C. UNE PLANIFICATION URBANISTIQUE LACUNAIRE
1. Des documents d'urbanisme relativement rares
En Corse, les documents d'urbanisme sont l'exception. Aucun schéma de cohérence territoriale n'existe encore sur le territoire de l'île, deux seulement étant en cours d'élaboration en Balagne et dans la région d'Ajaccio. Sur un total de 360 communes corses, 129 seulement, soit 35,8 % de l'ensemble, disposent d'un document d'urbanisme opposable (plan local d'urbanisme, plan d'occupation des sols ou carte communale).
Répartition des différentes catégories de documents d'urbanisme
C'est donc une majorité des communes corses qui ne disposent d'aucun document d'urbanisme. Dans ce cas, c'est le règlement national d'urbanisme qui s'applique, n'autorisant qu'une constructibilité limitée : la construction n'est possible que dans les parties actuellement urbanisées de la commune, sauf exceptions fixées par l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme. Les autorisations sont alors délivrées par le maire au nom de l'État, mais à condition que le service de l'État chargé de l'urbanisme ait donné un avis favorable. Si l'avis est défavorable, la décision est prise par le préfet.
Cet état de fait peut s'expliquer par plusieurs raisons. Les communes corses étant en majorité rurales et peu peuplées, ne ressentent pas le besoin de planifier un développement très limité. Par ailleurs, beaucoup de maires s'accommodent d'une situation qui leur évite de contrarier leurs administrés et laisse aux services de l'État la responsabilité de faire respecter les lois Montagne et Littoral. Enfin, un certain nombre de communes qui avaient fait l'effort de se doter d'un plan local d'urbanisme l'ont vu annulé par le juge administratif.
2. Une grande fragilité juridique
Dans la période récente, une succession de décisions du tribunal administratif de Bastia a annulé, sur le fondement de la loi Littoral, les plans locaux d'urbanisme des communes de Sartène (11 février 2010), d'Olmeto (3 mars 2011), Porto-Vecchio (20 mai 2011), Serra-di-Ferro (23 juin 2011), Calcatoggio (30 juin 2011). Les recours avaient été introduits par les associations de défense de l'environnement, et parfois par la chambre d'agriculture.
Dans les cinq cas, le tribunal administratif a relevé des extensions d'urbanisation qui n'étaient pas en continuité avec les agglomérations et villages existants. La contrariété avec la règle d'extension limitée a été relevée plus rarement, bien que fréquemment soulevée par les associations requérantes. Mais, dans plusieurs cas, ce grief devenait sans objet, car le tribunal a considéré que la zone ne respectait pas la règle d'extension en continuité.
Comme rappelé plus haut, la loi Littoral prescrit l'urbanisation en continuité avec les agglomérations et villages existants, la bande des 100 mètres n'étant inconstructible que dans les zones non urbanisées. Par ailleurs, la jurisprudence du Conseil d'État considère qu'une zone déjà urbanisée ne peut pas être considérée comme un « espace remarquable ».
Il s'ensuit que la question de savoir si l'existant peut, ou non, être considéré comme urbanisé est, en pratique, déterminante. Cette appréciation, facile lorsque les zones vierges et les zones bâties sont clairement distinctes, devient inévitablement litigieuse lorsque l'existant se présente comme un habitat diffus. Cette question est au coeur des décisions du tribunal administratif de Bastia.
D'une façon générale, le tribunal a rappelé que, pour pouvoir considérer qu'un projet se trouve en continuité avec une agglomération ou un village, il faut que l'existant présente une « densité significative », ce qui exclut la prise en compte des « zones d'habitat diffus éloignées des agglomérations ».
Votre rapporteur relève que les plans locaux d'urbanisme annulés par le tribunal administratif avaient été soumis au contrôle préalable des services de l'État, qui ne constitue donc pas une garantie suffisante pour les communes. Suite à l'annulation, celles-ci se retrouvent soumises au règlement national d'urbanisme, plus restrictif encore que la loi Littoral. Cette insécurité juridique concerne également les autorisations individuelles d'urbanisme, auxquelles la loi Littoral est directement opposable.