B. UNE RÉDUCTION DES DÉLAIS DE PRISE EN CHARGE TRIBUTAIRE DE LA CRÉATION D'EMPLOIS D'ÉDUCATEURS SUPPLÉMENTAIRES
Le premier objectif posé par le rapport annexé au projet de loi, s'agissant de la justice pénale des mineurs, tend à la réduction des délais d'exécution des mesures judiciaires prononcées à l'encontre de mineurs délinquants.
Cet objectif fait l'objet d'un consensus parmi les professionnels de la justice des mineurs : chacun s'accorde en effet à considérer qu'une exécution rapide de la décision prononcée par le juge constitue un élément essentiel de la crédibilité et de l'efficacité de la sanction pénale, particulièrement s'agissant d'adolescents dont le rapport au temps est extrêmement volatile. A contrario , des délais d'exécution trop longs favorisent le sentiment d'impunité et la réitération.
En la matière, il convient de constater que de réels progrès ont été accomplis au cours des années récentes.
Comme l'indique notre collègue Nicolas Alfonsi dans son avis budgétaire consacré aux crédits alloués par à la PJJ par la loi de finances pour 2012, « le délai global de prise en charge du mineur par les services de la PJJ est [...] passé de 28,4 jours en 2002 à 20,6 jours en 2010.
« Cette amélioration globale dissimule néanmoins des disparités importantes selon le type de mesure prononcée :
« - un placement doit pouvoir être réalisé dans des délais très brefs : ce délai, qui était de presque cinq jours en 2002, a été ramené à près de deux jours en 2010 ;
« - en revanche, une mesure à exécuter en milieu ouvert, comme un travail d'intérêt général ou une réparation pénale, par exemple, nécessite un temps de préparation (définition du TIG ou de la réparation à faire réaliser par le mineur, identification de la personne publique ou de l'association où sera exécutée la mesure, etc.) : alors que le délai d'exécution de ces mesures était de 55 jours en 2002, il a été ramené à 36,7 jours en 2010 [...].
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Source : ministère de la Justice et des libertés
« S'il y a lieu de saluer et d'encourager cette diminution globale des délais de prise en charge, votre rapporteur pour avis appelle toutefois à interpréter ces données avec précaution.
« S'agissant des décisions de placement, il convient en effet de relever qu'un juge des enfants rend rarement une ordonnance de placement avant d'avoir effectivement trouvé une place dans un établissement, ce qui explique le très court délai de prise en charge des mineurs faisant l'objet d'une telle mesure.
« En outre, les données de la PJJ incluent les renouvellements de mesures, pour lesquels il n'y a pas d'attente, ce qui tend à faire diminuer mécaniquement la moyenne.
« Enfin, s'agissant des mesures réalisées par les services de milieu ouvert (investigation et mesures de milieu ouvert), les données transmises par la PJJ ne constituent que des moyennes : or, sur certains territoires à « forte densité pénale », on constate parfois de très longs délais d'exécution, et il n'y est pas rare qu'un mineur réitère alors même qu'une première mesure prise à son encontre n'a pas encore été exécutée.
« Ces difficultés persistantes ne sont pas nécessairement imputables à la PJJ. Par exemple, les mesures de travail d'intérêt général (2 848 mesures prononcées en 2009, soit trois fois plus qu'en 2003) ont un délai d'exécution très long : 18 mois en moyenne, d'après les informations communiquées par le ministère de la Justice, un tiers des peines de TIG étant exécutées plus d'un an après leur prononcé » 19 ( * ) .
L'étude d'impact annexée au projet de loi indique qu'à l'heure actuelle, le délai moyen de prise en charge se situe à 12 jours . D'après les informations communiquées par le ministère de la Justice, ce délai moyen correspond au seul délai imputable aux services de la PJJ (il n'inclut donc pas le délai imputable aux greffes des juridictions pour mineurs), s'agissant des seules mesures d'investigation (hors recueil de renseignements socio-éducatifs) et de milieu ouvert : les placements, pour les raisons mentionnées ci-dessus, ne sont pas pris en compte dans ce calcul.
Toutefois, certains territoires à « forte densité pénale » connaissent des délais d'exécution significativement supérieurs à cette moyenne nationale.
L'objectif fixé par le Gouvernement est de réduire ce délai de prise en charge à moins de cinq jours .
Pour cela, comme l'a rappelé M. Jean-Louis Daumas, directeur de la PJJ, lors de son audition par votre rapporteure, deux voies pouvaient être envisagées :
- celle de l'accroissement du nombre de mineurs pris en charge par éducateur ;
- celle de l'affectation d'emplois supplémentaires aux services connaissant les plus fortes difficultés.
Votre commission des lois se réjouit que la première de ces solutions n'ait pas été retenue : il ne paraît en effet pas souhaitable, au regard de la qualité et donc de l'efficacité des mesures pénales exécutées par les mineurs, de dépasser la cible fixée, qui est de 25 mineurs par éducateur en milieu ouvert.
Dès lors, le rapport annexé au projet de loi prévoit qu'en 2013 et 2014, 120 ETPT d'éducateurs seront créés afin de renforcer les effectifs des services de milieu ouvert dans 29 départements retenus comme prioritaires .
Votre commission ne peut qu'approuver cet objectif, qui ne pourra toutefois être atteint que si les 120 postes d'éducateurs annoncés sont effectivement créés. A cet égard, il lui paraît tout à fait inutile d'inscrire l'objectif d'une prise en charge dans un délai de cinq jours dans l'ordonnance du 2 février 1945, comme le propose l'article 9 du présent projet de loi, de telles dispositions étant condamnées à demeurer lettre morte en l'absence de l'affectation de moyens dédiés.
* 19 Rapport précité, pages 19 et suivantes.