Projet de loi relatif au harcèlement sexuel

AUDITION DE MMES CHRISTIANE TAUBIRA, GARDE DES SCEAUX, MINISTRE DE LA JUSTICE, ET NAJAT VALLAUD-BELKACEM, MINISTRE DES DROITS DES FEMMES

MARDI 26 JUIN 2012

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La commission procède à l'audition, commune avec la commission des affaires sociales et la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, de Mme Christiane Taubira, garde des Sceaux, ministre de la justice, et de Mme Najat Vallaud-Belkacem, ministre des droits des femmes, sur le projet de loi et les propositions de loi sénatoriales relatifs au harcèlement sexuel.

M. Jean-Pierre Sueur , président de la commission des lois . - Mme Annie David, présidente de la commission des affaires sociales, Mme Brigitte Gonthier-Maurin , présidente de la délégation aux droits des femmes et moi-même vous souhaitons, Mesdames les ministres, la bienvenue à l'occasion de cette rencontre quasi-historique puisque M. le Premier ministre a accepté de faire exception à la règle qu'il avait imposée de ne pas procéder à l'audition de ministres avant sa déclaration de politique générale. Cette exception est compréhensible car le texte relatif au harcèlement sexuel présente un caractère d'urgence.

Je salue par ailleurs la présence parmi nous de Guy Fischer.

Nous allons beaucoup travailler ensemble, Madame la Garde des Sceaux, sur divers sujets comme les réformes pénales ou le dossier pénitentiaire. Je suis sûr que cette coopération se fera en bonne intelligence.

Durant la campagne électorale, M. le président de la République s'était engagé à créer un ministère des droits des femmes et vous êtes, Madame Vallaud-Belkacem, la vivante illustration de cette promesse. Nous travaillerons certainement ensemble à de nombreuses occasions, à commencer par ce texte.

Dès que la décision du Conseil constitutionnel invalidant le texte sur le harcèlement sexuel a été connue, la commission des affaires sociales, la délégation aux droits des femmes et la commission des lois ont créé un groupe de travail qui s'est réuni durant trois semaines et a procédé à une cinquantaine d'auditions. Sept propositions de loi ont été déposées à cette occasion. Ce travail a été très précieux et nous a permis d'examiner avec suffisamment de recul le projet de loi déposé par le Gouvernement. Nous devrons examiner ces textes rapidement car les victimes de harcèlement sexuel ont vu les procédures dans lesquelles elles étaient engagées annulées du fait de la décision du Conseil constitutionnel. Nous devons donc faire en sorte que le vide juridique actuel soit le plus court possible. C'est pourquoi nous avons demandé au Gouvernement - ce que nous ne faisons d'ordinaire jamais - d'engager la procédure accélérée sur son projet de loi afin de parvenir à l'adoption d'un texte définitif d'ici la fin juillet.

Mme Annie David , présidente de la commission des affaires sociales . - Comme M. Sueur, je serai très attentive au texte que nous allons examiner, notamment à tout ce qui concerne le code du travail, même si ce volet n'a pas été censuré par le Conseil constitutionnel : les salariés ne doivent pas être victimes de harcèlement sexuel.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin , présidente et rapporteure de la délégation aux droits des femmes . - Je suis heureuse de participer à cette audition qui porte sur un sujet sur lequel le groupe de travail a beaucoup travaillé. Le 21 juin, notre délégation a adopté à l'unanimité le rapport que je lui ai exposé et mes seize recommandations, que je présenterai demain à la commission des lois. Toutes ces recommandations ne sont pas de nature juridique car la réponse pénale ne saurait suffire : contre le harcèlement sexuel, il faudra aussi une politique de prévention et d'accompagnement.

Mme Christiane Taubira, garde des Sceaux, ministre de la justice . - Merci pour vos souhaits de bienvenue qui prennent une résonance toute particulière compte tenu du texte que nous examinons.

Quelques mots, tout d'abord, sur la genèse de ce projet de loi. Compte tenu de la décision du Conseil constitutionnel, nous avons voulu, comme vous, travailler rapidement et nous nous sommes entourés de divers avis, dont celui du Conseil d'Etat. Il faut en effet que le vide juridique créé par l'abrogation de l'article 222-33 du code pénal soit le plus court possible. Les victimes doivent bénéficier d'une vraie protection ; or elles n'ont pour l'instant plus d'autre recours que la voie civile. Il faut aussi que la définition de l'infraction soit assez solide juridiquement pour être conforme au principe constitutionnel de légalité des délits et des peines. Grâce à vos travaux, nous avons mené une réflexion approfondie sur ce sujet afin de bien définir le périmètre de la nouvelle infraction. Nous sommes en effet face à une thématique à la fois juridique - d'où le recours à des termes qui figurent déjà dans le code pénal - et sociétale, puisque les situations sont extrêmement diverses.

Nous avons lu attentivement vos travaux. Grâce à la cinquantaine d'auditions auxquelles vous avez procédé, vous avez dressé un état des lieux quasi exhaustif. Sur cette base, nous avons dégagé des lignes consensuelles. C'est d'abord de s'inspirer des directives communautaires, même si celles-ci n'imposent pas de sanctions pénales. C'est ensuite d'élargir le champ de l'infraction, qui n'est plus liée à l'obtention de « faveurs » sexuelles, qui est par ailleurs une notion connotée de façon à la fois désuète et trop positive pour ce dont il s'agit. Il s'agissait aussi de retenir l'acte unique et donc d'en donner une définition rigoureuse. Enfin, nous avons prévu l'introduction de circonstances aggravantes.

Nous avons harmonisé le code du travail avec les modifications apportées à la définition du harcèlement sexuel. En revanche, le projet de loi ne fait plus référence au statut des fonctionnaires. Le Conseil d'État avait jugé qu'une consultation formelle des organisations représentatives n'était pas obligatoire ; nous n'avons pas pu la mener, même si Mme Lebranchu, ministre de la réforme de l'Etat et de la fonction publique, a effectué une consultation informelle. Par prudence, nous avons donc ôté du projet de loi les dispositions relatives aux fonctionnaires - qui seront sans doute réintroduites en cours d'examen par le Parlement.

Pour couvrir toutes les situations concrètes, nous avons travaillé avec les associations et avec les syndicats. En examinant les chiffres, nous nous sommes en effet rendu compte de l'immense différence qu'il y avait entre la réalité du harcèlement sexuel et le nombre de jugements : avant 2005, une quarantaine de plaintes par an aboutissaient à un jugement. Même si ce nombre a doublé par la suite, il reste incommensurablement plus faible que celui des faits.

Nous avons été sensibles à la remarque de Mme Klès qui a dit, au cours d'une des réunions du groupe de travail, que le harcèlement sexuel est souvent constitué de petits faits qui deviennent insupportables à force d'être répétés. Elle a parlé du « supplice de la goutte d'eau », qui porte atteinte à la dignité humaine et crée un environnement nocif. La caractérisation est difficile, c'est pourquoi le souci de sécurité juridique nous a conduits à reprendre autant que possible des termes qui figurent dans le code pénal. Quel délai pour établir la répétition ? La jurisprudence montre qu'un laps de temps important n'est pas nécessaire. Nous avons finalement conservé le terme « environnement » qui figure dans la directive car ce mot permet de viser à la fois des conditions de vie et de travail de la victime. Le fait unique a, lui aussi, été retenu ; lors des débats préalables à l'adoption du nouveau code pénal, en 1992, M. Michel Sapin, alors ministre délégué à la justice, avait considéré que les faits isolés d'une certaine gravité devraient entrer dans le champ de l'infraction. Pour le caractériser, nous avons retenu deux critères : le comportement de l'auteur et le but, réel ou apparent, d'obtenir une relation sexuelle. Il s'agit le plus souvent de chantage sexuel lors des entretiens d'embauche ou à l'occasion de la signature d'un bail.

Des circonstances aggravantes seront retenues en cas d'abus de pouvoir, de faits commis en réunion ou d'agissements à l'encontre de mineurs de moins de 15 ans ou de personnes particulièrement vulnérables.

Les harcèlements sexuels de premier, deuxième et troisième niveaux seront respectivement punis de un, deux ou trois ans d'emprisonnement et de 15 000, 30 000 ou 45 000 euros d'amende.

Nous avons également voulu sanctionner les discriminations subies par les victimes ou par les personnes solidaires des victimes, afin notamment de protéger dans le code du travail les éventuels témoins.

Nous avons entendu vos observations, celles de M. Godefroy sur la question du but poursuivi par l'auteur, celles qui portaient sur les victimes harcelées en raison de leur identité ou de leur orientation sexuelle. Nous partageons votre souci de produire une bonne loi. Des marges de progression demeurent. Nous accompagnerons ce texte d'une circulaire de politique pénale que j'enrichirai au fur et à mesure du travail parlementaire.

Mme Najat Vallaud-Belkacem, ministre des droits des femmes . - Je suis heureuse de pouvoir parler de ce texte qui verra sans doute le jour avant la fin de l'été, je l'espère. Comme pour l'ensemble des violences faites aux femmes, il n'y a pas beaucoup d'études qui portent sur le harcèlement sexuel. Selon l'enquête menée en 1999 par la direction générale emploi de la Commission européenne, 40% des femmes en Europe disent avoir subi des avances sexuelles non désirées, un contact physique ou une autre forme de harcèlement sexuel sur leur lieu de travail. Au regard de ce chiffre, que dire des 1 000 procédures par an pour harcèlement sexuel, dont 50% sont classées sans suite au motif que l'infraction n'est pas constituée ? Enfin, la plupart des peines d'emprisonnement prononcées sont assorties du sursis et le montant des amendes est en moyenne de 1 000 euros. Il nous faut donc mieux connaître le phénomène pour mieux le sanctionner.

Depuis le 4 mai dernier, la situation juridique est insupportable pour de nombreuses victimes qui se voient privées de la possibilité d'agir, même si la Chancellerie a incité les parquets à requalifier les faits. C'est pourquoi vous vous êtes mobilisés en déposant sept propositions de loi et en constituant un groupe de travail, ce qui a beaucoup aidé le Gouvernement. Il fallait en effet agir très vite pour éviter que l'impunité ne perdure trop longtemps. Le délai d'instruction pour les infractions de harcèlement sexuel est en moyenne de 27 mois, si bien que le vide juridique actuel produira ses effets pendant encore longtemps. La décision du Conseil constitutionnel nous incite à sécuriser le plus possible la nouvelle infraction pour éviter qu'une nouvelle question prioritaire de constitutionnalité ait le même effet dévastateur. C'est pour cette raison que le Gouvernement a souhaité déposer un projet de loi afin de bénéficier de l'expertise du Conseil d'Etat. Enfin, nous vous remercions d'accepter la procédure accélérée.

Nous avons également entretenu un dialogue constant avec les associations. Il a fallu lever un certain nombre d'ambiguïtés et nous sommes conscients qu'il faudra faire oeuvre de pédagogie à l'égard des parquets. M. Sapin, ministre du travail, et moi-même avons informé les partenaires sociaux de la teneur de ce texte que j'ai présenté la semaine dernière au Conseil supérieur de l'égalité professionnelle.

Les sept propositions de loi sénatoriales nous ont aidés à approfondir notre réflexion dans divers domaines, comme la répétition, les éléments matériels, les circonstances aggravantes, la rétroactivité de la loi ou encore l'échelle des peines.

Tout d'abord, nous avons privilégié une approche globale en incluant la définition du harcèlement sexuel dans le champ du code pénal et du code du travail ; l'harmonisation des dispositions du statut général des fonctionnaires reviendra, j'en suis sûr, au cours du débat parlementaire. Ensuite, nous avons élargi la définition du harcèlement sexuel en nous inspirant des directives communautaires. Les peines ont été ajustées et les circonstances aggravantes ont été strictement définies.

Avec ce projet de loi, les victimes seront mieux protégées. Aucune situation ne sera en dehors du droit, notamment avec l'abandon de la notion de « faveurs sexuelles ». Des faits qui n'étaient pas réprimés sous l'empire de l'ancienne loi pourront désormais l'être, puisque seront pris en compte des faits qui « pourrissent » la vie quotidienne des femmes, pour reprendre le mot de Mme Tasca. Nous abordons aussi le sujet du chantage sexuel, c'est-à-dire le cas unique qui implique des avances et une discrimination.

La définition plus précise du délit de harcèlement sexuel devrait faciliter l'instruction des plaintes. Les termes qui ont été choisis seront bien compris des magistrats et ils seront explicités par la circulaire qui sera adressée aux parquets. Sont prévues des circonstances aggravantes dans une logique respectueuse de l'échelle des peines. Certaines associations - pas toutes - estiment que les peines sont trop légères mais la révision globale de l'échelle des peines ne pouvait être abordée à l'occasion de ce texte.

Le projet de loi prévoit aussi les cas de discriminations dont peuvent faire l'objet des victimes ou des témoins à la suite de harcèlement sexuel. Une disposition du code du travail punira ce type de comportements.

Au-delà de la répression, la prévention est indispensable : la conférence sociale des 9 et 10 juillet organisée par le Gouvernement avec les partenaires sociaux comportera un atelier sur l'égalité professionnelle et l'amélioration de la qualité de vie au travail, que je présiderai. La question de la prévention du harcèlement sexuel y sera bien sûr abordée. Les partenaires sociaux ont d'ailleurs signé un accord sur ce thème en mars 2010. Mme Lebranchu présidera un atelier relatif à la fonction publique et elle abordera cette question avec les organisations syndicales des fonctionnaires.

Ce texte s'accompagnera d'une campagne de sensibilisation sur les violences au travail : les victimes ne doivent plus hésiter à saisir les tribunaux. Les comportements sexistes doivent disparaître.

M. Alain Anziani , rapporteur de la commission des lois . - Je vous remercie pour la qualité de l'étude d'impact et aussi pour votre méthode : nous avons pu travailler ensemble et vous avez reçu et écouté les associations de victimes. Ce texte, que nous allons amender, fait globalement consensus : l'article premier élargit le champ de l'infraction, ce qui est une excellente chose. L'article 2 rétablit le délit de discrimination qui avait mystérieusement disparu de nos codes. Il y a une grande cohérence entre votre projet de loi et les sept propositions de loi sénatoriales, qui tient sans doute à l'inspiration du droit communautaire, sorte de fil rouge permettant d'élaborer un texte beaucoup plus complet. Je proposerai demain en commission des lois de ne plus établir de hiérarchie entre la souffrance causée par un fait unique et celle causée par des faits répétés. La même peine devra s'appliquer aux deux cas.

J'aimerais à présent vous poser quelques questions.

Que s'est-il passé, Madame la Garde des Sceaux, après la décision du 4 mai du Conseil constitutionnel ? Votre prédécesseur avait donné des instructions aux parquets par une dépêche datée du 10 mai. Les juridictions en ont-elles tenu compte ? Avez-vous dressé un bilan ? Par ailleurs, comment envisagez-vous la question de la preuve, difficulté majeure dans les affaires de harcèlement sexuel ? Peut-être faudrait-il une autre culture judiciaire. Enfin, les victimes ne peuvent, pour l'instant, poursuivre leurs agresseurs pénalement ; elles conservent en revanche le droit de les poursuivre au civil. Avez-vous des chiffres sur les procédures en réparation engagées devant les juridictions civiles pour ce motif ?

Avant qu'il y ait une procédure, il faut une plainte. Or, elle est souvent difficile à déposer. Comment pourrait-on faire, Madame la ministre des droits des femmes, pour favoriser les dépôts de plainte ? Combien y a-t-il de signalements par les inspecteurs du travail ou tout autre agent public agissant sur le fondement de l'article 40 du code de procédure pénale ? Enfin, quelles sont les actions que le Gouvernement entend prendre pour sensibiliser le public au harcèlement sexuel et, plus généralement, aux violences sexuelles ?

Mme Christiane Demontès , rapporteure de la commission des affaires sociales . - Merci pour votre présence, Mesdames les ministres. Le Sénat a bien travaillé et j'espère que nous adopterons une très bonne loi.

En ce qui concerne les circonstances aggravantes, vous avez évoqué la question des mineurs de moins de quinze ans. Mais les stagiaires ayant plus de quinze ans peuvent subir des harcèlements. Comment faire pour que ces faits qui concernent des personnes fragiles puissent entrer dans le champ des circonstances aggravantes ? Certaines victimes ont beaucoup de mal à réagir du fait d'une vulnérabilité sociale ou économique particulière. Est-il possible de prendre en compte leur situation dans ce texte ? Comment donner les moyens aux délégués du personnel de faire remonter les cas de harcèlement sexuel et d'aider les victimes à dénoncer ces agissements ? Comment les médecins du travail et, plus généralement, les services de santé, peuvent-ils accompagner les victimes ?

Nous avons reçu un médecin-psychiatre qui vient d'ouvrir dans un grand hôpital parisien un numéro vert et une permanence d'écoute des victimes. Pourrait-on imaginer que les agences régionales de santé fassent de même dans les régions ?

Mme Brigitte Gonthier-Maurin, présidente et rapporteure de la délégation aux droits des femmes . - Mme la ministre des droits des femmes a rappelé que nous disposions de trop peu d'enquêtes sur ces sujets. L'enquête nationale de 2000 sur les violences faites aux femmes avait montré que ces violences sont plus répandues et plus graves qu'on ne le pensait. Ne faudrait-il pas effectuer une nouvelle étude pour actualiser nos connaissances en la matière et consacrer un volet au harcèlement sexuel ? Pourquoi ne pas créer un observatoire national des violences envers les femmes, qui réaliserait des études pour définir et évaluer les politiques publiques et qui serait le correspondant d'observatoires locaux qui, comme celui de Seine-Saint-Denis, font sur le terrain un travail remarquable ?

Au cours des auditions réalisées par le groupe de travail, il nous a été indiqué que le délit de harcèlement sexuel servait à déqualifier des atteintes sexuelles relevant d'incriminations plus graves. Ainsi, des magistrats nous ont dit que l'abrogation du délit de harcèlement sexuel leur avait fait prendre conscience qu'étaient parfois poursuivis sous ce chef des actes relevant plutôt de l'agression sexuelle. Cette prise de conscience est salutaire mais insuffisante. Aussi notre délégation demande-t-elle que le nouveau délit ne soit plus utilisé pour sanctionner des agissements relevant d'incriminations pénales plus lourdes.

Compte-tenu de la non-rétroactivité de la loi pénale, comment venir en aide aux victimes qui se trouvent aujourd'hui, compte tenu de la décision du Conseil constitutionnel, en situation de déni de justice ?

Le Conseil de l'Europe a adopté en mai 2011 une convention sur la prévention de la lutte contre les violences faites aux femmes, dont l'article 40 traite du harcèlement sexuel. La France s'honorerait à être parmi les premiers États à la ratifier.

Enfin, peut-on étendre au harcèlement sexuel les dispositions concernant les conjoints violents ?

Mme Christiane Taubira, garde des Sceaux, ministre de la justice . - Le 10 mai, la Chancellerie a adressé aux parquets une dépêche les invitant à requalifier les plaintes pour harcèlement sexuel en violences volontaires, harcèlement moral ou tentative d'agression sexuelle. Un premier bilan montre que, dans bien des cas, l'extinction de l'action publique a été prononcée. La cour d'appel de Nîmes est par exemple saisie de douze procédures, quatre relaxes et huit condamnations : faute de texte, ces jugements devraient tomber. Le 7 juin, j'ai demandé aux parquets de dresser, au plus tard le 30 juin, un bilan des décisions prises sur le fondement de la dépêche du 10 mai. Ce vide juridique est frustrant. Si les faits sont requalifiés, nous n'aurons qu'à nous en réjouir mais, pour l'instant, nous constatons davantage de décisions prononçant l'extinction de l'action publique.

La question de la preuve est délicate car souvent le harcèlement a lieu à huis-clos. Pour faciliter la constitution de la preuve, nous avons étendu la définition de l'infraction afin que, même sans témoin direct, le ministère public puisse établir un faisceau d'indices. La victime n'est pas seule face à l'établissement de la preuve !

En ce qui concerne les procédures civiles, notamment celle devant les prud'hommes, la plus utilisée, le dispositif informatique actuel ne permet pas d'identifier le harcèlement sexuel. C'est un fait que je constate ; je vais faire en sorte que l'outil statistique de la Chancellerie soit amélioré.

Il revient aux politiques publiques de faciliter le dépôt de plainte. Des instructions seront données aux maisons d'accès au droit pour améliorer l'accueil des victimes.

Sur les circonstances aggravantes, nous avons retenu la minorité de 15 ans dans un esprit de parallélisme des formes, puisque c'est l'âge de la majorité sexuelle, avant lequel on considère qu'il ne peut y avoir de consentement valable. Les cas que vous évoquiez, ce sont des stagiaires de 16 à 18 ans, à propos desquels on peut retenir la circonstance aggravante d'abus d'autorité.

Nous avons attentivement examiné vos suggestions sur la vulnérabilité économique et sociale, mais nous nous sommes heurtés à la difficulté de définir un curseur. Quels éléments objectifs retenir ? Entre deux personnes, l'une peut être plus fragile avec un revenu plus élevé.

Le numéro vert ouvert par un médecin ? Il faut le saluer. De fait, un tel travail peut aussi être effectué par les collectivités locales. Mais l'action publique doit avoir une tout autre ampleur.

L'agression sexuelle est punie d'au moins cinq ans d'emprisonnement, plus en cas de circonstances aggravantes. Dans la circulaire de politique pénale, je veillerai à alerter les parquets sur la nécessité d'une bonne qualification : qu'un viol ou une agression sexuelle ne soit pas qualifié en harcèlement par exemple.

La non-rétroactivité est ici très douloureuse mais on ne peut la contourner que si la nouvelle loi est plus clémente que la précédente, ce qui n'est pas le cas ici puisque nous créons une nouvelle infraction. C'est bien sûr difficile à entendre pour les victimes.

Concernant la convention du Conseil européen, le précédent Gouvernement français avait émis des réserves ; nous allons les étudier et nous veillerons à être parmi les premiers à la ratifier.

Mme Najat Vallaud-Belkacem, ministre des droits des femmes. - Il est vrai qu'il y a un important travail à faire pour aider les victimes à porter plainte. Chaque changement de législation sur le harcèlement sexuel a modifié le nombre de plaintes. Dans le cas présent, avec l'exposition médiatique dont bénéficie le sujet, et la nouvelle législation, les victimes vont se trouver incitées à agir. J'entends également mobiliser le réseau associatif en ce sens. D'ores et déjà, 114 réseaux départementaux spécialisés dans les droits des femmes et des familles contribuent à cette information. En 2010, ils ont accueilli 500.000 personnes et traité 900.000 demandes d'information. Une campagne de sensibilisation et d'information sera organisée cet automne, en accompagnement de la nouvelle loi.

Les signalements sont rares, tant au titre de l'article 40 du code de procédure pénale qu'au titre de l'inspection du travail. Tout au plus recevons-nous 300 à 400 courriers d'observations par an. J'entends mobiliser davantage les inspecteurs du travail sur le sujet.

Comment sensibiliser le public et notamment les jeunes ? C'est toujours la question des stéréotypes sexuels. J'ai demandé à l'IGAS d'étudier comment lutter contre ces stéréotypes dans les lieux d'accueil de la petite enfance, car ce sont les plus jeunes qu'il convient d'éduquer.

La vulnérabilité économique relève d'une interprétation subjective et le risque de divergence d'un tribunal à l'autre est grand.

La question du rôle des représentants du personnel et de la médecine du travail sera au coeur de notre conférence sur la qualité de vie au travail. Je vous renvoie à l'accord interprofessionnel sur la violence au travail conclu en mars 2010.

L'idée d'une cellule d'écoute aux victimes est bonne mais n'oubliez pas le 3919, où de vrais professionnels assurent une écoute de qualité. On peut évidemment s'inspirer des bonnes pratiques qui peuvent exister ici ou là.

La seule enquête dont nous disposions sur les violences faites aux femmes date de 2000. Elle a constitué un pas important, et permis de lever un tabou. Mais elle demande à être réactualisée. L'INED propose un nouveau protocole d'enquête avec un volet sur le harcèlement sexuel. Je reviendrai vers vous quand j'aurai plus d'éléments.

A titre personnel, je suis très favorable à la création d'un Observatoire national sur les violences faites aux femmes, qui aura une double mission d'observation et de conseil. Dans quel texte figurera-t-il, il est encore tôt pour le dire, mais le débat sur le harcèlement sexuel peut être l'occasion d'en évoquer le principe.

Mme Éliane Assassi . - Vous avez retenu la distinction proposée par le groupe de travail du Sénat entre l'acte unique et les agissements répétés. Cependant, pour l'acte unique, vous proposez une énumération qui risque d'exclure certaines situations. Comment englober tous les cas de figure ?

Le harcèlement sexuel n'a pas toujours pour but d'obtenir une relation sexuelle. Pourquoi ne pas retenir le même élément moral dans les deux cas : porter atteinte à la dignité de la personne et créer un environnement hostile ou défavorable ? Pourquoi les peines sont-elles différentes selon qu'il s'agit d'un acte unique ou d'actes répétés ?

En ce qui concerne les circonstances aggravantes, pour les mineurs, on ne pourra invoquer l'abus d'autorité que si c'est l'employeur qui harcèle. Il faut enfin faire en sorte que la vulnérabilité économique puisse être prise en compte au titre des circonstances aggravantes.

M. François Zocchetto . - Je m'interroge sur le fait que nous discutions d'un projet de loi, alors que le Sénat s'est illustré par son important travail et le dépôt de sept propositions de loi. L'argument de la garde des Sceaux selon lequel le projet de loi bénéficie de l'expertise du Conseil d'État n'est pas viable, car cet avis peut aussi être rendu sur une proposition de loi. Quelles garanties avons-nous contre une question prioritaire de constitutionnalité ? En dépit de la qualité du texte proposé, nous naviguons à vue !

Je suis choqué par le fossé considérable qui existe entre le dispositif pénal et l'impunité dont bénéficie l'espace médiatique. Sous prétexte de liberté artistique et d'expression, à travers les images qui défilent sur nos écrans, c'est une autre forme de harcèlement sexuel qui a libre cours, dirigé non contre une personne, mais contre toutes les femmes.

Mme Esther Benbassa . - Je souhaite que les associations impliquées dans la lutte contre le harcèlement sexuel puissent agir en justice au même titre que celles qui luttent contre les violences sexuelles. Ne serait-il pas opportun de parler de harcèlement sexuel à visée discriminatoire et d'en faire une circonstance aggravante ? Il faudrait prendre en compte à ce titre l'orientation sexuelle. Je souhaite aussi que soit introduite la situation économique des victimes dans la définition de la vulnérabilité, même s'il faut pour cela modifier le code pénal. Il faut aussi prendre en compte le cas des fonctionnaires.

Mme Chantal Jouanno . - Comme M. Zocchetto, je m'interroge sur la méthode.

Les sénateurs ont réalisé un travail constructif, auditionné une cinquantaine de personnes, élaboré une réflexion consensuelle. Il était possible de partir de là plutôt que de passer par la voie du projet de loi.

Le groupe de travail du Sénat a retenu la notion d'acte unique. Ce qui pose problème aux victimes, c'est l'élément intentionnel, difficile à prouver. Pourquoi ne pas s'en tenir aux pressions graves ou à l'environnement dégradant ?

Le problème de la représentation collective des femmes est sous-estimé parce que peu étudié, tout comme celui de la représentation des femmes dans les médias ou celui des rapports non consentis entre adolescents. J'avais constaté l'absence d'études en France sur ce sujet lors de mon étude sur l'hypersexualisation des petites filles.

Je me pose également la question de savoir si la vulnérabilité prend en compte l'identité sexuelle ; je pense aux transsexuels qui nous ont bien expliqué leurs difficultés sociales.

La rétroactivité est évidemment impossible mais sait-on si des victimes se sont endettées pour engager des procédures qui n'aboutiront pas ?

Enfin, il me semble que la référence à la majorité sexuelle n'est pas pertinente dans ce texte, qui tend à déconnecter la question du harcèlement de celle des rapports sexuels effectifs.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat . - Les dispositions actuelles du code pénal, qui énumèrent les cas de vulnérabilité, sont en effet restrictives. Des situations économiques et sociales font de certaines femmes, seules avec enfants par exemple, des proies faciles... En ce qui concerne la minorité, il faut en effet différencier le harcèlement sexuel des relations sexuelles. La minorité de 15 ans concerne les relations sexuelles ; mais le harcèlement de tout mineur doit être considéré comme une circonstance aggravante.

Pour la première fois de son histoire, le Conseil constitutionnel s'arroge le droit de se substituer au législateur en abrogeant lui-même la loi. Sur la garde à vue, où il avait conseillé de modifier la loi, il n'avait pas été aussi loin. Cette situation pose la question de la légitimité d'un organe peu démocratique, dont il est urgent de réformer le mode de nomination et les pouvoirs.

M. Jean-Pierre Sueur , président de la commission des lois . - Nous aurons l'occasion d'en débattre !

Mme Catherine Tasca . - Je considère que le projet de loi ne minore pas le travail accompli au Sénat. Tout le monde sait d'où est venue l'initiative, et le projet de loi comporte un avantage, celui d'être inscrit en premier par le nouveau Gouvernement dans sa première session parlementaire extraordinaire. En outre, l'ensemble des membres du Gouvernement seront engagés par les dispositions qui figureront dans la loi.

Ma question se situe en amont du harcèlement sexuel puisqu'elle concerne le déficit dans la prévention de toutes les violences que l'on observe dans notre société. La question n'est pas abordée à l'école. Entre les stéréotypes sexistes et le silence sur la violence, je souhaite que s'engage un dialogue entre la garde des Sceaux et le ministère de l'Education nationale, dans le but de sensibiliser la population à ces questions, et ce dès le plus jeune âge.

Mme Michelle Meunier . - L'éducation, évidemment. Le monde du travail, certainement, mais aussi le monde sportif, culturel, associatif... sans oublier la recherche d'un logement, qui fournit le cadre idéal aux faits de « chantage sexuel ».

Mme Laurence Cohen . - Je partage totalement l'analyse de Mme Borvo Cohen-Seat sur le Conseil constitutionnel. Nous assistons à une première : de son fait, des femmes se trouvent sans recours, pas même celui de la requalification des faits. Nos magistrats doivent faire preuve de plus d'imagination, il faut continuer à réfléchir.

Sur la vulnérabilité, on peut amoindrir la subjectivité en parlant de vulnérabilité sociale, ce qui engloberait la vulnérabilité économique sans se limiter à une évaluation du revenu. L'énumération peut être complétée avec les conditions de travail et la charge de travail, par exemple.

Enfin, je me réjouis de votre souhait de créer un observatoire national des violences faites aux femmes. L'initiative doit venir du Gouvernement car, en la matière, l'initiative des parlementaires est limitée par l'article 40 de la Constitution.

M. Jean-Pierre Godefroy . - Ne serait-il pas utile que les associations ou les syndicats puissent se substituer aux victimes pour agir en justice ?

Il serait dommage que la fonction publique soit exclue du texte. Il existe des cas douloureux dans le domaine de l'enseignement, dans celui des sports...

Je suis favorable à une obligation de signalement imposée à l'ensemble des intervenants de la médecine du travail, pas seulement aux médecins.

Il faut aussi s'interroger sur le but du harcèlement sexuel. On peut viser la déstabilisation d'une personne dans le but de la contraindre à démissionner et ainsi d'éviter une procédure de licenciement. Le texte couvre-t-il ce genre de situations ?

Mme Muguette Dini . - En octobre 2011, j'avais rédigé une proposition de loi tendant à porter le délai de prescription des agressions sexuelles à 10 ans. Cela n'a pas été possible mais pourrait-on envisager de faire démarrer la prescription à partir du moment où la victime n'est plus en contact avec l'agresseur ou le harceleur ?

Mme Virginie Klès . - Je considère que le Gouvernement a pris en compte le travail réalisé au Sénat : le seul souci qui doit nous animer concerne non la procédure mais la qualité d'un texte très attendu par une majorité de femmes et aussi par des hommes.

Mme Annie David , présidente de la commission des affaires sociales . - Donner de nouvelles missions aux inspections du travail ? Elles sont déjà surchargées. Quels moyens leur accordera-t-on, en termes d'effectifs et de formation ? L'important est que l'on parle des droits des salariés, notion dont je regrette qu'elle n'apparaisse pas dans ce texte.

M. Jean-Pierre Sueur , président de la commission des lois . - Je me félicite de la synthèse réalisée entre les propositions de loi et le projet de loi. L'une des difficultés était de distinguer le harcèlement répétitif de l'acte unique. Un acte unique peut être plus grave qu'un acte répété, et vice-versa. C'est seulement de la gravité relative que l'échelle des peines doit tenir compte.

J'ai cru comprendre que le projet de loi serait présenté au Sénat lors de la séance publique du 11 juillet. Quand sera-t-il examiné à l'Assemblée nationale ?

Mme Najat Vallaud-Belkacem, ministre des droits des femmes. - Sous réserve de ce que décidera la conférence des présidents et la commission des lois, le Gouvernement pourrait proposer que le texte soit examiné à l'Assemblée nationale en séance publique le 24 juillet.

M. Jean-Pierre Sueur , président de la commission des lois . - Une éventuelle commission mixte paritaire pourrait donc avoir lieu au plus tôt le 25 ou le 26 juillet. Nous serons vigilants sur les dates.

Mme Christiane Taubira, garde des Sceaux, ministre de la justice . - Nous aurions aimé aller plus vite mais le calendrier parlementaire va être chargé ! Notre respect pour le travail du Sénat se manifeste dans la rédaction que nous avons retenue et dans le fait que votre Assemblée est saisie la première.

Une énumération risque toujours d'être incomplète ? C'est pourquoi celle-ci mentionne « tous autres cas ». Mais n'oublions pas que c'est l'imprécision de la loi qui a justifié la décision du Conseil constitutionnel. Il faut toutefois tenir compte de l'imagination des pervers, qui auront toujours une longueur d'avance sur la loi.

Si nous retenons l'acte unique, nous devons caractériser la gravité. Au juge d'apprécier, mais la loi doit l'armer.

En ce qui concerne l'échelle des peines, nous aurons certainement des débats intéressants. Il est vrai que le code pénal sanctionne davantage certaines atteintes aux biens que certaines atteintes aux personnes ; c'est révélateur d'un état de la société et de ses valeurs.

Quelle garantie avons-nous contre une question prioritaire de constitutionnalité ? Je crains que nous n'entrions dans une phase « industrielle » : pendant un temps, nous en aurons sans doute un grand nombre. Le fait d'avoir soumis le texte au Conseil d'Etat constitue tout de même une garantie. Il serait extravagant que le Conseil constitutionnel sanctionne un texte auquel le Conseil d'Etat aurait donné son aval.

Quant à l'impunité dont bénéficient certaines émissions, c'est un sujet complexe...

M. Jean-Pierre Sueur , président de la commission des lois . - On entend à la télévision ou à la radio des propos d'une violence extrême !

Mme Christiane Taubira, garde des Sceaux, ministre de la justice . - Plus que de harcèlement sexuel, il s'agit là de la responsabilité du Conseil supérieur de l'audiovisuel. Cela relève de la déontologie, du cahier des charges.

Les associations dont l'objet social comporte les questions relatives au harcèlement et aux agressions sexuelles peuvent déjà se porter partie civile. Les syndicats le peuvent aussi s'ils sont en mesure de faire apparaître un lien direct ou indirect lié à l'intérêt collectif, ce qui, il est vrai, n'est pas toujours évident pour le harcèlement sexuel.

Nous n'avons pas retenu la discrimination sur l'orientation sexuelle, mais des amendements pourront être déposés.

Le droit essaie de couvrir les réalités sociales et humaines mais il n'y parvient pas toujours. Il serait difficile d'apprécier la situation de vulnérabilité sociale des victimes.

Mme Chantal Jouanno . - Le harcèlement sexuel est par nature un acte à connotation sexuelle, mais c'est l'intention de l'auteur d'obtenir une relation sexuelle qui pose problème aux victimes car elles parviennent difficilement à en apporter la preuve.

Mme Christiane Taubira, garde des Sceaux, ministre de la justice . - C'est pour cela que nous avons retenu les termes de « but réel ou apparent ».

M. Jean-Pierre Sueur , président de la commission des lois . - Ce sujet nous a beaucoup préoccupés. Les avocats et beaucoup de magistrats nous ont dit que les personnes mises en cause soutiennent qu'elles n'avaient pas l'intention d'obtenir un acte sexuel. À partir du moment où l'on fait référence à des actes, propos ou comportements à connotation sexuelle, on évite les problèmes liés à l'intention qu'il est très difficile de prouver.

Mme Christiane Taubira, garde des Sceaux, ministre de la justice . - Je vous rappelle que demeurent « l'atteinte à la dignité » et « l'environnement » hostile. La recherche de relations sexuelles n'est pas nécessaire pour caractériser le « premier niveau » du harcèlement sexuel prévu par l'article premier du projet de loi.

La question de l'identité sexuelle n'apparaît pas dans le texte mais elle pourra être évoquée au cours des débats.

Le délai moyen d'instruction étant de 27 mois, les victimes ont dépensé beaucoup d'argent en attendant un jugement et la décision du Conseil constitutionnel a éteint l'action publique. Par exemple, une affaire est tombée le 9 juin et la victime avait déjà dépensé 13 000 euros en frais de procédure. Reste l'action civile qui permet d'espérer des dommages et intérêts, mais qui n'est pas satisfaisante car la volonté de voir la culpabilité de l'auteur reconnue n'est pas satisfaite. Nous n'y pouvons rien, c'est un effet inéluctable de la décision du Conseil constitutionnel.

M. Godefroy m'a posé une question sur la fonction publique. Le Conseil d'Etat a considéré que la consultation formelle des organisations syndicales n'était pas obligatoire. Par précaution, le Gouvernement a toutefois préféré ne pas introduire cette disposition sans consultation formelle, mais le débat parlementaire pourra y remédier !

Plutôt qu'allonger le délai de prescription des violences sexuelles, le Gouvernement veut faire en sorte que la victime de harcèlement puisse saisir la justice le plus rapidement possible.

La circulaire de politique pénale sera très précise et j'envisage déjà des séminaires pour former et informer les parquets. De façon plus générale, les campagnes de sensibilisation et d'information du public sont très importantes, car ces faits sont encore trop souvent banalisés.

En droit, le Conseil constitutionnel n'a pas outrepassé ses missions, mais d'habitude il interpelle le législateur et lui donne un délai pour modifier la loi. Tel ne fut pas le cas cette fois ci.

M. Jean-Pierre Sueur , président de la commission des lois . - Il l'avait fait pour la réforme de la garde à vue.

Mme Najat Vallaud-Belkacem, ministre des droits des femmes . - La définition du harcèlement sexuel à l'article premier mérite-t-elle d'être enrichie ? Je ne suis pas opposée à ce que le débat parlementaire le fasse.

Il est normal que les mêmes éléments n'aient pas été retenus pour caractériser le harcèlement répétitif et l'acte unique - c'est-à-dire le chantage sexuel. Puisque ce dernier est assimilé à du harcèlement sexuel, je ne suis pas défavorable à ce que ces deux faits soient passibles des mêmes peines, même si tel n'est pas le cas dans le projet de loi.

M. Alain Anziani , rapporteur de la commission des lois . - Je déposerai un amendement en ce sens.

Mme Najat Vallaud-Belkacem, ministre des droits des femmes . - La vulnérabilité sociale ou économique pourra toujours être appréciée par le juge au regard des ordres, des menaces, des pressions graves subies par la victime. Il en sera de même pour l'abus d'autorité. La circulaire d'application fera référence à ces cas de vulnérabilité. Mais il me parait préférable que les circonstances aggravantes restent, dans ce texte, des données objectives et non subjectives.

Même si un projet de loi a été déposé, vous pourrez examiner en commission les sept propositions de loi.

M. Jean-Pierre Sueur , président de la commission des lois . - Nous comptons bien le faire !

Mme Najat Vallaud-Belkacem, ministre des droits des femmes . - Elles auront toute leur place dans le travail législatif. On ne peut pas non plus reprocher au Gouvernement son volontarisme en la matière.

M. Zocchetto a évoqué l'impunité de l'espace médiatique : le CSA peut être saisi de ces questions par les parlementaires. Il existe en outre une commission sur l'image des femmes dans les médias, dont je compte bien relancer les travaux.

Selon l'article 1154-2 du code du travail, les organisations syndicales représentatives dans l'entreprise peuvent intervenir en justice sur diverses actions, dont le harcèlement sexuel.

Je suis favorable à l'ajout de l'orientation sexuelle et de l'identité de genre dans ce texte. J'étudie attentivement votre rapport sur l'hypersexualisation, Madame Jouanno.

J'invite Mme Borvo Cohen-Seat à prendre connaissance de la lettre ouverte que Mme Yvette Roudy a adressée au Conseil constitutionnel, qu'elle a intitulée « Faut-il abroger le Conseil constitutionnel ? ». Elle estime que celui-ci n'est pas conforme à la Constitution car non paritaire. Les diverses institutions de la République devraient sans doute être plus paritaires, même tous les problèmes n'en seraient pas pour autant réglés.

Madame Tasca a évoqué la prévention des violences à l'école : ce sujet est d'une triste actualité. Le Gouvernement a décidé de recruter 500 assistants de prévention et de sécurité. Une rencontre est prévue avec M. Peillon en juillet pour répondre à ces préoccupations, d'autant que violences et violences sexuelles sont souvent liées.

Je ne suis pas sûre que ce texte soit un bon vecteur pour envisager la création d'un observatoire des violences envers les femmes mais je me félicite que le sujet soit abordé.

Je verrai avec les partenaires sociaux comment la médecine du travail peut mieux prévenir le harcèlement sexuel. L'inspection du travail était déjà chargée du harcèlement sexuel, Madame David ; il ne s'agit donc pas d'une mission supplémentaire.

M. Jean-Pierre Sueur , président de la commission des lois . - Au nom de mes deux collègues présidentes et de nous tous, je remercie les deux ministres d'avoir répondu précisément à toutes nos questions.