B. UN DÉFICIT STRUCTUREL DE LOGEMENTS, NOTAMMENT SOCIAUX
Les besoins de construction sont estimés à environ 400 000 à 500 000 logements par an pendant 10 ans , du fait de la diminution continue de la taille moyenne des ménages et de la croissance démographique - la plus forte d'Europe. Il se crée ainsi chaque année 350 000 ménages en France 21 ( * ) .
Au cours des cinq dernières années, la production de logements n'a jamais permis - sauf en 2008 - de satisfaire la demande .
PRODUCTION DE LOGEMENTS (2008-2011)
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2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
|
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Nombre de logements mis en chantier |
467 000 |
330 000 |
360 000 |
Plus de 400 000 |
Source : Étude d'impact annexée au présent projet de loi, p. 4-5.
Depuis 1997, le nombre moyen de logements construits annuellement est de 368 000, soit moins de 75 % des besoins maximaux identifiés 22 ( * ) . Les besoins en logement, notamment dans les « zones tendues », sont donc loin d'être satisfaits.
La réalité est identique en matière de logement social : on compte aujourd'hui plus de 1,7 million de demandeurs de logements sociaux 23 ( * ) .
Pendant longtemps, les logements sociaux ont d'ailleurs été construits dans des zones non prioritaires . La Cour des comptes a ainsi souligné que « en 2009, selon le ministère chargé du logement, 75 % des logements sociaux étaient construits là où n'existaient pas de besoins manifestes, et seuls 25 % l'étaient dans les zones les plus tendues » 24 ( * ) . Une politique de recentrage a été conduite depuis, mais le délai d'attente d'un logement social reste très élevé. Il atteint ainsi en moyenne plus de 3 ans et 7 mois dans les agglomérations et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) soumis à l'article 55 de la « loi SRU » 25 ( * ) .
Votre rapporteur relève que le rythme de construction de logements sociaux s'est accéléré au cours des dix dernières années , ce dont il ne peut que se réjouir, même s'il ne permet toujours pas de satisfaire la demande .
NOMBRE DE LOGEMENTS SOCIAUX FINANCÉS OU AGRÉÉS (2000-2011, hors ANRU)
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2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
|
|
PLAI 26 ( * ) |
5 188 |
5 034 |
5 723 |
4 964 |
7 917 |
12 519 |
16 656 |
21 271 |
26 931 |
23 483 |
|
PLUS 27 ( * ) |
39 113 |
38 732 |
41 812 |
41 780 |
50 633 |
45 767 |
48 199 |
57 409 |
58 607 |
51 542 |
|
PLS 28 ( * ) |
11 834 |
16 047 |
24 361 |
21 589 |
36 519 |
37 888 |
36 832 |
39 979 |
45 113 |
41 103 |
|
Total |
56 135 |
59 813 |
71 896 |
68 333 |
95 069 |
96 174 |
101 687 |
118 659 |
130 651 |
116 128 |
Source : Ministère de l'égalité des territoires et du Logement
Pour autant, ces bons résultats ne sont pas à mettre au crédit de l'État, qui s'est clairement désengagé de la politique du logement social au cours des dernières années . Comme le soulignait en effet notre ancien collègue Thierry Repentin, la subvention unitaire de l'État est passée entre 2002 et 2012 de 6 000 à 600 euros pour un prêt locatif à usage social (PLUS) et de 15 000 à 9 600 euros pour un prêt locatif aidé d'intégration (PLAI) 29 ( * ) .
L'accélération du rythme de construction de logements sociaux est donc due à la mobilisation importante des autres acteurs, au premier rang desquels les bailleurs sociaux et les collectivités territoriales . Comme le relevait Thierry Repentin, « le niveau des subventions des collectivités locales est aujourd'hui équivalent, voire bien souvent supérieur, à celui des subventions de l'État » 30 ( * ) .
MODALITÉS DU BOUCLAGE FINANCIER DE PRÊTS PLUS ET PLAI (en euros)
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2011 |
PLUS |
PLAI |
||||
|
Île-de-France |
Hors Île-de-France |
France hors DOM |
Île-de-France |
Hors Île-de-France |
France hors DOM |
|
|
Subventions de l'État |
10 756 (6,1 %) |
2 071 (1,6 %) |
3 909 (2,7 %) |
30 000 (15,4 %) |
11 416 (8,6 %) |
14 221 (10,0 %) |
|
Subventions des collectivités locales |
22 078 (12,5 %) |
8 032 (6,0 %) |
11 004 (7,7 %) |
24 410 (9,1 %) |
11 960 (9,1 %) |
13 839 (9,8 %) |
|
Total de l'opération |
177 149 |
132 953 |
142 304 |
194 577 |
132 085 |
141 517 |
Source : Avis n° 111 (2011-2012), p. 23.
Votre rapporteur salue la forte mobilisation des bailleurs sociaux et des collectivités territoriales en faveur de la construction de logements sociaux. La mobilisation des bailleurs sociaux est d'autant plus remarquable qu'ils ont dû subir les effets du « prélèvement HLM » mis en place dans le cadre de la loi de finances pour 2011 31 ( * ) , véritable ponction sur leurs trésoreries, et dont votre rapporteur se réjouit que la ministre de l'égalité des territoires et du logement ait annoncé la prochaine suppression.
Votre rapporteur estime par ailleurs que l'évolution de la typologie des logements sociaux financés depuis 2002 doit conduire à relativiser cette accélération du rythme de construction de logements sociaux .
Entre 2002 et 2011, on est ainsi passé , hors opérations ANRU, de 56 135 à 116 128 logements sociaux financés ou agréés par an . Pour autant :
- 48,8 % de cette augmentation est imputable aux prêts locatifs sociaux (PLS) ;
- le taux de PLS financés est passé de 21,1 % à 35,4 % sur la période .
Au vu du niveau des plafonds de ressources pour accéder au PLS, votre rapporteur ne peut que relever que l'accélération du rythme de construction de logements sociaux n'a pas concerné en priorité les logements très sociaux , comme l'illustre parfaitement le graphique suivant.
* 21 Étude d'impact annexée au présent projet de loi, p. 4.
* 22 Ibid., p. 5
* 23 Étude d'impact annexée au présent projet de loi, p. 9.
* 24 « Le logement social : les priorités géographiques », in : Rapport annuel de la Cour des Comptes, 2012, p. 487.
* 25 Étude d'impact annexé au présent projet de loi, p. 48.
* 26 Prêt locatif aidé d'intégration
* 27 Prêt locatif à usage social
* 28 Prêt locatif social
* 29 Avis n° 111 (2011-2012) fait au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire sur le projet de loi de finances pour 2012, Tome VII : Ville et logement, M. Thierry Repentin, p. 24.
* 30 Ibid, p. 23.
* 31 Article 210 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.