C. LE PROGRAMME 135 « URBANISME, TERRITOIRES ET AMÉLIORATION DE L'HABITAT »
Le programme 135 dont le responsable est également le directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature, regroupe désormais les crédits d'aménagement et d'accompagnement des collectivités pour un développement durable des territoires, ainsi que les crédits dits d'aides à la pierre pour la construction de logements sociaux et l'amélioration de l'habitat.
Les actions de soutien relatives au droit au logement opposable et les éventuels crédits concernant le Grand Paris lui sont également rattachées.
Ce programme concentre la quasi totalité des dépenses fiscales de la mission, pour un montant total de 13 173 millions d'euros estimés pour 2013 s'agissant des impôts d'Etat et 60 millions d'euros pour les dépenses fiscales sur impôts locaux, compensées par l'Etat.
1. Une forte priorité aux aides à la pierre
Le programme 135 comprend sept actions d'importance très variable. Les choix budgétaires le concernant traduisent la très forte volonté du Gouvernement de développer et d'améliorer l'offre de logement, aussi bien dans la construction neuve que dans la lutte contre l'insalubrité et la précarité énergétique.
Répartition des crédits par actions du programme (à structure constante 2012/2013)
(AE en milliers d'euros)
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Actions |
Exécution 2011 |
LFI 2012 |
PLF 2013 |
Evolution
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01 Construction locative et amélioration du parc |
463 731 |
458 902 |
505 000 |
10,0 % |
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02 Soutien à l'accession à la propriété |
- 55 816* |
4 501 |
4 300 |
- 4,5 % |
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03 Lutte contre l'habitat indigne |
- 3 056* |
0 |
7 900 |
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04 Réglementation, politique technique et qualité de la construction (libellé modifié) |
16 860 |
27 310 |
46 676 |
70,9 % |
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05 Soutien |
18 595 |
18 501 |
17 721 |
- 4,2 % |
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07 Urbanisme et aménagement |
- |
48 923 |
47 200 |
- 3,5 % |
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08 Grand Paris (nouveau) |
- |
0 |
0 |
* Résultats sans signification dus notamment à des bascules comptables et des transferts
Source : commission des finances
En ajoutant les crédits consacrés aux aides à la pierre pour le parc locatif social et ceux destinés à la lutte contre l'habitat indigne, on constate une progression de près de 12 % des autorisations d'engagement par rapport à la LFI pour 2012 .
L'augmentation des crédits d'aide à la pierre se double d'une hausse des objectifs de production et d'un recentrage accru sur la production de logements très sociaux .
Programmation quantitative des aides à la pierre
(en nombre de logements et en euros)
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2012 |
2013 |
Evolution
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Prêts locatifs à usage social (PLUS) |
55 000 |
69 000 |
25,5 % |
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subvention moyenne par logement PLUS |
600 |
400 |
- 33,3 % |
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Prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI) |
22 500 |
33 000 |
46,7 % |
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subvention moyenne par logement PLAI |
9 500 |
7 500 |
- 21,1 % |
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Prêts locatifs sociaux (PLS) |
42 500 |
48 000 |
12,9 % |
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Total |
120 000 |
150 000 |
25,0 % |
Source : commission des finances
La progression des objectifs de construction est toutefois supérieure à celle des financements . Elle incite donc à une mobilisation accrue des collectivités territoriales mais surtout des bailleurs sociaux qui se voient, dès 2013, allégés du poids du prélèvement sur leur potentiel financier institué par la loi de finances pour 2011 (loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010).
Le recentrage social des aides de l'Etat s'accompagne d'un effort de recentrage de la construction vers les zones les plus tendues du territoire , là où le déséquilibre du marché du logement est le plus fort. Afin de favoriser cette territorialisation, la ligne « surcharge foncière » , qui a vocation à permettre l'équilibre des opérations pour compenser le coût du foncier sur les territoires les plus tendus, est renforcée par rapport à 2012 . Son montant passe ainsi de 190,6 à 214,9 millions d'euros .
Evolution des crédits d'aide à la pierre
(en millions d'euros)
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2012 |
2013 |
Evolution
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Prêts locatifs à usage social (PLUS) |
33,0 |
27,6 |
- 16,4 % |
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Prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI) |
216,0 |
247,5 |
+ 14,6 % |
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Prêts locatifs sociaux (PLS) |
0 |
0 |
- |
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Surcharge foncière |
190,6 |
214,9 |
+ 12,7 % |
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Sous-Total offre nouvelle |
439,6 |
490,0 |
+ 11,5 % |
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Démolition |
3,4 |
3,0 |
- 11,8 % |
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Actions d'accompagnement |
7,0 |
7,0 |
- |
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Total |
450 |
500 |
+ 11,1 % |
Source : commission des finances
2. Un nouveau financement de l'Anah pour la mise en oeuvre du plan de rénovation thermique des logements annoncé par le Président de la République
Le projet de loi de finances pour 2013 propose une importante réforme du mode de financement de l'Agence nationale de l'habitat (Anah).
Le premier volet est prévu par l'article 30 du projet de loi de finances qui affecte à l'Agence, dès 2013, une part des recettes tirées de la vente des quotas d'émission de gaz à effet de serre, à hauteur de 590 millions d'euros par an. Cette source de financement pérenne permettra à l'Anah de lancer dans de bonnes conditions, le plan de rénovation thermique des logements.
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Discours de François Hollande, Président de la République, à l'occasion de la Conférence environnementale (14 septembre 2012) « Je mesure chaque jour l'ampleur de ce qu'on appelle la précarité énergétique, les ménages les plus défavorisés sont ceux aussi qui vivent dans les 4 millions de logements qui sont les plus consommateurs, ce qu'on appelle « les passoires thermiques » et qui dépensent donc, ces ménages, le plus dans un budget déjà restreint, pour se chauffer. C'est pourquoi le mal-logement est une double peine puisqu'au confort insuffisant s'ajoutent des charges insupportables. La rénovation thermique des logements sera l'une des grandes priorités de mon quinquennat. « L'objectif est de mettre aux normes énergétiques un million de logements par an , en nous concentrant sur les quatre millions de logements anciens qui sont les plus mal isolés. Les trois quart du parc sont composés de maisons individuelles ou de bâtiments de moins de dix logements, ce qui revient à dire que le marché de la rénovation thermique sera constitué de petits chantiers qui feront appel aux compétences de nos artisans et de nos PME. Il s'agit d'emplois non délocalisables et qui devraient se compter en dizaines de milliers. « Dans cette perspective, je demande au gouvernement de simplifier les dispositifs, de clarifier les démarches pour les propriétaires, et de mobiliser les opérateurs, l'ADEME, l'ANAH , et enfin de dégager de nouveaux financements. « Le doublement des plafonds du Livret A et du Livret de Développement Durable permettra de mobiliser ces ressources en faveur des actions de rénovation thermique et notamment du logement social. « Le produit de la mise aux enchères des quotas d'émissions de CO 2 viendra renforcer les aides au bénéfice des propriétaires les plus modestes. Enfin, je souhaite que les mécanismes à destination du logement privé, crédit d'impôt développement durable, prêt à taux zéro , soient spécialisés dans les rénovations lourdes. » |
L'Anah percevra également des recettes issues des certificats d'économie d'énergie (dont le montant est estimé à 17 millions d'euros). En septembre 2011, l'agence a, en effet, signé une convention avec les fournisseurs d'énergie, EDF, GDF Suez et Total, relative à leur participation au programme « Habiter Mieux ».
Au regard de l'objectif de 300 000 logements subventionnés, il est attendu une contribution globale de 250 millions d'euros sur la durée du programme, dont 85 millions d'euros sur la période 2010-2013. En contrepartie, des certificats d'économie d'énergie sont délivrés nationalement et localement aux signataires.
Le second volet, plus modeste, de la réforme du financement de l'Anah concerne son action dans la lutte contre l'habitat indigne (LHI) et très dégradé , renforcée depuis la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion.
Contrairement aux années antérieures , le projet de budget prévoit, en effet, le financement des travaux d'office proprement dits et leurs mesures d'accompagnement, décidés dans ce cadre.
Votre rapporteur spécial se félicite de cette inscription de crédits qui répond à une demande qu'il avait lui-même formulée en relevant l'urgence d'une clarification, à l'occasion de l'examen de la loi de règlement pour 2011 6 ( * ) .
Les crédits prévus à ce titre en 2013 s'élèvent à 7,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement. Ils financeront les diagnostics et contrôles après travaux (1,3 million d'euros) et les travaux d'office en cas de carence du propriétaire (5,1 millions d'euros).
Les objectifs ambitieux de construction et de rénovation nécessitent la mobilisation de chacun des intervenants dans le financement du logement social, en locatif comme en accession ou en réhabilitation.
A cet égard, votre rapporteur spécial exprime sa plus grande préoccupation concernant les difficultés actuelles rencontrées par le crédit immobilier de France (CIF).
Le CIF, groupe bancaire mutualiste spécialisé dans le prêt immobilier aux particuliers, notamment à une clientèle modeste, et dont les dividendes accompagnent, via le réseau Procivis 7 ( * ) , les actions de l'Anah et la réhabilitation des logements dégradés, a révélé une fragilité liée à son modèle de refinancement, qui le rend vulnérable à un assèchement de la liquidité sur les marchés, comme à l'automne 2011.
A la suite de la décision de l'agence de notation Moody's de dégrader en juillet 2012 la note du CIF, l'Etat a annoncé accorder sa garantie au groupe, afin de lui permettre de continuer à emprunter sur les marchés. Cette garantie fait l'objet de l'article 66 du présent projet de loi de finances.
Elle ne saurait toutefois, à elle seule, apporter une solution satisfaisante permettant la poursuite d'une politique d'accession sociale en direction de populations socialement très fragiles. Il est, en conséquence, important que le Gouvernement soit en mesure de proposer rapidement une alternative à l'arrêt de cette activité bien spécifique.
3. La mise en place des observatoires du logement
La très forte progression (+71 %) des crédits de l'action 04 « Réglementation, politique technique et qualité de la construction » qui représente désormais 7,4 % du total des crédits du programme, est liée, en premier lieu, au projet de mise en place d' observatoires du logement à l'échelle locale à hauteur de 5 millions d'euros en AE et CP.
Il est ainsi prévu de mettre en place, dès 2013, un dispositif au niveau national s'appuyant sur :
- des observatoires locaux dans les agglomérations de plus de 50 000 habitants (soit près de 75 observatoires) ; à cet effet, une subvention de l'Etat à hauteur de 50 000 euros en moyenne par observatoire est nécessaire, soit près de 3,75 millions d'euros par an (le financement de ces observatoires étant, selon les indications du projet annuel de performances, assuré notamment par les collectivités locales concernées) ;
- une structure nationale chargée de coordonner l'ensemble des observatoires, de leur apporter les supports techniques et méthodologiques nécessaires et d'assurer le traitement global des informations recueillies. Le coût de cette structure est estimé à 1,25 million d'euros par an.
4. L'explosion du coût du contentieux Dalo
Mais la hausse des dotations sur l'action 04 « Réglementation, politique technique et qualité de la construction » est due principalement à l'application des dispositions de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable ( DALO ), qui conduit à des condamnations pécuniaires de l'Etat essentiellement au titre du recours contentieux spécifique, ouvert depuis le 1 er décembre 2008.
La dotation prévue en 2013 pour faire face aux condamnations est de 29,3 millions d'euros , dont 2,4 millions au titre des frais irrépétibles.
Elle correspond à une augmentation de 10 millions d'euros, soit 52 %, par rapport au montant prévu par la loi de finances pour 2012.
* 6 Rapport n° 658 (2011-2012) sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2011. Tome 2 Contributions des rapporteurs spéciaux.
* 7 Nom de marque des SACICAP (sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession à la propriété), actionnaires du CIF.