B. LE PROGRAMME 109 « AIDE À L'ACCÈS AU LOGEMENT »
Le programme 109 « Aide à l'accès au logement » regroupe les crédits constituant la contribution de l'Etat au financement des aides à la personne ainsi que les crédits de soutien aux associations agissant dans le domaine du logement (agences nationale et départementales pour l'information sur le logement) et ceux destinés au financement du système de garanties des risques locatifs.
Le responsable du programme est le Directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature.
Trois mesures fiscales sont rattachées au programme.
- deux sur impôts d'Etat, correspondant à l'exonération de l'allocation logement et de l'aide personnalisée au logement (pour 50 millions d'euros) et au crédit d'impôt sur les primes d'assurance contre les impayés de loyers (pour 5 millions d'euros) ;
- une sur impôts locaux, prise en charge par l'Etat, à savoir le dégrèvement de taxe d'habitation en faveur des personnes de condition modeste relogés dans le cadre d'un projet conventionné au titre du programme ANRU , qui concernerait en 2011, 91 000 ménages et dont le coût est évalué, en hausse, à 32 million d'euros pour 2013 (contre 27 millions en 2011 et 29 millions en 2012).
Le programme 109 représente pour 2013, 61 % des crédits de la mission, en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, soit une part prépondérante mais en forte chute (plus de 10 %) par rapport à sa part dans le budget 2012.
De fait, les crédits enregistrent une diminution de près de 600 millions d'euros par rapport à la LFI 2012 qui est imputée pour la quasi-totalité de son montant sur l'action 01 « Aides personnelles ».
Répartition des crédits par actions du programme
(AE=CP en milliers d'euros)
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Actions |
Exécution 2011 |
LFI 2012 |
PLF 2013 |
Evolution
|
|
01 Aides personnelles |
5 535 417 |
5 470 030 |
4 875 699 |
- 10,9 % |
|
02 Information relative au logement et accompagnement des publics en difficulté |
7 979 |
8 177 |
8 000 |
- 2,2 % |
|
03 Garantie des risques locatifs |
0 |
12 000 |
9 000 |
- 25,0 % |
Source : commission des finances
1. Un mode de financement exceptionnel pour les trois prochaines années
La diminution, de 594,33 millions d'euros par rapport à la LFI 2012, des crédits de l'action 01 « aides personnelles », qui sont affectés au Fonds national d'aide au logement (FNAL) pour le financement des aides personnalisées au logement (APL) et des allocations logement à caractère social (ALS) constituent, pour l'Etat, une économie réalisée sur la subvention d'équilibre qu'il verse à ce fonds.
Elle s'inscrit en rupture avec la tendance des dernières années qui avait conduit à des réévaluations permanentes de la subvention d'équilibre.
Evolution de la subvention versée par l'Etat au FNAL
(en millions d'euros)
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2009 |
2010 |
2011 |
PLF 2012 |
PLF 2013 |
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Dotation initiale |
4 937 |
5 361 |
5 277 |
5 558 |
4 876 |
|
Abondement en LFR ou par décret d'avances |
558 |
191 |
242 |
Source : commission des finances
La diminution de la participation de l'Etat, malgré une évaluation à la hausse des dépenses du FNAL 5 ( * ) , qui passeraient de 12 415 millions d'euros à 12 905 millions d'euros, n'aura aucune traduction en termes de périmètre des aides ou de leur montant individuel , dans la mesure où, comme le souligne le projet annuel de performances, aucune modification n'est introduite dans leur barème et leurs conditions d'attribution.
Ainsi, au 1 er janvier 2013 aura lieu l' actualisation des loyers plafonds et du forfait de charges sur l'évolution de l' indice de référence des loyers (IRL) comme celle de la participation minimale des bénéficiaires à la dépense de logement ainsi que des plafonds de ressources appliqués aux étudiants. Ce retour aux règles d'indexation intervient alors que le précédent Gouvernement avait décidé, en 2012, de limiter à 1 % la revalorisation des barèmes des aides au logement soit, un niveau inférieur à celui qui aurait été fixé en application du dispositif traditionnel de revalorisation (indexation sur l'évolution de l'indice de référence des loyers).
Elle sera compensée par l'affectation au FNAL de nouvelles recettes , à hauteur de 848 millions d'euros , pour tenir compte également de la hausse du coût des aides à la charge de l'Etat, dont :
- 400 millions d'euros sous forme d'un prélèvement exceptionnel sur les versements des employeurs au titre de la participation à l'effort de construction (PEEC) mentionnée à l'article L. 313-1 du code de la construction et de l'habitation (CCH), dont la création est prévue par l'article 30 du présent projet de loi de finances ;
- et 448 millions d'euros correspondant à une fraction du prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine et les produits de placement dont la création fait l'objet de l'article 3 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013.
Par ailleurs, 171 millions d'euros correspondent à une autre fraction de ce même prélèvement qui est attribuée au FNAL en substitution des droits sur les tabacs dont le transfert à la CNAM est prévu par le présent projet de loi de finances.
Le tableau ci-dessous détaille les modalités d'équilibre du FNAL prévues pour 2013 :
Prévision budgétaire du FNAL pour 2013
(en millions d'euros)
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Charges du FNAL |
12 905 |
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Prestations APL |
7 463 |
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Prestations ALS |
5 189 |
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Frais de gestion |
253 |
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Ressources du FNAL |
12 905 |
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Contribution des régimes sociaux |
4 261 |
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Cotisations employeurs |
2 749 |
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Prélèvement sur la PEEC |
400 |
|
Fraction du prélèvement social sur le capital |
619 |
|
Contribution de l'Etat |
4 876 |
Source : projet annuel de performances
Votre rapporteur spécial prend acte de l'affirmation du caractère exceptionnel du prélèvement effectué sur le produit de la collecte de la PEEC . Sauf à s'orienter vers une fiscalisation et une banalisation définitive de cette ressource, il convient, en effet, de préserver les particularités de la gestion de la participation, partagée entre partenaires sociaux, et la pérennité du système, qui implique des emplois sous forme de prêts et non de subventions.
2. Une réponse à trouver à l'échec de la GRL
La garantie universelle des risques locatifs (GRL) est destinée à faciliter l'accès à un logement par un plus grand nombre de locataires. Elle est basée sur la souscription facultative par les bailleurs d'un contrat d'assurance garantissant le risque d'impayés de loyers et les dégradations locatives auprès de l'un des assureurs adhérant au dispositif.
Initialement instaurée en 2006, la GRL a connu plusieurs versions.
La « GRL 2 » dont le cahier des charges a été approuvé par décret du 23 décembre 2009 est proposée aux bailleurs par les entreprises d'assurances. Le cahier des charges conduit à accepter tout locataire, dès lors qu'il présente un taux d'effort (rapport entre le montant des ressources et le montant du loyer et des charges et taxes locatives nets des aides personnelles au logement) inférieur ou égal à 50 %, indépendamment de sa situation professionnelle et sociale. Le surcroît de risque généré par l'élargissement du public des locataires couverts par rapport à la norme en matière de taux d'effort est intégralement financé en fonction des publics concernés, soit par Action logement, soit par l'Etat à travers le fonds de garantie universelle des risques locatifs (GURL).
Le projet de budget pour 2013 prévoit une dotation de 9 millions d'euros en AE et CP pour financer la part « Etat » due au fonds GURL. Ce montant, en baisse de 25 % par rapport à 2012 , correspond à une estimation reposant sur l'hypothèse d'une diffusion progressive de la GRL au sein du parc locatif privé à hauteur de 281 000 logements en garantie en 2012 , soit environ 4,6 % du parc locatif privé.
Cette évaluation est très inférieure aux objectifs initiaux retenus qui estimaient à 530 000 le nombre de logements couverts en 2013.
Il s'agit donc bien désormais de reconnaître l' échec du système actuel de la GRL et des négociations menées avec le monde de l'assurance et de créer un système différent qui sorte de la logique d'une mutualisation des seuls contrats à forte sinistralité.
Votre rapporteur spécial souligne à cet égard que le Président de la République s'est engagé à mettre en place un dispositif de caution solidaire qui pourrait couvrir à la fois la prise en charge du dépôt de garantie et des impayés de loyers.
Il rappelle également que lors de l'examen de la loi de finances pour 2012, notre ancien collègue Thierry Repentin avait soutenu, dans le même sens, une proposition de mise en oeuvre d'un système universel et obligatoire de Garantie des loyers impayés.
* 5 La prévision actualisée des prestations d'APL et d'ALS à verser en 2013 tient compte de l'actualisation au 1 er janvier 2013 des loyers plafonds et du forfait de charges qui sont indexés sur l'évolution de l'indice de référence des loyers (IRL) et de l'indexation de la participation minimale des bénéficiaires à la dépense de logement ainsi que des plafonds de ressources appliqués aux étudiants, mais aussi, ce qui est plus contestable, d'une légère diminution du nombre de chômeurs en 2013.