C. UN TEXTE AUX CONSÉQUENCES LOURDES POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
1. La volonté de mettre en accusation les collectivités territoriales
Présentant le nouveau dispositif de majoration des droits à construire à Longjumeau le 2 février 2012, l'ancien Président de la République indiquait : « les communes qui voudront refuser cette possibilité en auront le droit mais ce devra faire l'objet d'une délibération explicite du conseil municipal pour en refuser la possibilité. Chacun va prendre ses responsabilités . La loi permettra 30 % de plus, les communes pourront refuser cette possibilité mais dans ce cas elles devront en délibérer et en discuter avec leurs concitoyens et voir ce qu'ils souhaitent ».
Transparaît dans ces propos une véritable mise en accusation des collectivités territoriales, celles-ci étant jugées responsables de la crise du logement que connaît notre pays .
Votre rapporteur estime que de telles déclarations traduisent une véritable défiance à l'égard des élus locaux et illustrent une vraie méconnaissance de leur action en matière de logement et d'urbanisme . Les collectivités territoriales sont en effet en première ligne face à la crise du logement.
La non utilisation des dispositifs de majoration des droits à construire par les collectivités territoriales ne traduit en aucune façon une indifférence à la crise du logement. Elle s'explique par le fait qu'il serait absurde pour une commune de mettre plusieurs années à élaborer des documents d'urbanisme, à définir les règles de constructibilité adaptées à son projet de territoire, pour ensuite déroger à ces règles.
Comme l'indiquait notre ancien collègue Dominique Braye à propos d'un dispositif similaire au dispositif de majoration automatique des droits à construire qui figurait initialement dans le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, il est « paradoxal d'inciter les communes à se doter de documents d'urbanisme pour déterminer les meilleures règles d'aménagement du tissu urbain, ce qui implique de réaliser des études dont le coût n'est pas négligeable, et de prévoir ensuite des dispositions s'imposant à tous les maires quelles que soient les spécificités de leurs territoires et modifiant en profondeur l'équilibre des documents qu'ils ont élaboré » 10 ( * ) .
Votre rapporteur relève d'ailleurs que la loi du 20 mars 2012 ne fait aucune différence entre les communes : il ne règle aucunement le problème représenté par les communes « malthusiennes » qui ne font rien pour favoriser la construction de logements, ces communes pouvant prendre une délibération pour écarter la majoration des droits à construire.
2. Un texte contraignant pour les collectivités territoriales
Votre rapporteur souligne que le dispositif introduit par la loi du 20 mars 2012 est particulièrement lourd pour les collectivités territoriales, notamment pour les petites communes.
L'étude d'impact du projet de loi relevait d'ailleurs la lourdeur administrative du dispositif, soulignant ainsi que « la préparation du document présentant les conséquences de l'application de la majoration de 30 % sur le territoire concerné peut être estimée à 3 mois en moyenne, mais avec de fortes disparités : certaines collectivités pourront se contenter d'actualiser les réflexions déjà conduites sur ces questions lors de l'élaboration d'un PLU ou d'un PLH ; d'autres devront s'attacher les services de prestataires extérieurs. Selon la nature du territoire concerné, son périmètre, sa capacité d'ingénierie et les études et/ou réflexions préexistantes, les coûts et les délais de réalisation du document mis à disposition du public puis de la synthèse seront donc extrêmement variables » 11 ( * ) .
L'Assemblée des communautés de France (ADCF), auditionnée par votre rapporteur, a souligné les frais financiers engagés par les collectivités territoriales, quand bien même elles souhaiteraient rejeter l'application de la majoration des droits à construire. Ces frais atteindraient parfois plus de 10 000 euros 12 ( * ) .
Par ailleurs, certaines collectivités ne disposent pas de l'ingénierie nécessaire pour réaliser la note d'information, tandis que, pour d'autres, les délais prévus par la loi sont trop courts pour respecter l'ensemble des prescriptions législatives.
3. Un texte source d'insécurité juridique
Comme le soulignait notre ancien collègue Thierry Repentin, le dispositif de majoration des droits à construire mis en place par la loi du 20 mars 2012 pourrait être la source de nombreux contentieux .
Plusieurs questions se posent à propos de la procédure de consultation du public, au premier rang desquelles le degré de précision de la note d'information . Il paraît en effet complexe de déterminer les conséquences de l'augmentation de 30 % des droits à construire sans une étude approfondie. L'ADCF souligne que « de très nombreuses [collectivités] s'interrogent aujourd'hui sur la consistance à donner à la note d'information à soumettre à la consultation du public » 13 ( * ) , estimant que la nature de ce document était insuffisamment explicitée.
D'autres questions portent sur la cohérence interne du PLU :
- dans une commune où le nouveau dispositif s'appliquerait d'office, c'est-à-dire au terme du délai de neuf mois, la majoration des droits à construire pourrait ruiner la cohérence du PLU ;
- en outre, votre rapporteur regrette la disposition aberrante figurant dans la loi du 20 mars 2012 qui prévoit qu'une commune, membre d'un EPCI compétente en matière de PLU, peut écarter sur son territoire la majoration des droits à construire décidée par l'EPCI. Cette disposition remet totalement en cause la logique de l'intercommunalité . Par ailleurs, dans le cas de communes malthusiennes insérées dans une intercommunalité où existent de fortes tensions en matière de logement, on risque de voir un EPCI attaquer la décision d'une commune membre ou l'inverse ;
- enfin, comment appliquer cette procédure de consultation dans le cas des communes dont le PLU est en cours d'élaboration ou de révision ? Comment mettre en oeuvre cette procédure alors qu'une enquête publique est en cours ou vient de s'achever dans le cadre de l'élaboration ou la révision du PLU ?
A cela s'ajoutent les questions juridiques portant sur les relations contractuelles entre personnes privées.
* 10 Rapport n° 8 (2008-2009) fait au nom de la commission des affaires économiques sur le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, M. Dominique Braye, p. 123.
* 11 Étude d'impact annexé au projet de loi relatif à la majoration des droits à construire, p. 18.
* 12 Contribution écrite transmise à votre rapporteur.
* 13 Contribution écrite transmise à votre rapporteur.