II. QUELS MOYENS POUR LA PRÉVENTION DE LA RÉCIDIVE ?
Les dispositions du projet de loi de programmation consacrées à la prévention de la récidive -outils d'évaluation, suivi des personnes condamnées- sont largement hypothéquées par l'insuffisance des moyens consacrés aux conseillers d'insertion et de probation.
A. UN OBJECTIF RÉCURRENT
Votre commission souscrit naturellement à l'objectif de lutte contre la récidive. Elle estime néanmoins que les résultats dans ce domaine sont d'abord le fruit d'une politique de réinsertion active et du développement des aménagements de peine. Elle s'interroge, à cet égard, sur l'efficacité de l'empilement des textes répressifs pour prévenir la récidive.
1. Des moyens d'évaluation d'intérêt inégal
Depuis plusieurs années, les rapports consacrés à l'évaluation de la dangerosité et à la prévention du risque de récidive se succèdent 11 ( * ) .
L'annexe du projet de loi de programmation en reprend certaines des conclusions sans toujours prévoir les moyens adaptés pour les mettre en oeuvre.
a) L'intégration des méthodes actuarielles dans l'évaluation de la dangerosité
A l'initiative de l'Assemblée nationale, l'annexe intégrée au projet de loi de programmation comprend plusieurs développements consacrés à la nécessité de mieux évaluer la « dangerosité criminologique » des personnes placées sous main de justice (alinéas 104 à 113).
Au-delà de considérations générales (encourager l'enseignement de la criminologie ainsi qu'une approche pluridisciplinaire), l'annexe recommande l'intégration des méthodes actuarielles dans les « outils et méthodes permettant aux praticiens d'émettre des avis circonstanciés fondés sur des critères précis ».
Au Canada, pays dont l'exemple est souvent invoqué pour promouvoir l'extension de ces méthodes, l'évaluation, comme l'avaient relevé MM. Jean-René Lecerf et Pierre-Yves Collombat en 2008, demeure avant tout un « exercice clinique étayé par différentes méthodes d'analyse » 12 ( * ) . En d'autres termes, si les grilles d'analyse statistiques peuvent être utiles, elles ne constituent pas une panacée et ne sauraient remettre en cause la primauté d'une appréciation clinique .
b) L'extension du diagnostic à visée criminologique (DAVC)
L'annexe prévoit que le « diagnostic à visée criminologique » (DAVC), outil élaboré par les services pénitentiaires d'insertion et de probation, devra être étendu. Elle envisage la création de 103 ETPT de psychologues à ce titre.
Selon les informations recueillies par votre rapporteure auprès des représentants des services pénitentiaires d'insertion et de probation, le DAVC est d'abord un instrument informatique développé pour les besoins des services et dont l'administration pénitentiaire s'est désintéressée avant de le promouvoir comme un instrument de lutte contre la récidive. Le dispositif aurait été effectivement expérimenté sur un site (Bordeaux) -et non sur trois contrairement aux indications du projet de loi de programmation- dans une version du reste fort limitée (établissement d'une fiche diagnostic en vue de la préparation des commissions pluridisciplinaires ). Le résultat de cette expérimentation n'a pas été publié.
Tel qu'il devrait être développé, le DAVC se présente comme un outil complexe impliquant le recueil d'un grand nombre d'éléments très codifiés. En particulier, comme le relève la contribution du Syndicat de la magistrature remise à votre rapporteure « les conclusions sont systématiquement conçues pour recevoir une réponse réductrice consistant à choisir entre trois possibilités (« acquis », « non acquis », « en voie d'acquisition ») ». Les professionnels de l'application des peines redoutent que cet instrument se substitue aux rapports écrits que les conseillers d'insertion et de probation transmettent au juge de l'application des peines pour leur rendre compte du déroulement, du suivi et de l'évolution de la personne.
c) La création de nouveaux centres nationaux d'évaluation
Le projet de loi de programmation envisage la création de trois nouveaux centres nationaux d'évaluation afin de permettre une « évaluation approfondie des condamnés à une longue peine » au début et en cours d'exécution de peine, dans la perspective d'un éventuel aménagement de peine. La création de 50 ETPT est programmée à ce titre.
Deux structures de ce type existent d'ores et déjà. La première, ancienne, au sein de la maison d'arrêt de Fresnes ; la seconde, ouverte en 2011, dans le centre pénitentiaire de Réau (Seine-et-Marne). Votre rapporteure 13 ( * ) s'est rendue au centre national d'évaluation de Fresnes le 16 janvier dernier.
Le CNE assume deux missions distinctes. En premier lieu, et telle est sa vocation originelle, il doit éclairer l'administration pénitentiaire sur l'orientation de la personne condamnée, dans l'année de la condamnation définitive, vers l'établissement pour peine le plus adapté.
A cette mission s'est ajoutée, avec la loi du 25 février 2008 relative à la rétention de sûreté, l'évaluation des personnes condamnées en vue de l'obtention d'une libération conditionnelle. Aux termes de l'article 730-2 du code de procédure pénale 14 ( * ) , ce dispositif vise les personnes condamnées à la réclusion criminelle à perpétuité ou celles condamnées soit à une peine d'emprisonnement ou de réclusion criminelle égale ou supérieure à quinze ans pour une infraction pour laquelle le suivi socio-judiciaire est encouru, soit à une peine d'emprisonnement ou de réclusion criminelle égale ou supérieure à dix ans pour une infraction mentionnée à l'article 706-53-13 du code de procédure pénale.
Les intéressés ne peuvent bénéficier d'une libération conditionnelle qu'après avis de la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté, rendu à la suite d'une évaluation pluridisciplinaire de dangerosité réalisée dans un service spécialisé chargé de l'observation des personnes détenues et assortie d'une expertise médicale.
Le CNE présente plusieurs atouts au premier rang desquels une approche pluridisciplinaire . Structuré autour de quatre pôles -surveillance, psychotechnique, psychologique et SPIP- le centre accueille dans le cadre de cycles de six semaines une cinquantaine de personnes condamnées. Au terme du cycle, une synthèse pluridisciplinaire, effectuée sur la base de nombreux entretiens individuels et des tests, est rédigée.
En outre, l'expertise réalisée s'inscrit dans une démarche prospective . L'un des psychiatres rencontré par votre rapporteure a relevé qu'elle ne se fondait pas sur une représentation statique de la personne mais s'efforçait de prendre en compte ses potentialités. Le passage au CNE peut aussi être l'occasion d'un bilan de compétences ainsi que d'un bilan professionnel. Si l'évaluation ne vise pas spécifiquement la dangerosité de l'intéressé, elle comporte des éléments qui permettent de mieux l'appréhender.
Le CNE constitue une structure intéressante même si le savoir-faire incontestable acquis en matière d'évaluation mérite sans doute encore d'être étayé par la recherche scientifique. Par ailleurs, l'absence de psychiatre au sein de l'équipe d'encadrement affecte sa dimension pluridisciplinaire.
L'extension des centres nationaux d'évaluation prendrait la forme de la création de deux nouvelles structures -l'une sur le site du quartier maison centrale de Lille Sequedin (30 places permettant l'évaluation de 240 personnes par an), l'autre à Aix-en-Provence (50 places soit 400 personnes évaluées par an) - et de la diversification de la capacité d'accueil du CNE de Réau (30 places supplémentaires permettant l'évaluation chaque année de 240 personnes).
d) L'augmentation du nombre d'experts psychiatres
Le projet de loi de programmation relève (alinéa 116) le décalage entre l'accroissement du nombre d'expertises psychiatriques réalisées sur les auteurs d'infractions pénales entre 2002 et 2009 (+ 149 %) et l'insuffisance du nombre d'experts (actuellement 537 médecins inscrits sur les listes des cours d'appel). Le ratio du nombre d'expertises par psychiatre est ainsi passé de 61 à 151 entre 2002 et 2009. Ce constat, auquel votre rapporteure ne peut que souscrire, traduit le manque de cohérence d'une politique pénale qui, au cours de la période récente, a multiplié les hypothèses de recours aux expertises sans se préoccuper des moyens humains nécessaires à leur mise en oeuvre.
Le projet de loi de programmation prévoit trois séries de mesures incitatives :
- le versement réservé aux psychiatres libéraux d'une indemnité pour perte de ressources de 300 euros en complément du tarif de l'expertise elle-même. Cependant, la plupart des experts psychiatres étant praticiens hospitaliers, cette mesure aura une portée très limitée ; en outre, elle ne compensera jamais pour un psychiatre exerçant en libéral la perte de ressources que représente l'élaboration, dans des conditions sérieuses, d'une expertise ;
- la mise en place d'un système de bourse pour attirer les internes de médecine psychiatrique vers l'activité d'expertise judiciaire (voir commentaire de l'article 7 du présent projet de loi) ;
- l'institution de « tuteurs » pour accompagner, au cours des vingt premières expertises qui leur sont confiées, les psychiatres qui se lancent dans l'activité d'expertise psychiatrique.
Plusieurs interlocuteurs de votre rapporteure ont relevé que le paiement effectif des expertises dans un délai raisonnable constituerait déjà un progrès notable par rapport aux pratiques actuelles, le paiement des missions intervenant au mieux après six mois, parfois un an après le départ du rapport.
Par ailleurs, M. Jean-Claude Pénochet, président du syndicat des psychiatres des hôpitaux chargés de la psychiatrie légale, a vivement regretté que la loi « Hôpital, patients, santé et territoires » du 21 juillet 2009 ait supprimé la faculté pour les experts des hôpitaux de mener leurs expertises sur leur temps de travail. Revenir sur cette disposition serait, selon lui, le meilleur moyen d'encourager les psychiatres à demander leur inscription sur la liste des experts habilités.
Enfin, plusieurs des interlocuteurs de votre rapporteure se sont interrogés sur la pertinence de certaines expertises obligatoires. Mme Michèle Lebrun, présidente de l'ANJAP, a cité l'exemple d'une personne condamnée à trois mois d'emprisonnement pour des faits de violence conjugale pour laquelle une simple permission de sortie est subordonnée à une expertise psychiatrique. Elle a estimé que le recours à l'expertise, dans ces hypothèses, devait être laissé davantage à l'appréciation du juge de l'application des peines.
2. Le choix des modalités de suivi des personnes condamnées : des interrogations persistantes
a) La construction d'un second établissement spécialisé dans la prise en charge des personnes détenues souffrant de troubles du comportement
Le projet de loi de programmation prévoit la construction d'un établissement de 95 places qui, sur le modèle du centre pénitentiaire de Château-Thierry, accueillera des personnes souffrant de troubles graves du comportement.
Au cours de la période récente, des délégations de votre commission se sont rendues, à plusieurs reprises, dans cette structure dont elles ont pu mesurer la spécificité dans le paysage pénitentiaire 15 ( * ) .
La fermeture de Château-Thierry, un moment envisagée, aurait compromis une expérience précieuse qui doit être préservée sous réserve que la structure soit modernisée et dotée d'effectifs adaptés de personnel soignant.
Faut-il pour autant doublonner cette structure et accroître la capacité du parc pénitentiaire pour accueillir sur de longues durées des personnes atteintes de troubles psychiatriques graves pour lesquelles une peine de prison n'a le plus souvent aucun sens ?
Votre rapporteure estime pour sa part préférable de réaffirmer, conformément à notre droit pénal, les principes d'irresponsabilité pénale en cas d'abolition du discernement au moment des faits -ou de responsabilité atténuée lorsque le discernement était altéré. Aussi votre commission estime-t-elle opportun de reprendre dans le cadre du projet de loi les dispositions de la proposition de loi relative à l'atténuation de la responsabilité pénale applicable aux personnes atteintes d'un trouble mental ayant altéré leur discernement au moment des faits. Ce texte présenté par notre collègue Jean-René Lecerf avait été adopté par le Sénat, le 25 janvier 2011 16 ( * ) .
b) Le renforcement du suivi des soins
Le projet de loi de programmation entend renforcer le suivi des soins en détention . Il prévoyait initialement la transmission directe par le médecin traitant au juge de l'application des peines des attestations indiquant si la personne détenue suivait ou non le traitement prescrit. Cette disposition, contraire au lien de confiance qui plus encore que dans le milieu libre doit prévaloir, en détention, entre le médecin et son patient, a suscité de vives réactions au sein de la communauté médicale. Les députés sont revenus au principe d'une transmission de ces certificats par la personne détenue au juge de l'application des peines.
En milieu ouvert , l'annexe (alinéas 131 et 132) dresse un constat alarmant sur l'insuffisance des médecins coordonnateurs nécessaires à la mise en place des injonctions de soins et souligne encore, comme pour les expertises pénales, l'inadéquation entre une législation inflationniste et la réalité des moyens. Ainsi, 237 médecins coordonnateurs seulement -au 1 er septembre 2011- devraient traiter 5.398 injonctions de soins, le législateur ayant en effet systématisé le recours à ce dispositif dans des hypothèses toujours plus nombreuses.
Selon l'annexe, 17 départements sont actuellement dépourvus de médecins coordonnateurs et le nombre d'injonctions de soins non suivies est évalué à 1.750 mesures. Le Gouvernement indique que « 119 médecins coordonnateurs supplémentaires seraient nécessaires pour que toutes ces mesures puissent être suivies, à raison de 20 personnes suivies par médecin, quel que soit le département de résidence du condamné ».
Le projet de loi de programmation envisage, d'une part, de porter de 700 à 900 euros le montant de l'indemnité forfaitaire par année civile et par personne suivie et, d'autre part, d'appliquer aux médecins coordonnateurs les mécanismes de bourse et de tutorat proposés pour les experts.
* 11 En 2005, le rapport de la commission santé-justice présidée par Jean-François Burgelin « Santé, justice et dangerosité : pour une meilleure prévention de la récidive » ; en 2006, le rapport de Jean-Paul Garraud « Réponses à la dangerosité » ; en 2008, le rapport de Vincent Lamanda « Amoindrir les risques de récidive criminelle des condamnés dangereux ; en 2011, enfin, le rapport de Eric Ciotti « Pour renforcer l'efficacité de l'exécution des peines » dont un volet est consacré à l'évaluation de la dangerosité des condamnés.
* 12 Jean-René Lecerf, rapport au nom de la commission des lois relatif à la rétention de sûreté et à la déclaration d'irresponsabilité pénale, p. 209. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l07-174/l07-174.html .
* 13 Accompagnée de notre collègue, M. Jean-Yves Leconte.
* 14 Dans sa nouvelle rédaction issue de la loi n° 2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs.
* 15 Voir en annexe la présentation du centre pénitentiaire de Château-Thierry.
* 16 Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl09-649.html .