ANNEXE : UNE TENTATIVE D'ÉVALUATION DE L'IMPACT DE LA MISSION SUR LA CROISSANCE POTENTIELLE
L'un des objectifs essentiels de la présente mission étant d'augmenter la croissance potentielle, on a souhaité ici synthétiser les principaux travaux disponibles sur le sujet, afin de disposer de quelques ordres de grandeur indicatifs. En effet, il serait peu utile que des opérateurs soient particulièrement bien gérés et performants, si cela n'avait pas d'impact significatif sur la croissance. L'importance de l'enjeu est accrue dans le contexte actuel de réduction des déficits publics, les dépenses publiques de recherche et d'enseignement supérieur réduisant à long terme le déficit public.
I. DES DÉPENSES AGISSANT SUR LA CROISSANCE POTENTIELLE SELON DES MÉCANISMES DIFFÉRENTS
D'un point de vue économique, il faut distinguer deux grandes catégories de dépenses :
- les dépenses d'enseignement supérieur , qui augmentent la part de la population active ayant suivi des études supérieures, qui à son tour a un impact sur la croissance potentielle ;
- les dépenses de recherche , qui augmentent ce que les économistes appellent le « stock de connaissances », qui a à son tour un impact sur le PIB.
A. L'IMPACT D'UNE AUGMENTATION DE 0,25 POINT DE PIB DES DÉPENSES D'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : UNE CROISSANCE ANNUELLE AUGMENTÉE DE 0,03 POINT, ET UN DÉFICIT PUBLIC RÉDUIT DE 0,4 POINT DE PIB AU BOUT DE QUARANTE ANS ?
1. Selon le Conseil d'analyse économique, une hausse d'un point de la part des diplômés du supérieur dans la population active augmenterait le PIB potentiel de 0,088 point
Dans le cas des dépenses d'enseignement supérieur, un rapport de 2007 du Conseil d'analyse économique 42 ( * ) estime l'effet d'une hausse de la proportion de la population active ayant un diplôme de l'enseignement supérieur sur un panel de 17 pays de l'OCDE. Il conclut qu'une hausse d'un point de la part des diplômés du supérieur dans la population active augmenterait le PIB potentiel de 0,088 point . Ainsi le passage de 24 % à 34 % de la population active diplômée du supérieur (niveau des pays scandinaves) conduirait, si l'on suppose que ce passage s'effectue en 35 ans, à une croissance annuelle supérieure de 0,025 point sur cette période.
Afin d'estimer le coût que représente la mise en place d'une telle politique, le rapport suppose un alignement de la dépense dans l'enseignement supérieur, en points de PIB, sur celle des pays scandinaves. La hausse de la dépense serait de 0,7 point de PIB (écart entre 1,3 et 2 points de PIB), soit aujourd'hui de l'ordre de 15 milliards d'euros.
Toutefois cette seconde phase du raisonnement du Conseil d'analyse économique doit être relativisée. En effet, comme le souligne le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, interrogé à ce sujet par les rapporteurs spéciaux, « si en France la proportion des diplômés du supérieur dans la population active est inférieure à celle des pays scandinaves, ce n'est pas le cas lorsqu'on restreint l'observation à la population âgée de 25 à 34 ans. En 2009, avec 43 % des 25-34 ans diplômés de l'enseignement supérieur, la France est au niveau des pays scandinaves ( Regards sur l'éducation 2011 , OCDE). Sous réserve que le taux de diplômés ne connaisse pas d'évolution différente pour les générations futures, le rattrapage préconisé par le rapport devrait être automatiquement obtenu par un effet générationnel qui prendra environ 30 ans. Avec ce rattrapage et suivant les estimations du rapport, [le PIB] potentiel[ ] dans 15 ans devrait ainsi être de 0,6 point supérieur[ ] à [celui] de 2009 43 ( * ) , sans l'effort budgétaire supplémentaire préconisé ». La croissance potentielle annuelle serait ainsi spontanément accrue de 0,04 point au cours des 15 prochaines années.
Ce qu'il faut retenir, c'est donc la première étape du raisonnement du Conseil d'analyse économique : selon ses estimations, une hausse d'un point de la part des diplômés du supérieur dans la population active augmenterait le PIB potentiel de 0,088 point .
2. Un milliard d'euros de dépenses d'enseignement supérieur augmente la proportion d'une classe d'âge diplômée de l'enseignement supérieure d'environ 2,5 points
Au sens de l'OCDE les dépenses publiques d'enseignement supérieur ne sont paradoxalement financées que pour un peu plus de la moitié (54 % en 2007) par la présente mission, comme le montre le tableau ci-après.
La dépense publique au titre de l'enseignement
supérieur
selon le périmètre de l'OCDE
(2007, millions d'euros courants)
|
Financeurs |
2007 |
% |
|
MENJVA (STS et CPGE) |
3 126,6 |
13,7% |
|
MESR (prog. 150 et 231 de la MIRES) |
12 363,1 |
54,2% |
|
Autres ministères |
1 882,4 |
8,3% |
|
Collectivités territoriales |
2 341,8 |
10,3% |
|
Autres APU (dont CNRS et autres instituts) |
3 089,7 |
13,5% |
|
Total |
22 803,7 |
100,0% |
MENJVA : ministère de l'éducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative ; MESR : ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche ; MIRES : mission recherche et enseignement supérieur ; STS : section de techniciens supérieurs ; CPGE : classe préparatoire aux grandes écoles.
Source : ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche
Toutefois la nomenclature de l'OCDE n'est pas satisfaisante du point de vue qui nous intéresse ici. En effet, les dépenses des programmes 150 et 231, considérées par l'OCDE comme concernant entièrement des dépenses d'enseignement supérieur, correspondent pour environ la moitié (6 milliards sur 12 milliards d'euros) à la recherche universitaire. Une fois corrigées de ce phénomène, les dépenses d'enseignement supérieur n'étaient plus en 2007 que de 17 milliards d'euros. Une règle de proportionnalité suggère que les dépenses d'enseignement supérieur stricto sensu s'élèvent en 2012 à 20 milliards d'euros .
Par ailleurs, selon l'indicateur 1.1 « Pourcentage d'une classe d'âge titulaire d'un diplôme de l'enseignement supérieur » du programme 150, en 2012, 48 % d'une classe d'âge devraient être diplômés de l'enseignement supérieur.
Ainsi, un milliard d'euros de dépenses d'enseignement supérieur augmente la proportion d'une classe d'âge diplômée de l'enseignement supérieure d'environ 2,5 points .
3. Des dépenses d'enseignement supérieur supplémentaires de 0,25 point de PIB (actuellement 5 milliards d'euros) augmenteraient la croissance potentielle annuelle de 0,03 point
Pour résumer :
- selon le Conseil d'analyse économique, une hausse d'un point de la part des diplômés du supérieur dans la population active augmenterait le PIB potentiel de 0,088 point ;
- un milliard d'euros de dépenses d'enseignement supérieur augmente la proportion d'une classe d'âge diplômée de l'enseignement supérieure d'environ 2,5 points.
Il en résulte que 0,25 point de PIB (actuellement 5 milliards d'euros) de dépenses d'enseignement supérieur supplémentaires, pérennes, accroîtraient le PIB de 1,1 point . Si on suppose que cet effet est atteint au bout de quarante ans (le temps que l'impact se fasse sentir sur le « stock » de population active), cela correspond à une augmentation de la croissance potentielle annuelle de 0,03 point .
4. Des dépenses d'enseignement supérieur supplémentaires de 0,25 point de PIB (actuellement 5 milliards d'euros) amélioreraient le solde public d'environ 0,4 point de PIB au bout de 40 ans
A l'horizon de quarante ans, augmenter de manière pérenne les dépenses d'enseignement supérieur de 0,25 point de PIB (soit aujourd'hui 5 milliards d'euros) pourrait donc améliorer le solde public d'environ 0,4 point de PIB.
Certes, ces dépenses dégraderaient par elles-mêmes le solde public d'environ 0,25 point de PIB.
Mais en sens inverse, le PIB serait accru de 1,1 point. Si on suppose que, comme cela devrait être le cas, le ratio recettes publiques/PIB ne s'en trouverait pas modifié, le ratio dépenses publiques/PIB diminuerait quant à lui - en supposant que les dépenses publiques sont comme aujourd'hui de l'ordre de 55 points de PIB - d'environ 0,65 point, améliorant d'autant le solde.
B. L'IMPACT D'UNE AUGMENTATION DE 0,25 POINT DE PIB DES DÉPENSES PUBLIQUES DE RECHERCHE : UNE CROISSANCE AUGMENTÉE DE 0,03 POINT PAR AN, ET UN DÉFICIT PUBLIC RÉDUIT DE 0,2 POINT DE PIB AU BOUT DE TRENTE ANS ?
1. Des dépenses publiques de recherche supplémentaires de 0,25 point de PIB (actuellement 5 milliards d'euros) augmenteraient la croissance potentielle annuelle de 0,03 point
Les dépenses de recherche agissent sur la croissance économique par un mécanisme différent, qui est l'augmentation de ce que les économistes appellent le « stock de connaissances ».
Les mécanismes en jeu sont clairement exposés dans un article 44 ( * ) de la direction générale du Trésor (DGT) - alors la DGTPE - sur le crédit d'impôt recherche. On se contentera ici de rappeler brièvement le mécanisme.
Le « stock de connaissances » est supposé obéir aux mêmes déterminants qu'un stock de capital : il augmente du montant des sommes qu'on y injecte, mais il tend aussi à se déprécier spontanément, alors que les connaissances deviennent obsolètes. Les travaux économétriques cités par la DGT suggèrent que ce taux de dépréciation est de l'ordre de 10 % par an. Par exemple, si une année donnée ce stock est de 340 milliards d'euros, et que la dépense intérieure de recherche et développement (DIRD) est de 40 milliards d'euros, il est l'année suivante égal à 0,9 340 + 40 = 346 milliards d'euros. Le montant du stock de capital en début de période, ici de 340 milliards d'euros, résulte mathématiquement de la combinaison de la DIRD observée au cours des décennies passées et du taux de dépréciation 45 ( * ) .
Les dépenses publiques de recherche augmentent la croissance potentielle en modifiant l'évolution spontanée du stock de connaissances. Si l'on suppose que, comme le suggèrent certaines études économétriques 46 ( * ) , ces dépenses publiques ont un effet de levier nul (c'est-à-dire qu'un euro de dépenses publiques de recherches n'augmente pas les dépenses de recherche des entreprises), une augmentation pérenne des dépenses publiques de R&D de, par exemple, 0,25 point de PIB (soit actuellement 5 milliards d'euros), augmente le stock de connaissances de 5 milliards d'euros en début de période, après quoi celui-ci évolue conformément à ses déterminants habituels (dépréciation de 10 % + augmentation à hauteur de la DIRD, ici passée à 45 milliards d'euros, et qu'on suppose augmenter ensuite à la même vitesse que le PIB). On calcule qu'au bout de trente ans, le stock de connaissances s'en trouverait accru d'environ 12 %.
L'impact du stock de connaissances supplémentaire sur le PIB dépend de ce que les économistes appellent l'élasticité du PIB au stock de connaissances, c'est-à-dire de l'augmentation du PIB (en %) résultant d'une augmentation du stock de connaissances de 1 %. Les travaux économétriques mentionnés dans l'étude précitée de la DGT suggèrent que cette élasticité serait de l'ordre de 0,075. Autrement dit, une augmentation du stock de connaissances de 1 % augmenterait le PIB de 0,075 %.
Dans le cas envisagé ici, l'augmentation du stock de connaissances de 12 % résultant d'une augmentation pérenne des dépenses publiques de R&D de 0,25 point de PIB (actuellement 5 milliards d'euros) aurait donc pour effet, au bout de trente ans, d'augmenter le PIB de 12 0,075 = 0,9 point .
Sur les trente années concernées, la croissance annuelle de l'économie serait donc accrue d'environ 0,03 point .
2. Des dépenses publiques de recherche supplémentaires de 0,25 point de PIB (actuellement 5 milliards d'euros) amélioreraient le solde public d'environ 0,2 point de PIB au bout de 30 ans
A l'horizon de trente ans, augmenter de manière pérenne les dépenses publiques de recherche de 0,25 point de PIB (soit aujourd'hui 5 milliards d'euros) pourrait donc améliorer le solde public d'environ 0,2 point de PIB.
Certes, comme dans le cas des dépenses d'enseignement supérieur, ces dépenses dégraderaient par elles-mêmes le solde public d'environ 0,25 point de PIB.
Mais en sens inverse, le PIB serait accru de 0,9 point. Si l'on suppose, comme précédemment, que le ratio recettes publiques/PIB ne s'en trouve pas modifié, et que les dépenses publiques sont toujours de l'ordre de 55 points de PIB, le ratio dépenses/PIB diminuerait donc d'environ 0,5 point, améliorant d'autant le solde.
C. L'IMPACT D'UNE AUGMENTATION DE 0,25 POINT DE PIB DES SUBVENTIONS PUBLIQUES ET DES INCITATIONS FISCALES : UNE CROISSANCE AUGMENTÉE DE 0,03 POINT PAR AN, ET UN DÉFICIT PUBLIC RÉDUIT DE 0,5 POINT DE PIB AU BOUT DE TRENTE ANS ?
1. Des subventions ou des incitations fiscales supplémentaires de 0,25 point de PIB (actuellement 5 milliards d'euros) augmenteraient la croissance potentielle annuelle de 0,03 point
Dans le cas du crédit d'impôt recherche (CIR) et des subventions aux entreprises , les études disponibles suggèrent que l'impact pourrait être légèrement supérieur à celui de la recherche publique.
En effet, alors que l'effet de levier de la recherche publique paraît à peu près nul 47 ( * ) , les subventions et les incitations fiscales semblent avoir un levier supérieur à 1.
Ainsi, l'étude précitée de la DGT - qui ne chiffre que l'impact du CIR, sans faire de comparaison avec les crédits budgétaires - évalue l'impact de la réforme du CIR de 2008, alors chiffrée à 2,5 milliards d'euros, à 0,3 ou 0,6 point de PIB au bout de quinze ans (ce qui correspond à une croissance annuelle accrue de 0,02 ou 0,04 point), selon qu'on retient un effet de levier de 1 ou de 2.
Si, comme précédemment, on « calibre » la mesure à 5 milliards d'euros, et on retient une hypothèse d'effet de levier de 1,5, on parvient à une augmentation du PIB de 1,3 point au bout de trente ans (1 point de PIB au bout de quinze ans), ce qui correspond à une augmentation de la croissance annuelle de l'ordre de 0,03 point.
2. Des subventions ou des incitations fiscales supplémentaires de 0,25 point de PIB (actuellement 5 milliards d'euros) amélioreraient le solde public d'environ 0,5 point de PIB au bout de 30 ans
Dans le cas des subventions et du crédit d'impôt recherche , un raisonnement analogue à celui présenté précédemment conduit à une amélioration du solde public de 0,5 point de PIB au bout de trente ans.
II. UN IMPACT PLUS RAPIDE POUR LES INCITATIONS FISCALES ET LES SUBVENTIONS AUX ENTREPRISES ?
Il résulte de la méthodologie et des hypothèses retenues ci-avant que les incitations fiscales et les subventions aux entreprises auraient un impact sur le PIB plus rapide et plus fort que les autres formes d'intervention, comme le montre le graphique ci-après.
Les dépenses d'enseignement supérieur auraient à l'horizon de plusieurs décennies un impact intermédiaire entre ceux des deux autres types d'action publique. Leur effet se ferait toutefois sentir plus lentement, en raison du délai nécessaire à ce que l'augmentation de la proportion des nouvelles générations diplômées du supérieur se « diffuse » dans l'ensemble de la population active.
Les principales politiques publiques relatives à la recherche et à l'enseignement supérieur : impact indicatif sur le PIB
(pour une dépense pérenne de 0,25 point de PIB)
(en points)
Source :
calculs de la commission des finances, d'après les hypothèses
mentionnées dans le texte
Les dépenses publiques en faveur de la recherche et de l'enseignement supérieur ont donc, à long terme, un impact positif sur le solde public :
- certes, dans un premier temps seul leur coût se fait sentir ;
- mais ensuite l'augmentation du PIB compense progressivement cet effet initial.
Sous les hypothèses retenues précédemment, les dépenses publiques commencent à avoir un impact positif sur le solde public au bout de sept ans pour le crédit d'impôt recherche et les subventions aux entreprises, dix ans pour les dépenses de recherche et dix-sept ans pour les dépenses d'enseignement supérieur.
Les principales politiques publiques relatives à la recherche et à l'enseignement supérieur : impact indicatif sur le solde public
(pour une dépense pérenne de 0,25 point de PIB)
(en points de PIB)
Source : calculs de la commission des finances, d'après les hypothèses mentionnées dans le texte
Le tableau ci-après indique l'impact sur le PIB et sur le solde public à différents horizons temporels.
Les principales politiques publiques relatives à la recherche et à l'enseignement supérieur : quelques ordres de grandeur indicatifs à différents horizons temporels
(pour une dépense pérenne de 0,25 point de PIB)
|
10 ans |
20 ans |
30 ans |
40 ans |
|
|
Impact sur le PIB (en points) |
||||
|
Dépenses publiques d'enseignement supérieur |
0,3 |
0,6 |
0,8 |
1,1 |
|
Dépenses publiques de recherche (si pas d'effet de levier) |
0,5 |
0,8 |
0,9 |
0,9 |
|
Crédit d'impôt recherche et subventions aux entreprises (si effet de levier de 1,5) |
0,7 |
1,2 |
1,3 |
1,3 |
|
Impact sur le solde public (en points de PIB) |
||||
|
Dépenses publiques d'enseignement supérieur |
-0,1 |
0,1 |
0,2 |
0,4 |
|
Dépenses publiques de recherche (si pas d'effet de levier) |
0,0 |
0,2 |
0,2 |
0,2 |
|
Crédit d'impôt recherche et subventions aux entreprises (si effet de levier de 1,5) |
0,2 |
0,4 |
0,5 |
0,5 |
Source : calculs de la commission des finances, d'après les hypothèses mentionnées dans le texte
III. QUELLES PRÉCONISATIONS DE POLITIQUES PUBLIQUES ?
On pourrait penser à la lecture du tableau ci-avant qu'il faut accroître massivement le crédit d'impôt recherche et les subventions aux entreprises.
Comme cela est expliqué dans le corps du présent rapport, la situation est plus complexe. Ainsi, en particulier :
- dans le cas de l'enseignement supérieur, il paraît difficile d'accroître significativement la proportion des nouvelles générations diplômées du supérieur, qui est déjà proche de 50 % ;
- dans celui du crédit d'impôt recherche et des subventions aux entreprises, on semble avoir atteint le taux de subvention au-delà duquel la dépense publique supplémentaire correspond à un pur effet d'aubaine.
Ce que suggère avant tout la présente annexe, c'est qu'à long terme il ne paraît pas souhaitable, y compris dans une perspective de retour à l'équilibre du solde public, de réduire les dépenses de recherche et d'enseignement supérieur en points de PIB.
Les développements qui précèdent suggèrent également que l'insuffisance des dépenses totales de R&D (publiques et privées) en France ne provient pas d'une insuffisance de moyens publics. Le développement de la R&D ne peut passer uniquement par la présente mission, mais dépend également d'autres politiques publiques, comme la politique industrielle, la politique en faveur des PME, ou l'amélioration globale de la compétitivité des entreprises.
* 42 Philippe Aghion, Gilbert Cette, Elie Cohen et Jean Pisani-Ferry, « Les leviers de la croissance française », Conseil d'analyse économique, 19 décembre 2007.
* 43 Le taux de diplômés parmi les 25-34 ans est de 43 %, 14 points de plus que dans l'ensemble de la population active. En cas de stabilisation du taux de nouveaux diplômés parmi les jeunes, le taux moyen devrait progresser de 0,4 point par an sous l'hypothèse d'un ajustement linéaire sur 30 ans. En conséquence, les estimations indiquent que le taux de croissance potentiel augmenterait de 0,4*0,088 soit 0,035 point par an, soit un demi-point de croissance en plus d'ici une quinzaine d'années.
* 44 Paul Cahu, Lilas Demmou, Emmanuel Massé, « Les effets économiques de la réforme du crédit d'impôt recherche de 2008 », Trésor-éco n° 50, janvier 2009.
* 45 Compte tenu du taux de dépréciation, l'estimation du stock de capital actuel ne dépend que marginalement de l'hypothèse retenue pour le stock de capital initial.
* 46 D. Guellec et B. Van Pottelsberghe, « The impact of public R&D expenditures on business R&D », version révisée de novembre 2001.
* 47 D. Guellec et B. Van Pottelsberghe, « The impact of public R&D expenditures on business R&D », version révisée de novembre 2001.