées ici :
- renforcer le positionnement du secteur « gestion » afin de mieux mettre en évidence les deux priorités structurelles de l'école : former et gérer ;
- introduire une fonction de contrôle de gestion, directement rattachée au directeur de l'école ;
- distinguer au sein de l'école les activités « métier » (formation, pour l'essentiel) des activités « support » pour mettre sous tension l'allocation des ressources ;
- mettre en place un dispositif de comptabilité analytique, un tableau de bord du directeur et une batterie d'indicateurs centrée sur la qualité des prestations et leur coût ;
- améliorer le système de prévision des flux d'élèves à former par l'ENSOSP ;
- mettre en place une maquette de budget annuel flexible, fondée sur la variation de flux d'activité et la détermination de réserves d'équilibre ;
- appliquer à l'ENSOSP un cadrage de l'efficience similaire à celui des opérateurs de l'Etat.