EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. LA LOI DU 20 MARS 2012 : UN TEXTE IMPROVISÉ, INEFFICACE ET AUX CONSÉQUENCES LOURDES POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Dans son rapport de première lecture sur le projet de loi relatif à la majoration des droits à construire, notre ancien collègue Thierry Repentin estimait que ce texte « cumule les inconvénients : insuffisamment préparé et discuté dans la précipitation, il est à la fois redondant avec le droit existant, porteur de risques contentieux lourds, doté d'une efficacité concrète très improbable et contraire à l'esprit d'un urbanisme de projet responsable et d'une coopération intercommunale apaisée et efficiente » 2 ( * ) .
Votre rapporteur partage pleinement ce point de vue : la loi du 20 mars 2012 constitue ainsi un texte improvisé, inefficace et aux conséquences lourdes pour les collectivités territoriales .
A. UN TEXTE IMPROVISÉ
Le projet de loi relatif à la majoration des droits à construire a été discuté dans la précipitation la plus totale .
La majoration de 30 % des droits à construire a été annoncée par l'ancien Président de la République lors de son allocution télévisée du 30 janvier 2012 . Le projet de loi relatif à la majoration des droits à construire a été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 8 février 2012. Le texte a été adopté définitivement le 6 mars 2012 , puis promulgué le 20 mars 2012. Comme le souligne notre collègue Pierre Jarlier, ce texte a donc été voté « dans des conditions trop expéditives » 3 ( * ) .
Ce texte n'a donné lieu à aucune concertation avec les acteurs du logement , qu'il s'agisse des associations d'élus ou des acteurs économiques. Notre ancien collègue Thierry Repentin estimait que l'absence de consultation digne de ce nom constituait « l'un des signes qui témoignent du caractère improvisé et précipité de cette réforme » 4 ( * ) .
B. UN TEXTE INEFFICACE
1. Un dispositif redondant avec d'autres dispositifs très peu utilisés jusqu'à aujourd'hui
La loi du 20 mars 2012 vise essentiellement à introduire un dispositif de majoration automatique de 30 % des droits à construire sur l'ensemble du territoire national . Il s'ajoute à trois dispositifs existants :
- le dispositif régi par l'article L. 123-1-11 du code de l'urbanisme, permettant aux communes couvertes par un plan local d'urbanisme (PLU) ou un plan d'occupation des sols (POS) de majorer les droits à construire à hauteur de 20 % ;
- deux dispositifs - plus anciens - ciblés sur les logements sociaux et les bâtiments à haute performance énergétique, autorisant une majoration des règles de densité pouvant aller jusqu'à 50 % pour le premier et 30 % pour le second. Ces deux dispositifs sont cumulables dans la limite d'une majoration de 50 %.
La seule innovation de la loi du 20 mars 2012 a été d'inverser la logique : alors que les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents en matière de PLU ont l'initiative dans le cadre de ces trois dispositifs, le nouveau dispositif est caractérisé par le fait que la majoration est applicable automatiquement, sauf décision contraire des collectivités.
Il convient de relever que les trois dispositifs préexistants ont été très peu utilisés par les collectivités territoriales et leurs groupements : à peine 0,8 % d'entre elles ont ainsi utilisé la possibilité de majoration figurant à l'article L. 123-1-11 et 4 % les deux autres dispositifs 5 ( * ) .
Les objectifs chiffrés fixés par l'ancien Gouvernement au nouveau dispositif paraissent en conséquence illusoires : l'étude d'impact du projet de loi évoquait ainsi la réalisation d'entre 1,67 million et 3,34 millions de m 2 , soit la construction de 18 500 à 37 100 logements supplémentaires, ceci en s'appuyant sur l'hypothèse d'un à deux tiers des communes conservant la majoration des droits à construire 6 ( * ) .
Ces estimations paraissent totalement fantaisistes : pourquoi les collectivités territoriales utiliseraient-elles un dispositif très proche de dispositifs auxquels elles n'ont très majoritairement pas souhaité avoir recours ? Comme le résumait, notre collègue Thierry Repentin, « pourquoi un outil bâti sur une architecture similaire séduirait-il davantage les communes que ses prédécesseurs ? » 7 ( * ) .
2. L'efficacité du dispositif est entravée par des facteurs juridiques, techniques et économiques
Le dispositif de majoration des droits à construire issu de la loi du 20 mars 2012 précité ne se différenciant des autres dispositifs que par l'inversion du sens de la délibération des collectivités territoriales, les retombées de ce texte ne peuvent être que faibles. Elles sont par ailleurs réduites par de nombreux facteurs juridiques, techniques et économiques.
? Sur le plan juridique :
- la majoration des règles portant sur la hauteur, le gabarit, l'emprise au sol et le coefficient d'occupation des sols (COS) n'exempte pas du respect d'autres règles d'urbanisme telles que les règles de prospect ;
- cette majoration ne peut conduire à déroger aux servitudes d'utilité publique, ainsi qu'aux dispositions de la « loi Montagne » et de la « loi Littoral » ;
- l'utilisation des nouveaux droits à construire suppose, dans certains cas, de trouver des accords pour redéfinir des conventions privées . Cela concerne notamment les copropriétés et les lotissements. Dans le cadre des copropriétés par exemple, la surélévation ou la construction de bâtiments afin de créer de nouveaux locaux à usage privatif ne peut être réalisée, sauf exception, que si la décision est prise à l'unanimité des copropriétaires 8 ( * ) .
? Sur le plan technique , la modification du bâti est parfois très difficile, voire impossible . Si les fondations ne sont pas adaptées, la surélévation d'un bâtiment peut ainsi être impossible.
? Sur le plan économique , il apparaît que la taille des projets de construction est aujourd'hui en diminution, ceci en raison de la crise économique. Nos concitoyens étant conduits à réduire leurs ambitions, les COS sont souvent loin d'être saturés .
3. Des effets pervers importants
La loi du 20 mars 2012 ne devrait pas seulement avoir un effet très limité en matière de construction de logements, elle devrait également avoir certains effets pervers :
- un effet de rétention du foncier : face à l'éventualité d'une majoration des droits à construire, certains propriétaires ayant l'intention de vendre ou d'utiliser leur terrain peuvent préférer reporter leur prise de décision. Les professionnels de la construction et de l'aménagement avaient déjà constaté cet effet de rétention au moment de la discussion parlementaire de février dernier ;
- un effet inflationniste : les prix seront tirés vers le haut une fois que la majoration des droits à construire entrera en vigueur. Ainsi « le seul effet tangible de la mesure sera (...) un effet d'aubaine pour les propriétaires de biens dont les droits à construire ont été augmentés » 9 ( * ) .
* 2 Rapport n° 436 (2011-2012) fait au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire sur le projet de loi relative à la majoration des droits à construire, M. Thierry Repentin, p. 20.
* 3 Exposé des motifs de la proposition de loi n° 603 (2011-2012) tendant à abroger la majoration automatique des droits à construire, présentée par MM. Pierre Jarlier, Joël Guerriau, Jean-Marie Vanlerenberghe, Mmes Sylvie Goy-Chavent, Françoise Férat, MM. Jean-Jacques Lasserre, Marcel Deneux, Christian Namy, Mme Jacqueline Gourault, MM. Vincent Delehaye et Gérard Roche, p. 4.
* 4 Rapport n° 436 (2011-2012), Ibid., p. 8.
* 5 Rapport n° 436 (2011-2012) Ibid., p. 10.
* 6 Étude d'impact annexée au projet de loi relatif à la majoration des droits à construire, p. 26.
* 7 Rapport n° 436 (2011-2012), Ibid., p. 11.
* 8 Cf . article 35 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis.
* 9 Ibid., p. 14.