III. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES
La mission « Egalité des territoires, logement et ville » comporte cinq programmes dans sa configuration du projet de loi de finances pour 2013.
Ces programmes sont très inégaux en termes de montants de crédits.
La mission se caractérise, en effet, par le poids prédominant des aides personnelles au logement qui constituent une dépense obligatoire de guichet.
Source : projet annuel de performances et commission des finances
A. LE PROGRAMME 177 « PRÉVENTION DE L'EXCLUSION ET INSERTION DES PERSONNES VULNÉRABLES »
Le programme 177 est exécuté sous l'autorité du ministre de l'égalité des territoires et du logement mais son responsable en est le directeur général de la cohésion sociale du ministère de la santé.
Une seule dépense fiscale est rattachée au programme, pour un montant estimé stable de 25 millions d'euros. Elle correspond à l'exonération d'impôt sur le revenu des allocations, indemnités et prestations d'assistance et d'assurance qui bénéficie notamment aux titulaires du RSA.
1. Un programme dont la structure n'est pas stabilisée
Les crédits du programme, à structure courante, progressent de 1,2 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2012, soit 14,6 millions d'euros supplémentaires.
Toutefois cette hausse est bien de 3,2 % à structure constante . Le programme ne comprend plus, en effet, que quatre actions pour 2013. L'action 13 « aide alimentaire » qui représentait 22,8 millions d'euros en LFI 2012 a été transférée du programme 177 vers le programme 304 « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales » qui relève de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».
En outre, le projet annuel de performances précise que deux changements de maquette à l'intérieur de l'action 11 « Prévention de l'exclusion » interviennent dès l'exercice 2013. Le premier consiste en un transfert du dispositif des points d'accueil et d'écoute jeunes (PAEJ) vers le programme 106 « Actions en faveur des familles vulnérables ». Le second consiste à rattacher au programme 304 le dispositif « Qualification en travail social ».
Ces évolutions à la marge de la maquette budgétaire, décidées par les administrations et découvertes lors de la publication des documents budgétaires, rendent très difficile le contrôle parlementaire même si elles vont dans le sens souhaité du recentrage du programme 177 sur l'hébergement et l'accès au logement.
Les évolutions de crédits sur les actions sont divergentes.
Répartition des crédits par actions du programme
(AE en milliers d'euros)
|
Actions |
Exécution 2011 |
LFI 2012 |
PLF 2013 |
Evolution
|
|
11 Prévention de l'exclusion |
69 455 |
58 316 |
57 075 |
- 2,1 % |
|
12 Hébergement et logement adapté |
1 126 316 |
1 095 668 |
1 131 212 |
3,2 % |
|
13 Aide alimentaire |
25 692 |
22 884 |
0 |
|
|
14 Conduite et animation des politiques de l'hébergement et de l'inclusion sociale |
16 961 |
15 284 |
14 179 |
- 7,2 % |
|
15 Rapatriés |
21 506 |
14100 |
18 400 |
30,5 % |
Source : commission des finances
2. Un effort très remarquable pour la veille sociale et l'hébergement d'urgence
L'action 12 « Hébergement et logement adapté » représente à elle seule 92,7 % des crédits du programme. Elle porte le financement de trois catégories d'actions : la veille sociale, l'hébergement et le logement adapté.
Sur l'ensemble de ce programme, les crédits demandés pour 2013 sont à la hauteur de la consommation constatée sur l'exercice 2011 . Votre rapporteur spécial se félicite de ce rebasage qui satisfait aux exigences de la sincérité budgétaire .
Chacune des actions du programme fait l'objet d'une attention très significative dans le projet de budget pour 2013.
La veille sociale permet de réaliser le premier contact et le premier accueil des personnes sans abri, et de leur procurer des aides matérielles ainsi qu'une orientation vers un hébergement. Elle est mise en oeuvre par différentes structures : services d'accueil et d'orientation (SAO), services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO), le « 115 », les SAMU sociaux et les accueils de jour.
L'enveloppe attribuée à la veille sociale en 2013 doit s'élever à 85,89 millions d'euros (AE = CP), soit une hausse de 7,36 % par rapport à la LFI 2012, qui sera principalement consacrée aux SIAO.
Une des responsabilités principales du programme est de financer un parc d'hébergement pour les personnes sans domicile. Ce parc comprend des places d'hébergement d'urgence qui se caractérisent par un accès immédiat, des places de stabilisation ainsi que des places de réinsertion sociale (CHRS), pour lesquelles la prise en charge vise à l'élaboration et la mise en oeuvre d'un projet d'insertion vers le logement autonome et vers l'emploi.
Au 31 décembre 2011, le parc d'hébergement généraliste comptait :
- 39 346 places en CHRS ;
- 14 314 places en centres d'hébergement d'urgence ;
- 4 229 places en centres de stabilisation (hors CHRS) ;
- 1 223 places d'insertion hors CHRS ;
- et environ 16 235 places dans les hôtels.
Au total, ces différentes formes d'hébergement
représentaient
75 347 places (chiffre qui exclut les places
hivernales
3
(
*
)
, les
résidences sociales et les maisons-relais
4
(
*
)
).
Compte tenu des besoins croissants, un certain nombre de décisions importantes ont été prises en ce domaine par le nouveau Gouvernement, en réaction à la politique restrictive inspirée par la logique du « logement d'abord » prônée antérieurement. Elles incluent notamment la pérennisation de certaines places ouvertes en 2012 dans le cadre du dispositif hivernal et la création de 500 places nouvelles d'hébergement d'urgence dès 2013, conformément à l'engagement présidentiel de développement du parc d'hébergement-logement.
Ces décisions trouvent leur traduction budgétaire dans le projet de budget pour 2013.
Evolution des crédits d'hébergement et de logement adapté
(AE=AP en millions d'euros)
|
LFI 2012 |
PLF 2013 |
Evolution |
|
|
Hébergement d'urgence |
244 |
275 |
12,7 % |
|
CHRS |
613 |
610 |
- 0,5 % |
|
Sous-total |
857 |
885 |
3,3 % |
|
Logement adapté (ALT1, intermédiation locative, maisons-relais/pensions de famille, aide à la gestion locative sociale, accompagnement vers et dans le logement |
158 |
160,3 |
1,5 % |
Source : commission des finances
L'effort du Gouvernement en direction de l'hébergement d'urgence doit être salué, car il répond à une exigence sociale et humaine, dans un contexte économique particulièrement difficile.
Au-delà d'un renforcement quantitatif du dispositif, votre rapporteur spécial souhaite que cette politique très volontariste contribue progressivement à la diminution du recours aux nuitées d'hôtel . Ce mode d'accueil a progressé ces dernières années avec l'augmentation de la demande de prise en charge de publics fragilisés par la crise économique et la hausse des demandes d'asile. Il représente un coût très important pour l'Etat, plus de 94 millions d'euros en 2011 , soit une part considérable et excessive des crédits consacrés aux structures d'accueil.
* 3 S'agissant des places spécifiques à la campagne hivernale, un premier bilan montre que, en moyenne par soir, 9 446 places supplémentaires ont été mobilisées au cours de l'hiver 2011-2012.
* 4 Le parc de maisons-relais / pensions de famille s'établissait à 10 269 places ouvertes et financées au 31 décembre 2011.