II. ANALYSE PAR PROGRAMME
L'analyse par programme ne procède pas à un recensement exhaustif des crédits demandés pour 2011, dont la justification au premier euro figure au projet annuel de performances. Seules sont retracées les évolutions les plus significatives, permettant de mettre en évidence les principales priorités financées par la mission en 2011. Par ailleurs, les évolutions de crédits résultent, sauf mention contraire 16 ( * ) , de l'examen du seul projet annuel de performances .
A. LE PROGRAMME 175 « PATRIMOINES »
1. Une dotation stabilisée en 2011
A périmètre constant, le programme 175 bénéficie de 848,3 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 868,3 millions d'euros en crédits de paiement (CP), soit +1,4 % en valeur, en AE et CP. Compte tenu de l'inflation prévisionnelle, les crédits sont donc stabilisés en volume .
a) Des crédits en léger recul pour le patrimoine monumental
Les crédits de l'action 1 « Patrimoine monumental » diminuent de 3,3 % pour s'établir à 378,9 millions d'euros en CP. Cet ajustement pèse sur les crédits de restauration, qui passent de 278,3 millions d'euros en 2010 à 272,3 millions d'euros en 2011, ainsi que sur les crédits dédiés aux grands projets (28,3 millions d'euros en 2011 contre 39,7 millions d'euros en 2010).
1,9 million d'euros sont ainsi demandés pour les travaux du Musée Picasso, 18 millions d'euros pour le château de Versailles, 3,2 millions d'euros pour le Quadrilatère Richelieu et 5,2 millions d'euros pour le Fort Saint-Jean (Musée des civilisations d'Europe et de Méditerranée).
De même, la subvention dédiée au Centre des monuments nationaux diminue enfin de 9,5 millions d'euros entre 2010 et 2011, mais cette baisse est compensée par la perception, par l'opérateur, du produit de la taxe sur les jeux en ligne (estimé à 10 millions d'euros). Votre rapporteur spécial consacrera une analyse détaillée à la situation de cet opérateur dans les semaines qui viennent, nourrie de l'enquête confiée à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF et des échanges tenus au cours de l'audition pour suites à donner du 19 octobre 2010.
b) Un effort substantiel en faveur des musées
A l'inverse, l'action 3 « Patrimoine des musées de France » voit ses CP progresser de 7,4 % , passant de 346 millions d'euros en 2010 à 371,6 millions d'euros en 2011. Outre la progression des subventions pour charges de service public aux opérateurs (+ 10 millions d'euros), on relève un très fort accroissement des dépenses d'investissement, qui passent de 13,6 millions d'euros en 2010 à 44,5 millions d'euros en 2011. Ce phénomène traduit l'important effort consacré à la rénovation et aux travaux dans les musées .
Selon les réponses au questionnaire, « une priorité a été accordée aux musées territoriaux dont les projets sont matures ou aux petits musées nationaux délaissés lors des grandes campagnes des décennies passées (quelques établissements en Ile-de-France - comme les musées d'Ennery, Henner, Gustave Moreau, Port-Royal et Hébert - et les musées de l'île d'Aix) » . Les crédits dédiés aux travaux dans les musées ayant qualité de services à compétence nationale (SCN) passent ainsi de 7,3 en 2010 à 12,6 millions d'euros en 2011.
D'importants chantiers d'envergure nationale mobilisent également des volumes significatifs de crédits. Il en va ainsi du chantier du MuCEM (29 millions d'euros) et du musée national Picasso (2,4 millions d'euros).
L'état d'exécution du volet financier du projet MuCEM
(en millions d'euros)
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Opérations |
Avant 2011 |
PLF 2011 |
Après 2011 |
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AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
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Construction du bâtiment J4 convention de mandat OPPIC* |
31,64 |
24,04 |
35,47 |
24,16 |
0 |
18,91 |
|
Restauration du Fort Saint-Jean convention de mandat OPPIC |
13,42 |
9,66 |
5,59 |
4,74 |
0 |
4,61 |
*OPPIC = Opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture
Source : réponses au questionnaire
|
Le projet de Musée des civilisations d'Europe et de la Méditerranée (MuCEM) Le musée national des arts et traditions populaires (MNATP), situé à proximité de Paris et fermé en 2005, doit contribuer à la création d'un musée des civilisations de l'Europe et de la Méditerranée (MuCEM) implanté à Marseille. Ce nouveau musée, dont l'ouverture est prévue en 2013, s'étend sur trois sites : 1) sur l'ancien môle portuaire J4, le bâtiment actuellement en construction réalisé par l'architecte Rudy Ricciotti associé à Roland Carta sera le coeur du musée ; 2) il est relié par une passerelle de 130 mètres de long réalisée par Rudy Ricciotti au Fort Saint-Jean, dont les origines remontent au XII ème siècle, en cours de restauration ; 3) et le centre de réserve, construit dans le site de la caserne de Muy, dans le quartier de la Belle de Mai, en partenariat public-privé, dont la maîtrise d'oeuvre est assurée par l'architecte Corinne Vezzoni. Le projet scientifique. - Un espace de présentation permanente d'oeuvres majeures, emblématiques de l'histoire et des civilisations de la Méditerranée sera prévu dans le bâtiment conçu par Rudy Ricciotti. Cette nouvelle dimension du projet décidée par le ministre de la culture et de la communication fin juillet 2010 ne pourra se faire sans l'expertise et les prêts d'oeuvres des grands musées nationaux qui conservent des collections référence sur les arts et les civilisations de la Méditerranée, complémentaires de celle du MuCEM. Ainsi, le musée du Louvre, le musée du quai Branly et, le cas échéant, les musées de la ville de Marseille devront être associés à l'élaboration de cette présentation permanente, afin d'apporter leur expertise scientifique. Un collège des collections permanentes avec les musées nationaux partenaires et la direction générale des patrimoines du ministère de la culture et de la communication devra être créé dès cet automne. Le projet architectural et muséographique. - Le bâtiment en construction accueillera sur 12 550 mètres carrés deux plateaux d'expositions, des espaces dédiés aux enfants, un auditorium pour la présentation de spectacles, de concerts, de cycles de cinéma, une librairie et un restaurant doté d'une terrasse panoramique. La pose de la première pierre a eu lieu le 30 novembre 2009 et les terrassements sont terminés. Les délais de réalisation des travaux sont fixés à 29 mois à compter de la date de notification du marché, soit une livraison du bâtiment en décembre 2012. Le Fort Saint Jean , en cours de restauration, offrira à tous les visiteurs du MuCEM une exposition-promenade de l'histoire du Fort Saint-Jean et une présentation permanente des collections d'arts et traditions populaires du MuCEM. La première tranche de travaux s'est achevée en mars 2010. La deuxième tranche de travaux qui a démarré au printemps dernie, d'une durée de 18 mois, comprend la restauration des remparts et courtines et la restauration de la tour du Roi René. Le Centre de conservation et de ressources abritera à la fois les réserves du musée et d'importants fonds documentaires, ouverts aux groupes, aux étudiants, aux chercheurs. Il accueillera également des expositions d'objets spécifiquement sélectionnés. Il offrira près de 10 000 mètres carrés de surfaces utiles, dont plus de 7 000 mètres carrés de réserves organisées par type de matériaux et réparties sur trois niveaux. La signature du contrat de partenariat public-privé a eu lieu en décembre 2009. Les travaux devraient commencer au dernier trimestre 2010 pour une durée de 18 mois. Le bâtiment sera donc livré à l'été 2012. Il a par ailleurs été décidé en 2010 que le fort, en plus des travaux nécessaires de restauration au titre des monuments historiques, fera l'objet du développement d'un nouveau projet. Les études sont en cours. Ce projet s'inscrit dans une approche globale qui devra offrir aux promeneurs du vieux port et à tous les visiteurs du MuCEM un nouveau jardin de type méditerranéen en libre accès. Source : réponses au questionnaire budgétaire |
c) Les autres actions du programme
Les autres actions du programme connaissent des évolutions contrastées :
1) les crédits de l'action 2 « Architecture » augmentent de 13,7 % pour s'établir à 25,4 millions d'euros. Cette hausse s'impute principalement sur les dépenses d'intervention (7,5 millions d'euros), afin d'accompagner la mise en place des aires de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine créées par la loi dite « Grenelle 2 », ainsi que de participer au financement des travaux de l' Atelier international du Grand Paris , doté d'une « mission de prospective culturelle liée au territoire métropolitain », et au financement de la mise en place en régions de missions de prospective culturelle et de diagnostics territoriaux ;
2) les crédits dédiés à l'acquisition et à l'enrichissement des collections publiques (action 8) diminuent de 10 %, principalement en raison de la contraction des dépenses d'intervention (6,5 millions d'euros en faveur du Fonds du patrimoine, des acquisitions d'archives et de livres, ou encore des fonds régionaux d'acquisitions des musées et des fonds régionaux d'aide à la restauration) ;
3) les crédits en faveur de l'archéologie , désormais regroupés au sein d'une action spécifique (action 9), progressent de 11,9 % (6,9 millions d'euros), des crédits complémentaires étant demandés en faveur de la construction et de l'aménagement des centres de conservation de l'archéologie en régions.
2. Les opérateurs du programme entre surcompensations budgétaires et crise de trésorerie
a) Des mesures de gratuité dans les musées surcompensées
Le ministère de la culture et de la communication met en oeuvre, depuis avril 2009, une politique de gratuité dans les musées au bénéfice des jeunes de 18 à 25 ans et des enseignants. S'agissant des jeunes , cette politique a pris le relais de la mesure de gratuité existante pour les moins de 18 ans dans les collections permanentes des musées nationaux. Elle semble porter ses fruits puisque, selon les réponses au questionnaire budgétaire, la gratuité aura suscité plus de 2,2 millions de visites supplémentaires 17 ( * ) dans les musées nationaux depuis avril 2009. Egalement concerné par le dispositif, le Centre des monuments nationaux (CMN) enregistre près de 800 000 visites supplémentaires 18 ( * ) au terme de cinq trimestres d'application.
Une enquête sociologique diligentée par le ministère dans une quinzaine de musées nationaux confirme l'intérêt de la démarche. Ainsi, près de 7 jeunes sur 10 considèrent que la gratuité a joué un rôle dans la décision de visite et les intéressés sortent de la visite en déclarant qu'elle correspond à leurs attentes (58 %) voire qu'elle les dépasse (27 %). Les bénéficiaires de la gratuité sont d'abord des jeunes poursuivant leurs études (62 % d'étudiants et 7 % de lycéens), mais près de 20 % sont des actifs et 11 % en attente d'un emploi. Cette dernière catégorie semble être la plus sensible à la gratuité. La gratuité suscite enfin la découverte de nouveaux musées (69 % des sondés venaient pour la première fois dans le musée où ils ont répondu à l'enquête), mais permet également de fidéliser les publics (50 % des interrogés déclarent qu'ils reviendront). Au total, 85 % des visiteurs de 18 à 25 ans considèrent que la gratuité constitue un « coup de pouce » à leurs pratiques culturelles .
Par ailleurs, depuis le 4 avril 2009, les enseignants du primaire et du secondaire bénéficient de la gratuité d'accès 19 ( * ) aux collections permanentes des musées et des monuments nationaux, et ce à titre professionnel ou individuel. Selon les réponses au questionnaire, la mesure de gratuité dans les musées a occasionné 237 576 visites d'avril à décembre 2009. La mesure a progressivement pris son essor : 61 918 visites au premier trimestre d'application, 79 913 au suivant et 95 745 au dernier trimestre de l'année 2009. La contribution des enseignants bénéficiaires de cette mesure à la fréquentation des collections permanentes est de l'ordre de 1,4 % sur l'ensemble de la période. La gratuité dans les monuments nationaux ouverts à la visite a occasionné 104 729 visites en 2009 et 45 852 visites pour les deux premiers trimestres de 2010. Comme dans le cas des musées, la contribution des enseignants est nettement moins élevée que celle des jeunes : elle est en moyenne de 1,26 % en 2009 et de 1,2 % en 2010.
Votre rapporteur spécial prend acte des bons résultats enregistrés par ces opérations, tout en relevant certaines imperfections liées à leurs modalités de financement . Dans la mesure où la gratuité occasionne des pertes de recettes pour les opérateurs qui la mettent en oeuvre, le ministère de la culture s'est efforcé de compenser ces pertes par l'attribution de crédits budgétaires supplémentaires. Les difficultés liées à l'anticipation des effets de la mesure sur la fréquentation ont néanmoins conduit à ce que certains établissements bénéficient de surcompensations, en recevant des crédits budgétaires d'un montant supérieur aux pertes de recettes réellement enregistrées .
Selon les chiffrages transmis par le ministère, la somme des surcompensations versées en 2010 s'élève à 3,7 millions d'euros , à raison de 2,2 millions d'euros de surcompensations au titre de la mesure en faveur des 18-25 ans et de 1,5 million d'euros au titre de la mesure en faveur des enseignants. Les surcompensations les plus importantes intéressent le Louvre (3 069 827 euros), la Réunion des musées nationaux (327 699 euros) et le Centre Pompidou (245 501 euros).
Les surcompensations au titre des mesures de gratuité en 2010
(en euros)
Source : ministère de la culture et de la communication
Le cabinet du ministre a fait valoir que le calcul des compensations était un exercice délicat , reposant sur des hypothèses de fréquentation nécessairement aléatoires et des tarifs moyens d'entrée. De même, le contrôle des chiffrages transmis par les opérateurs pour obtenir les compensations semble difficile, dans la mesure où la tutelle ne dispose que des éléments que les établissements lui transmettent.
Des leçons ont été tirées du phénomène observé, puisque les compensations budgétées en 2011 ont été corrigées au vu de la fréquentation réelle estimée entre juillet 2009 et juin 2010 20 ( * ) . Les montants attribués en 2011 ont donc été diminués des surcompensations constatées, mais pas au point de « récupérer » le trop perçu en 2010, pour lequel l'« ardoise » est en quelque sorte effacée . Pour motiver le caractère non rétroactif de la régularisation opérée, le ministère fait valoir que les crédits ont permis aux opérateurs de faire face à des « impasses de gestion » pour lesquelles des crédits complémentaires auraient, en tout état de cause, été nécessaires. Le Louvre a ainsi, par exemple, procédé à des travaux de mise en sécurité incendie. Les montants sur lesquels portent les surcompensations demeurent certes limités, et celles - ci mettent davantage en évidence un problème de pilotage et de contrôle du dispositif . Il serait donc opportun que la tutelle se dote des moyens de suivre plus finement les pertes de recettes effectivement exposées par les musées et les monuments concernés, de manière à calibrer au plus juste les compensations versées, et quitte à les attribuer, a posteriori , au vu des pertes de recettes effectivement enregistrées lorsque le fonds de roulement des opérateurs le permet.
Enfin, et du point de vue de la méthode, votre rapporteur spécial aurait souhaité que ces phénomènes de surcompensation soient clairement explicités dans les réponses au questionnaire budgétaire , dans la mesure où la question intéressant la mise en oeuvre de la gratuité dans les musées portait également sur l'analyse du coût de cette politique.
b) L'INRAP à nouveau dans une impasse budgétaire et financière
Confronté à des problèmes budgétaires et financiers chroniques, l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) a de nouveau, et au grand regret de votre rapporteur spécial, les honneurs du présent fascicule budgétaire pour 2011...
L'institut traverse en effet, depuis l'été, une crise de trésorerie sans précédent, tant par son intensité que par sa durée . Les paiements de l'établissement aujourd'hui bloqués s'élèvent à 6 millions d'euros, qui ne pourront être honorés que lorsque le besoin de trésorerie afférent aux dépenses prioritaires de novembre, au premier rang desquelles le paiement des salaires, aura été couvert (soit 8,9 millions d'euros).
Les causes de ce phénomène sont d'abord structurelles et tiennent à l'insuffisance persistante du fonds de roulement de l'INRAP . Le besoin en fonds de roulement s'établissait, à fin 2009, à 18,8 millions d'euros, et n'était satisfait qu'à moins de la moitié par le fonds de roulement . Selon les représentants de l'INRAP entendus par votre rapporteur spécial, des progrès peuvent encore être réalisés pour réduire les délais de facturation et de recouvrement des recettes de fouilles, mais l'amélioration de la trésorerie qui en résulterait serait sans commune mesure avec l'ampleur des besoins. Dans ces conditions, l'INRAP considère que « le règlement de cette situation ne peut, aujourd'hui, passer que par un abandon de créance de la part du Trésor et par une recapitalisation » . L'institut bénéficie en effet, depuis sa création, d'une avance consentie par le Trésor qui s'élève encore à 15,5 millions d'euros, auxquels s'ajoutent 3,4 millions d'euros d'intérêts à fin 2010.
Ce besoin structurel se trouve aggravé, en 2010, par une baisse importante du rendement de la redevance d'archéologie préventive (RAP). Ce rendement atteint, fin octobre, un niveau très inférieur aux prévisions, soit 50,5 millions d'euros contre 65,6 millions d'euros attendus en rythme linéaire. Il se situe également à un niveau inférieur de 3,6 millions d'euros à celui réalisé en octobre 2009 en dépit de l'augmentation du taux applicable depuis le 1 er janvier 2010 à la « filière DDE ». Interrogés sur les causes de ce phénomène, les représentants de l'INRAP indiquent que les restructurations intervenues dans le cadre de la réorganisation de l'administration territoriale de l'Etat ont pu retarder la liquidation de la redevance par les services. Si tel était le cas, un rattrapage serait donc constaté tôt ou tard.
Dans cette attente, le ministère de la culture et de la communication a, à nouveau 21 ( * ) , alloué à l'INRAP un « secours » budgétaire de 2 millions d'euros au début du mois d'octobre 2010, qui devrait être complété par 4,3 millions d'euros avant la fin de l'année en cours (dont 1,3 million d'euros en faveur du fonds national d'archéologie préventive). L'INRAP indique néanmoins que « l'effort exceptionnel consenti ne suffira pas à redresser les comptes de l'institut , qui abordera l'année 2011 dans des conditions qui menacent sa pérennité et le bon déroulement de l'activité archéologique, si une réforme de la redevance d'archéologie préventive et de la gouvernance du système n'est pas mise en oeuvre rapidement et si une recapitalisation de l'INRAP et du FNAP n'intervient pas à brève échéance ».
Les hypothèses les plus prudentes de construction du budget de l'INRAP prévoient un niveau de financement du secteur non lucratif 22 ( * ) de 46,7 millions d'euros, soit le montant de la part RAP affectée à l'INRAP attendu pour 2010, en l'absence de la reconduction de la subvention exceptionnelle du ministère. Ce scénario impliquerait une amputation drastique (de l'ordre de 40 %) des moyens, que l'INRAP juge incompatible avec la politique de prescription actuellement conduite et l'amélioration des délais d'intervention .
Par ailleurs, le coût de la recapitalisation de l'INRAP et du FNAP est estimé à près de 63 millions d'euros , hors éventuel déficit en 2010, soit :
1) 33,7 millions d'euros pour couvrir les déficits antérieurs (capitaux propres négatifs de 14,8 millions d'euros en cumul à fin 2009 et dette totale envers le Trésor de 18,9 millions d'euros) ;
2) une insuffisance cumulée de crédits budgétaires qui s'élève à 29,14 millions d'euros , cette somme étant la contraction d'un montant de 32,05 millions d'euros correspondant à 111 dossiers non engagés et d'une réserve disponible de 2,91 millions d'euros pour faire face à des prises en charge prioritaires.
Selon l'INRAP, « la perspective de désolidariser la gestion de l'INRAP et du FNAP, dont la trésorerie excédentaire a longtemps permis à la trésorerie unifiée INRAP-FNAP de demeurer positive et donc de différer le règlement du problème qui se pose de manière urgente à présent, rend cette recapitalisation pressante » .
Si la situation financière et budgétaire très dégradée de l'INRAP résulte donc pour partie de facteurs conjoncturels, elle n'en traduit pas moins l'extrémité à laquelle est parvenu un mode de financement inadapté, ne permettant pas un pilotage commun de la dépense et de la ressource. Dans ce contexte, les travaux récemment conduits par l'Inspection générale des finances sur le financement de l'archéologie préventive 23 ( * ) prennent tout leur sens. Votre rapporteur spécial interrogera donc le Gouvernement, en séance, sur la nature des conclusions rendues et sur les suites qu'il entend y donner à brève échéance.
* 16 Certains chiffrages résultent des réponses au questionnaire budgétaire.
* 17 2 201 992 exactement.
* 18 796 665 exactement.
* 19 Ce droit ce matérialise par le « Pass éducation », soit une carte qui permet d'entrer gratuitement dans 57 musées nationaux et 87 monuments nationaux en France.
* 20 De nouvelles corrections sont susceptibles d'intervenir sur la base des fréquentations définitivement enregistrées en 2010.
* 21 Le ministère de la culture et de la communication avait déjà versé pour 2010 des subventions exceptionnelles de 15 millions d'euros.
* 22 Composé de l'activité de diagnostics pour l'essentiel et de l'activité de recherche et de valorisation pour une part marginale.
* 23 Le Premier Ministre avait confié par lettre du 4 juin 2010 une mission à l'Inspection générale des Finances visant à faire le bilan de la RAP et à élaborer des propositions alternatives permettant de définir un système de financement stable et pérenne. La mission a remis son rapport le 18 octobre dernier.