EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est appelé à examiner, à la demande du groupe socialiste, la proposition de loi n° 749 (2011-2012), de notre collègue Jean-Yves Leconte et des membres du groupe socialiste et apparentés, visant à accorder la nationalité française aux pupilles de la Nation.
Cette proposition constitue la reprise de propositions de loi antérieures devenues caduques 1 ( * ) .
L'institution des pupilles de la Nation dont l'origine remonte à la Grande Guerre, manifeste, par la solidarité qu'elle organise pour leurs orphelins, la reconnaissance de la France envers ceux qui sont tombés pour elle.
En offrant l'accès à la nationalité française aux pupilles de la Nation, la proposition de la loi tend à ajouter à ce soutien des institutions françaises, la protection éminente, pour ceux qui n'en bénéficieraient pas encore, de la qualité de ressortissant français .
Elle ouvre ainsi les portes de la citoyenneté française aux enfants de ceux, étrangers, qui ont liés par leur sacrifice leur destin à celui de la Nation toute entière.
I. L'INSTITUTION DES PUPILLES DE LA NATION, EXPRESSION DE LA RECONNAISSANCE DE LA NATION
L'institution des pupilles de la Nation a été créée, à la fin de la Première Guerre mondiale, par la loi du 27 juillet 1917.
Conçue dans un esprit de mémoire et de gratitude pour les soldats morts pour la France ou grièvement blessés au cours de ces événements, cette loi a tenté d'apporter une réponse à la détresse des 1,1 millions d'orphelins de guerre et fils de mutilés ou d'invalides 2 ( * ) , en prévoyant leur adoption symbolique par la Nation, qui s'obligeait ainsi à leur apporter une protection morale et matérielle.
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Les précédents historiques d'adoption par la Nation Unique par son ampleur et unique en Europe, le dispositif mis en place par la loi du 27 juillet 1917 n'était pas sans précédent. Comme le rappelle Olivier Faron dans son ouvrage sur les pupilles de la Nation, le premier exemple historique d'adoption des orphelins de guerre par la Nation remonte à l'Antiquité. À Athènes, Solon avait consacré « une loi à l'adoption des fils des défenseurs de la patrie. Cet exemple est d'ailleurs rappelé dans l'Encyclopédie de Diderot et d'Alembert qui insiste sur l'obligation pour l'État de prendre en charge les enfants des soldats morts héroïquement 3 ( * ) . Le point de départ d'une reconnaissance « moderne » coïncide en France avec la période révolutionnaire. Le premier cas d'adoption publique correspond à un décret du 25 janvier 1793. La Convention nationale décide alors l'adoption de la fille de Lepeltier de Saint-Fargeau, à la suite de l'assassinat de son père par le garde du corps Pâris qui lui reprochait d'avoir voté la mort de Louis XVI ». Cette adoption, « loin de représenter un fait isolé est suivie d'autres décisions similaires. [...] Ce processus se poursuit tout au long de l'Empire et du XIX e siècle. Le 7 décembre 1805, Napoléon décide ainsi l'adoption des enfants des généraux, officiers et soldats français morts à la bataille d'Austerlitz. Chacun des principaux épisodes de l'histoire politique du XIX e siècle donne alors lieu à une décision de même nature. La loi du 13 décembre 1830 déclare adoptés par la nation les orphelins dont le père ou la mère ont péri pendant les journées de Juillet. Par le texte du 6 juillet 1849, la France adopte des orphelins dont le père ou la mère a péri lors des événements de juin 1848. Par le décret du 18 janvier 1871, une décision similaire est prise pour les enfants des citoyens morts pour la défense de la patrie » 4 ( * ) . |
Ce dispositif a été utilisé une seconde fois massivement après la Seconde Guerre mondiale, puis à l'occasion des guerres en Indochine et en Algérie. Son champ d'application a été peu à peu étendu, et les droits qui y sont associés augmentés.
Aujourd'hui, le nombre d'enfants déclarés chaque année pupilles de la Nation est de quelques dizaines, pour près de quatre cents pris en charge par l'office national des anciens combattants et des victimes de guerre.
A. LES PUPILLES DE LA NATION : LE SYMBOLE D'UNE ADOPTION PAR LA NATION, LA RÉALITÉ D'UNE PROTECTION MORALE ET MATÉRIELLE EFFECTIVE
Les pupilles de la Nation sont des enfants victimes ou orphelins de guerre adoptés par la Nation au terme d'une procédure de jugement d'adoption spécifique 5 ( * ) .
L'adoption par la Nation est symbolique et ne produit aucune conséquence sur la filiation de l'enfant , qui reste établie à l'égard de ses père et mère comme elle l'était avant le jugement.
En revanche, elle permet à l'intéressé de bénéficier d'un soutien matériel effectif et, le cas échéant, d'une protection morale spécifique, grâce à l'organisation et le contrôle par les services de l'État de la tutelle ouverte pour le mineur ou de son placement auprès d'établissements compétents ou de particuliers.
1. L'adoption par la Nation
a) L'extension progressive des conditions d'accès à la qualité de pupille de la Nation
L'adoption par la Nation était initialement réservée aux orphelins de guerre ou aux enfants des invalides ou des mutilés qui ne pouvaient plus, du fait de cette infirmité, assurer leur entretien.
Des lois récentes en ont étendu le champ aux enfants de victimes d'actes assimilés à des faits de guerre, en dépit, pour certains, de leur nature civile. Il s'agissait, à chaque fois, pour le législateur, d'apporter aux enfants des victimes d'actes unanimement condamnés, le soutien de ce statut protecteur et rendre ainsi hommage à leur parent.
Aux termes des articles L. 461 à L. 464 du code des pensions militaires d'invalidités et des victimes de guerre, la qualité de pupille de la Nation peut être accordée aux enfants de moins de 21 ans 6 ( * ) dont le père, la mère ou le soutien de famille :
- a été tué ou a disparu à l'ennemi ou sur un théâtre d'opérations extérieures. Est assimilée à cette situation la mort consécutive à des blessures ou des maladies contractées ou aggravées du fait de la guerre ;
- ou bien est dans l'incapacité de pourvoir à ses obligations et charges de famille, en raison des blessures reçues ou des maladies contractées ou aggravées du fait de la guerre.
Les enfants, victimes de la guerre, sont assimilés aux orphelins de guerre. Ils peuvent, à ce titre, être reconnus pupilles de la Nation.
La loi du 23 janvier 1990 7 ( * ) a étendu aux victimes du terrorisme le bénéfice des dispositions du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre.
Par conséquent, les enfants des victimes d'actes terroristes ou les enfants eux-mêmes victimes de ces actes ont eux aussi vocation à la qualité de pupilles de la Nation, lorsque leur parent a été tué ou blessé à cette occasion
L'article premier de la loi du 19 juillet 1993 8 ( * ) reconnaît par ailleurs la qualité de pupilles de la Nation aux enfants :
- des magistrats, militaires de la gendarmerie, fonctionnaires de services actifs de la police nationale et fonctionnaires de l'administration pénitentiaire, fonctionnaires des douanes tués ou décédés des suites d'une agression survenue au cours de l'accomplissement d'une mission de sécurité publique ou lors d'une action tendant à constater, poursuivre ou réprimer une infraction ;
- des personnels civils et militaires de l'État, démineurs, décédés dans l'accomplissement de leur mission ;
- des personnes participant aux missions précédentes, sous la responsabilité des agents de l'État susmentionnés, décédées dans l'accomplissement desdites missions.
- des élus tués ou décédés des suites d'une agression survenue lors de l'exercice de leur mandat et en relation directe avec leurs fonctions 9 ( * ) ;
- des professionnels de la santé décédés des suites d'un homicide volontaire commis à leur encontre par des patients dans l'exercice de leurs fonctions.
Enfin, très récemment, la loi du 5 janvier 2011 relative à la lutte contre la piraterie et à l'exercice des pouvoirs de police a reconnu aux enfants dont le père, la mère ou le soutien de famille a été victime d'actes de piraterie commis depuis le 10 novembre 2008 la possibilité de se voir reconnaître la qualité de pupilles de l'État, dans les conditions du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre.
Sont assimilées aux situations précédentes, celles ou le parent où le soutien de famille n'est plus en mesure d'assurer l'entretien de l'enfant, du fait des blessures qu'il a subies à l'occasion de ces événements.
b) La question de la nationalité du parent victime et de son enfant
• L'absence de condition de nationalité pour l'enfant éligible à la qualité de pupille de la Nation
Aucune disposition législative n'impose que l'enfant éligible à la qualité de pupille de la Nation ait la nationalité française.
La doctrine tire en revanche argument d'une lecture a contrario de l'article L. 464 du code des pensions militaires d'invalidités et des victimes de guerre 10 ( * ) , pour conclure que, sauf disposition contraire, le parent victime des faits de guerre doit être de nationalité française.
Dès lors, cette condition de nationalité sur la personne du parent victime limite strictement le nombre d'enfants étrangers susceptibles d'acquérir la qualité de pupille de la Nation, puisque la nationalité française se transmettant par filiation, l'enfant né d'un parent français est lui-même français 11 ( * ) .
Cependant, il existe des situations dans lesquelles, l'enfant bénéficiaire ne possède pas forcément la nationalité française.
Le premier cas est celui des enfants de soldats de l'ancienne « Union française » ou de ceux qui ont contracté un engagement pour la durée de la guerre dans les armées françaises 12 ( * ) . On compte aussi à ce nombre les enfants des soldats de la légion étrangère tombés sur un théâtre d'opérations extérieures.
Le second cas est celui d'enfants étrangers dont le soutien de famille, de nationalité française, a été victime de faits de guerre. Il n'y en a en effet pas forcément de lien entre la nationalité du soutien de famille et celle de l'intéressé.
Le troisième cas est celui des enfants étrangers eux-mêmes victimes de faits de guerre ou de terrorisme sur le sol français. Le bénéfice du statut de pupille de la Nation est en revanche refusé aux enfants étrangers lorsque l'attentat ou les faits de guerre ont eu lieu sur un territoire étranger.
Les autres cas correspondent à ceux dans lesquels un fonctionnaire français ressortissant communautaire, une personne étrangère agissant sous la responsabilité des agents de l'État français, un élu français ressortissant communautaire, un professionnel de la santé travaillant en établissement psychiatrique ont été victimes des agressions précédemment évoquées dans l'exercice de leurs fonctions.
• L'absence, inversement, d'influence sur la nationalité de l'enfant de son adoption en qualité de pupille de la Nation
La reconnaissance de la qualité de pupille de la Nation ne produit aucun effet sur la nationalité de l'intéressé. L'enfant étranger, adopté par la Nation française, conserve sa nationalité et n'acquiert pas automatiquement la nationalité française.
Il ne bénéficie pas non plus d'une procédure particulière lui facilitant l'accès à cette nationalité et relève sous cet aspect, du droit commun.
Cette qualité ne constitue pas non plus une preuve suffisante, en l'absence de documents ou de décisions judiciaires établissant une filiation française, pour revendiquer la nationalité française 13 ( * ) , même si elle peut être prise en compte pour établir la possession d'état de citoyen français 14 ( * ) .
c) La procédure d'adoption
La demande d'adoption peut être déposée au tribunal de grande instance par voie de simple requête, dispensée d'enregistrement et de timbre, par les parents ou le représentant légal de l'enfant lorsqu'il est mineur, l'enfant lui-même à partir de 18 ans, ou le procureur de la République.
En principe, l'adoption ne peut intervenir que jusqu'aux 21 ans de l'enfant , ce qui correspond à l'âge au-delà duquel l'assistance matérielle cesse 15 ( * ) .
Toutefois, depuis la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit, les personnes de plus de 21 ans peuvent se voir reconnaître la qualité de pupilles de la Nation 16 ( * ) , pourvu qu'elles aient été mineures lors du décès du parent fonctionnaire ou militaire. Cette adoption ne vaut cependant qu'à titre purement moral, à l'exclusion de toute attribution d'avantages pécuniaires .
Le tribunal de grande instance prononce, après instruction, l'adoption ou le rejet de la demande. Les voies de recours habituelles sont ouvertes contre ce jugement.
Une fois l'adoption prononcée, elle est mentionnée en marge de l'acte de naissance de l'intéressé.
2. La protection morale et l'aide matérielle apportées aux pupilles de la Nation
Le code des pensions militaires d'invalidités et des victimes de guerre confie à l'office national des anciens combattants et des victimes de guerre (ONACVG) une double charge 17 ( * ) .
Il lui appartient tout d'abord de veiller, avec le ministère public, à l'observation, au profit des pupilles de la nation, des lois protectrices de l'enfance, des règles du code civil en matière de tutelle ainsi que des mesures de protection particulière dont ils peuvent bénéficier, de pourvoir, le cas échéant, au placement des orphelins et d'assurer un contrôle sur les familles ou les établissements où le pupille aura été placé.
À ce titre, l'ONACVG peut provoquer l'ouverture de la tutelle de droit commun au bénéfice de l'intéressé, influer sur la composition du conseil de famille et contrôler l'exercice de la tutelle ou obtenir la nomination d'un conseiller de tutelle.
Il revient ensuite à l'ONACVG d'accorder les subventions définies par la loi ou le règlement, en vue de faciliter l'entretien, l'éducation et le développement normal des pupilles dont le père, la mère, le tuteur ou le soutien manqueraient des ressources nécessaires à cet effet. Ce soutien est subsidiaire et n'intervient qu'à défaut de possibilité pour les parents ou les soutiens du pupille de pourvoir à son entretien.
Ce soutien moral et matériel de l'Office national cesse en principe à partir des 21 ans du pupille 18 ( * ) . Toutefois, celui-ci demeure ressortissant de l'ONACVG et est susceptible de continuer à bénéficier à ce titre de mesures d'aide ponctuelle qui pourraient s'avérer justifiées.
S'agissant des pupilles résidant à l'étranger, l'office départemental choisit, pour seconder son action et assurer son contrôle à l'étranger sur le pupille, soit le consul de France, soit un représentant agréé par le ministre chargé des anciens combattants et victimes de guerre, sur la proposition du consul de France, soit un établissement reconnu d'utilité publique désigné par le ministre chargé des anciens combattants et victimes de guerre, après entente avec le ministre des affaires étrangères. Il peut se faire assister dans l'accomplissement de sa mission par un comité local composé de membres du territoire désignés par lui 19 ( * ) .
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L'aide matérielle apportée aux pupilles de la Nation Les actions de soutien exercées en faveur des pupilles de la Nation âgés de moins de 21 ans ou qui poursuivent leurs études au-delà de 21 ans s'inscrivent pleinement dans le droit à réparation. Leur mise en oeuvre a pour finalité d'assurer au minimum à l'enfant ce que le parent blessé ou décédé aurait pu lui apporter. Concrètement : a) En matière d'entretien et d'éducation , l'ONACVG accorde, en complément des aides du droit commun (allocations familiales, bourses d'études) et chaque fois que la situation le requiert des subventions aux pupilles de la Nation :
b) En matière d'emploi :
c) En matière de fiscalité :
Source : ONACVG (site internet) |
* 1 Propositions de loi n° 331 (2003-2004) et 309 (2008-2009) de Mme Cerisier-ben Guiga et des membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
* 2 Sur cette estimation, cf. Olivier Faron, Les enfants du deuil. Orphelins et pupilles de la Nation de la Première Guerre mondiale (1914-1941) , Paris, éd. La Découverte, 2001.
* 3 Les Encyclopédistes, rappellent ainsi sous l'article « Orphelins » qu'à Athènes, « les enfans dont les peres avoient été tués à la guerre étoient élevés aux dépens du public, jusqu'à ce qu'ils fussent parvenus à l'adolescence, alors on les produisoit sur le théâtre pendant les fêtes de Bacchus; & après leur avoir donné une armure complette, on les renvoyoit dans leurs maisons. Eschine nous a conservé la belle formule dont le héraut se servoit pour les congédier: paroissant avec eux sur la scene, il disoit à haute voix: « Que ces jeunes orphelins, à qui une mort prématurée avoit ravi au milieu des hasards leurs peres illustrés par des exploits guerriers, ont retrouvé dans le peuple un pere qui a pris soin d'eux jusqu'à la fin de leur enfance; que maintenant il les renvoie armés de pié en cap, pour vaquer sous d'heureux auspices à leurs affaires, & les convie de mériter chacun à l'envi les premieres places de la république ». On n'a point imité dans nos gouvernemens modernes de si nobles institutions politiques ».
* 4 Olivier Faron, op. cit. , p. 87 et 88.
* 5 Cette institution doit être nettement distinguée de celle de pupille de l'État, qui désigne l'« enfant trouvé, abandonné, orphelin ou dont les parents ont été déchus de l'autorité parentale, confié au service de l'aide sociale à l'enfant [...] et placé sous la tutelle du préfet » (définition du Vocabulaire juridique , Gérard Cornu (dir.), PUF, 8 e éd., 2008).
* 6 L'article L. 462 du code des pensions militaires d'invalidités et des victimes de guerre assimile à cet enfant celui né dans les 300 jours qui auront suivi la fin des hostilités. L'âge de 21 ans n'a pas été modifié lors de l'abaissement de la majorité légale à 18 ans.
* 7 Art. 26 de la loi n° 90-86 du 23 janvier 1990 portant diverses dispositions relatives à la sécurité sociale et à la santé.
* 8 Loi n° 93-915 du 19 juillet 1993 portant extension du bénéfice de la qualité de pupille de la Nation et modifiant le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre.
* 9 Cette extension fut consécutive aux événements tragiques survenus lors d'une réunion du conseil municipal de la ville de Nanterre en mars 2002 (loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 portant simplification du droit).
* 10 Lequel dispose que : « le bénéfice de l'adoption par la nation est étendu aux enfants des citoyens de l'ancienne " Union française " ainsi qu'aux enfants d'étrangers ayant contracté un engagement pour la durée de la guerre dans les armées de la France ». Sur ce point cf. Yann Favier, article « Pupille de la Nation », Répertoire civil Dalloz , mars 2012.
* 11 Article 18 du code civil.
* 12 Article L. 464 du code des pensions militaires d'invalidités et des victimes de guerre précité.
* 13 Première chambre civile de la Cour de cassation, 8 février 2005 : Bull. civ. 2005, I, n° 73.
* 14 La cour d'appel de Bordeaux a retenu cette qualité comme un indice parmi d'autres (service militaire accompli en France après l'indépendance de l'Algérie, reconnaissance comme français dans différents documents administratifs etc.) que l'intéressé n'avait pas acquis d'autre nationalité après la date du 1 er janvier 1963 à laquelle les personnes de droit local originaires d'Algérie étaient réputées avoir perdu la nationalité française ; ce qui lui a permis de faire établir sa nationalité française (CA Bordeaux, 28 juin 1990 : Juris-Data n° 1990-048727).
* 15 Article L. 470 du code des pensions militaires d'invalidités et des victimes de guerre précité.
* 16 Article premier de la loi
* 17 Article L. 471 du même code.
* 18 Article L. 470 du même code.
* 19 Art. D. 396 du même code.