IV. LE « TWO-PACK », ACTUELLEMENT EN COURS DE DISCUSSION
La Commission européenne a présenté, lors du Conseil Ecofin du 30 novembre 2011, deux propositions de règlement, tendant à renforcer la surveillance budgétaire des Etats de la zone euro :
- une proposition de règlement du Parlement et du Conseil établissant des dispositions communes pour le suivi et l'évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les Etats membres de la zone euro (COM(2011) 821 final) ;
- une proposition de règlement du Parlement et du Conseil relatif au renforcement de la surveillance économique et budgétaire des Etats membres connaissant ou risquant de connaître de sérieuses difficultés du point de vue de leur stabilité financière au sein de la zone euro (COM(2011) 819 final).
A. LA PROPOSITION DE RÈGLEMENT « DE DROIT COMMUN » POUR LES ÉTATS DE LA ZONE EURO
La première de ces propositions de règlement comprend deux types de dispositions :
- des dispositions tendant à modifier les règles budgétaires des Etats membres ;
- des dispositions tendant à modifier la procédure de déficit excessif , afin notamment de renforcer leurs obligations d'information sur leur politique budgétaire.
Le tableau ci-après indique l'objet des différents articles.
La proposition de règlement établissant des dispositions communes pour le suivi et l'évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les Etats membres de la zone euro (COM(2011) 821 final) : présentation synthétique
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Article |
Intitulé |
Présentation sommaire |
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1 |
Objet et champ d'application |
Seuls sont concernés les Etats membres de la zone euro. |
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2 |
Définitions |
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Calendrier budgétaire commun |
Publication au plus tard le 15 avril, en même temps que le programme de stabilité, d'un « plan budgétaire à moyen terme » 102 ( * ) . |
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Projets de lois budgétaires (en pratique PLF et PLFSS) rendus publics au plus tard le 15 octobre. |
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Ces deux types de documents doivent s'appuyer sur « des prévisions macroéconomiques indépendantes ». |
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4 |
Règles relatives au solde budgétaire et institution d'un conseil budgétaire national indépendant |
Règles budgétaires chiffrées pour l'ensemble des administrations publiques. |
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« caractère contraignant, de préférence constitutionnel ». |
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Mise en place d'un « conseil budgétaire indépendant », chargé d'évaluer la mise en oeuvre de ces règles. |
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Obligations liées au suivi |
Présentation au plus tard le 15 octobre d'un « projet de plan budgétaire pour l'année suivante » qui doit notamment comprendre des projections de dépenses et de recettes à politiques inchangées. |
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6 |
Évaluation du projet de plan budgétaire |
Avis de la Commission sur le projet de plan budgétaire le 30 novembre au plus tard. L'eurogroupe examine les avis de la Commission. |
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7 |
Surveillance plus étroite des Etats membres faisant l'objet d'une procédure de déficit excessif |
Les Etats en déficit excessif sont soumis à des obligations d'information détaillées. En particulier, « l'Etat membre présente régulièrement à la Commission et au comité économique et financier, ou à tout sous-comité désigné par celui-ci à cette fin, un rapport sur l'exécution budgétaire infra-annuelle, l'incidence budgétaire des mesures discrétionnaires prises du côté des dépenses comme des recettes ». |
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8 |
Risque qu'un Etat membre ne se conforme pas à ses obligations dans le cadre de la procédure de déficit excessif |
La Commission adresse une recommandation, l'Etat membre répond par un rapport, auquel répond la Commission. |
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9 |
Incidence sur la procédure de déficit excessif |
« Le degré de mise en conformité de l'Etat membre concerné avec l'avis visé à l'article 6, paragraphe 1, est pris en considération » par la Commission quand elle recommande l'imposition d'un dépôt ne portant pas intérêt, et par le conseil, lorsqu'il décide s'il y a ou non un déficit excessif. |
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10 |
Cohérence avec le règlement relatif au renforcement de la surveillance économique et budgétaire des Etats membres connaissant ou risquant de connaître de sérieuses difficultés du point de vue de leur stabilité financière au sein de la zone euro |
Les articles 5 et 7 du présent règlement ne s'appliquent pas aux Etats membres soumis à un programme d'ajustement macroéconomique. |
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11 |
Réexamen |
Rapport de la Commission tous les 5 ans sur le présent règlement. |
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12 |
Dispositions transitoires |
Le règlement s'applique aux Etats qui font déjà l'objet d'une procédure de déficit excessif (sauf ceux pour lesquels le Conseil a déjà décidé qu'ils avaient entrepris une « action suivie d'effets »). Les Etats membres se conforment à l'article 4 au plus tard six mois après l'adoption du règlement. |
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13 |
Entrée en vigueur |
Le vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l'Union européenne. |
1. L'obligation pour les Etats de la zone euro de se doter d'une règle de solde contraignante
La disposition la plus importante de la proposition de règlement est le premier alinéa de l'article 4 , qui prévoit : « les Etats membres adoptent des règles budgétaires chiffrées concernant le solde budgétaire, qui inscrivent dans le processus budgétaire national l'objectif budgétaire à moyen terme au sens de l'article 2 bis du règlement (CE) n° 1466/97. Ces règles s'appliquent aux administrations publiques dans leur ensemble et revêtent un caractère contraignant, de préférence constitutionnel ».
Cette rédaction est analogue, bien que moins précise, à celle de l'article 3 du TSCG.
2. La soumission, au plus tard le 15 octobre, d'un « projet de plan budgétaire pour l'année suivante »
La proposition de règlement précitée prévoit en outre, dans son article 5, que « les Etats membres soumettent à la Commission et à l'Eurogroupe chaque année, et au plus tard le 15 octobre , un projet de plan budgétaire pour l'année suivante ».
• Ces projets de plans budgétaires doivent concerner, comme les programmes de stabilité, l'ensemble des administrations publiques .
La différence par rapport à ceux-ci est qu'ils concerneraient seulement une année, et, surtout, qu'ils obligeraient le Gouvernement à indiquer explicitement :
- d'une part, « les projections, sur la base de politiques inchangées , relatives aux dépenses et aux recettes des administrations publiques, en pourcentage du PIB, ainsi que leurs principales composantes » ;
- d'autre part, « une description détaillée et un chiffrage solidement étayé des mesures à inclure dans le budget de l'année suivante afin de combler l'écart entre les objectifs (...) et les projections établies sur la base de politiques inchangées (...) ».
En France, cela serait une nouveauté utile dans le cas des dépenses (sinon des recettes 103 ( * ) ). En effet, le Gouvernement se contente habituellement d'indiquer, dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances, des objectifs d'évolution des dépenses publiques, sans indiquer précisément comment il entend les atteindre. Si dans le cas de l'Etat la norme de dépenses est habituellement respectée, il en va tout autrement dans celui des autres administrations publiques. La proposition de règlement améliorerait donc, sur ce point, la sincérité des lois financières annuelles.
• Les institutions communautaires pourraient demander à un Etat de modifier son projet de plan budgétaire :
- selon l'article 5 de la proposition de règlement, « lorsqu'elle constate, dans un projet de plan budgétaire, un manquement particulièrement grave aux obligations de politique budgétaire prévues dans le pacte de stabilité et de croissance, la Commission demande à l'Etat membre concerné, dans les deux semaines qui suivent la présentation de ce projet, de le réviser » ;
- selon l'article 6, « la Commission adopte, si nécessaire, un avis sur le projet de plan budgétaire le 30 novembre au plus tard . (...) L'Eurogroupe examine les avis de la Commission concernant les plans budgétaires nationaux (...), en se fondant sur l'évaluation globale réalisée par la Commission (...) ».
Dans le premier cas , il faudrait vraisemblablement prendre de nouvelles mesures en cours de discussion budgétaire . En effet, dès lors que la Commission aurait demandé à l'Etat concerné de modifier son projet de plan budgétaire au plus tard fin octobre, on imagine mal cet Etat poursuivre sa discussion budgétaire comme si de rien n'était. La discussion budgétaire en France a connu une « interférence » de ce type lorsque, en 2011, le Premier ministre a annoncé le 7 novembre un plan supplémentaire de réduction du déficit public, mis en oeuvre par le projet de loi de financement de la sécurité sociale et le projet de loi de finances pour 2012 (modifiés par amendements du Gouvernement) et par le projet de loi de finances rectificative de fin d'année.
Dans le second cas , on observe que ni l'Eurogroupe, ni l'Etat concerné, ne se voient imposer de contraintes de délai.
La proposition de règlement prévoit par ailleurs, diverses dispositions relatives aux calendriers budgétaires nationaux, sans conséquences pour la France 104 ( * ) .
3. La présentation de « plans budgétaires à moyen terme » mal définie
L'article 3 de la proposition de règlement prévoit que « les Etats membres rendent publics chaque année, et au plus tard le 15 avril, en même temps que leur programme de stabilité, un plan budgétaire à moyen terme conforme à leur cadre budgétaire à moyen terme et fondé sur des prévisions macroéconomiques indépendantes ».
Le contenu de ces plans budgétaires à moyen terme, et leur différence avec les programmes de stabilité, ne sont toutefois pas précisés .
* 102 La différence entre les plans budgétaires à moyen terme et les programmes de stabilité n'apparaît pas clairement à la lecture du texte.
* 103 Les mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires sont indiquées dans le rapport relatif aux prélèvements obligatoires annexé au projet de loi de finances.
* 104 La proposition de règlement prévoit, dans son article 3, que « les projets de lois budgétaires relatives aux administrations publiques » - ce qui en France concerne le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale - « sont rendus publics chaque année, et au plus tard le 15 octobre (...) ». Selon son article 5, « les lois budgétaires relatives aux administrations publiques sont adoptées et rendues publiques chaque année, et au plus tard le 31 décembre ». On rappelle qu'en France, l'article 39 de la LOLF prévoit que le projet de loi de finances est déposé au plus tard le premier mardi d'octobre, reprenant en cela les stipulations de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. En pratique toutefois, le dépôt est intervenu le 29 septembre en 2011 et en 2010, le 30 septembre en 2009 ou encore le 26 septembre en 2006 et 2007. Par ailleurs, jusqu'au projet de loi de finances pour 2002, les projets de loi de finances étaient généralement déposés autour du 20 septembre, parfois encore plus tôt (le 15 septembre en 1999 et même le 9 septembre en 1998).