Projet de loi de finances pour 2011 : Culture

Rapport général n° 111 (2010-2011) de M. Yann GAILLARD , fait au nom de la commission des finances, déposé le 17 novembre 2010

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N° 111

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 novembre 2010

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2011 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 7

CULTURE

Rapporteur spécial : M. Yann GAILLARD

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc , Serge Dassault, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Jean-Pierre Demerliat, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, MM. Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) : 2824, 2857, 2859 à 2865 et T.A. 555

Sénat : 110 (2010-2011)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. 2,71 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 2,67 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) sont demandés, en 2011, au titre de la mission « Culture ». L'exercice budgétaire qui s'ouvre se caractérise par une maquette profondément remaniée et par une relative mise sous contrainte des financements dédiés aux politiques culturelles.

2. Les crédits du livre sont désormais regroupés au sein de la mission « Médias, livre et industries culturelles ». Si ce transfert remédie à l'éparpillement des moyens dévolus à la politique du livre, l'imbrication grandissante des problématiques de la création, du patrimoine et de la numérisation reflète un mouvement général affectant les contenus culturels. On peut donc légitimement se demander pourquoi une fusion pure et simple des missions « Médias » et « Culture » n'a pas été opérée.

3. La mission « Culture » achève de regrouper l'ensemble de ses crédits de personnel sur l'action 7 « Fonctions de soutien » du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ». Si ce regroupement est probablement commode pour les gestionnaires, il n'en achève pas moins de déconsolider les moyens dédiés à chaque programme de politique publique et renforce les obstacles à la fongibilité asymétrique.

4. En volume, les crédits de la mission « Culture » diminuent, en 2011, de 0,6 % avant transferts et de 1,3 % après transferts. Cette évolution atteste de la nécessité, pour le ministère de la culture comme pour l'ensemble de l'Etat, de financer ses priorités dans un contexte de maîtrise de la dépense.

5. La dépense fiscale associée à la mission « Culture » s'établit à 339 millions d'euros en 2011 contre 420 millions en 2010, soit un recul de près de 20 %.

6. Le montant d'AE non couvertes par des CP augmente de 34 % entre fin 2009 et fin 2011, passant de 851,3 millions d'euros à 1 140,4 millions d'euros. Le lancement d'opérations de travaux lourdes et souvent pluriannuelles accroît la rigidité et l'inertie des dépenses de la mission « Culture ».

7. La mission « Culture » est, au même titre que les autres missions du budget général, soumise aux normes transversales d'économies et aux réformes structurelles qui ont présidé à l'élaboration de la programmation triennale 2011-2013. La budgétisation opérée en 2011 atteste d'efforts réels en matière de dépenses de fonctionnement et d'intervention.

8. Le programme 175 « Patrimoines » voit un léger recul des crédits dédiés au patrimoine monumental, alors qu'un effort substantiel est consacré aux travaux dans les musées territoriaux et aux chantiers d'envergure nationale (MuCEM, Musée Picasso).

9. Certains musées et monuments ont bénéficié de surcompensations budgétaires au titre des mesures de gratuité en faveur des jeunes et des enseignants. Si les montants sur lesquels portent ces surcompensations demeurent limités (3,7 millions d'euros), ils mettent en évidence un problème de pilotage et de contrôle du dispositif.

10. L'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) traverse une crise de trésorerie sans précédent , qui achève de démontrer l'inefficience de son mode de financement. Une refonte globale de la redevance d'archéologie préventive doit être opérée, sur le fondement des conclusions remises le 18 octobre 2010 par l'Inspection générale des finances.

11. Le programme 131 « Création » est marqué par la stabilisation des concours aux opérateurs du spectacle vivant et la maîtrise des dépenses d'intervention en faveur de ce secteur, dans le prolongement des Entretiens de Valois.

12. Alors que s'ouvrent les travaux sur les espaces inférieurs du Palais de Tokyo, le chantier de la Philharmonie est arrêté faute de décision sur les modalités de participation financière de l'Etat . Des explications précises sont attendues du Gouvernement sur les motifs de ce blocage.

13. Le soutien aux établissements d'enseignement supérieur et aux établissements spécialisés est maintenu.

14. La budgétisation des crédits de fonctions support s'inscrit en diminution de 5 % par rapport à 2010, soit un effort conforme aux engagements gouvernementaux, qu'il convient de saluer.

15. La diminution des effectifs imputés sur la mission se poursuit, et se traduit par une quasi-stabilisation de la masse salariale en valeur. Le nouveau cadre de gestion et de rémunération élaboré au bénéfice des agents non titulaires du ministère représente néanmoins un coût non négligeable de 4,2 millions d'euros sur la période du budget triennal. L'extension de cette grille aux agents non titulaires des opérateurs pourrait susciter des tensions sur leur budget.

Au 10 octobre 2010, date limite fixée par la LOLF, 81 % des réponses au questionnaire budgétaire étaient parvenues à votre rapporteur spécial.

I. LA MISSION « CULTURE » EN 2011

2,71 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 2,67 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) sont demandés, en 2011, au titre de la mission « Culture ». L'exercice budgétaire qui s'ouvre se caractérise par une maquette profondément remaniée et par une relative mise sous contrainte des financements dédiés aux politiques culturelles.

A. DES CRÉDITS EN LÉGER RECUL, UNE MAQUETTE REMANIÉE

1. Une mission « délestée »

Consécutivement à la réorganisation du ministère, trois modifications substantielles de la maquette budgétaire affectent la structure de la mission « Culture » en 2011. L'ensemble des transferts et réimputations de crédits opérés dans le prolongement de cette refonte minorent de 23,1 millions d'euros en AE et 22,3 millions d'euros en CP les crédits de la mission entre 2010 et 2011.

a) Une maquette qui suit la réorganisation administrative

La modification de maquette la plus important résulte de la transformation de la mission « Médias » en mission « Médias, livre et industries culturelles ». Cette transformation s'accompagne tout d'abord du transfert vers cette mission élargie des crédits dédiés à la politique du livre , soit la totalité de l'action 5 « Patrimoine écrit » du programme 175 « Patrimoines » ^{1 ( * )} , les crédits de l'action 3 « Livre et lecture » du programme 131 « Création », ainsi que les crédits consacrés au livre « éparpillés » au sein des actions 1 « Enseignement supérieur », 2 « Education artistique et culturelle » et 4 « Accès à la culture » du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ».

Le ministère de la culture et de la communication fait valoir que le regroupement des crédits de la politique du livre au sein de la nouvelle mission « Médias, livre et industries culturelles » répond aux exigences des temps et des mutations que connaît le secteur de l'édition. Le ministre déclarait ainsi, en séance à l'Assemblée nationale : « mon ministère a fait le choix de regrouper le livre, les industries culturelles et les médias. Je soutiens fortement ce choix. En effet, la "nouvelle frontière" du livre et de l'édition, c'est le livre numérique, c'est le livre augmenté. Les conséquences de la globalisation et de la numérisation sont considérables pour l'ensemble de ces secteurs ; il importait d'adapter notre dispositif à cette transformation majeure » ^{2 ( * )} . Au-delà, le regroupement des crédits au sein de la nouvelle mission « Médias, livre et industries culturelles » tire les conséquences de la réorganisation de l'administration centrale du ministère , qui s'est notamment traduite par la création d'une direction générale des médias et des industries culturelles. Les réponses au questionnaire budgétaire indiquent, ainsi, que « la nouvelle maquette budgétaire a (...) été élaborée en recherchant la mise en cohérence des programmes budgétaires, créés lors de la mise en oeuvre de la LOLF, et des champs d'intervention des politiques publiques conduites par le ministère » .

Votre rapporteur spécial avait, dans son récent rapport d'information consacré à la politique du livre ^{3 ( * )} , critiqué l'éparpillement des crédits dédiés à cette politique au sein de la mission « Culture » et l'absence de document budgétaire synthétique et consolidé. Ce constat l'avait conduit à recommander la création d'un document de politique transversale et la désignation d'un ministère chef de file de la politique du livre. Les modifications de maquette ici proposées remédient partiellement à ces inconvénients, au prix toutefois d'une « exfiltration » des crédits du livre hors de la mission « Culture ». En outre, l'imbrication grandissante des problématiques de la création, du patrimoine et de la numérisation, relevée à juste titre par le ministre, reflète un mouvement général affectant l'ensemble des contenus culturels. On peut donc légitimement se demander pourquoi, dans ces conditions, une fusion pure et simple des missions « Médias » et « Culture » n'a pas été opérée ^{4 ( * )} .

Pour des motifs similaires à ceux qui viennent d'être évoqués, les crédits du patrimoine cinématographique sont également transférés vers la mission « Médias, livre et industries culturelles », soit la totalité des crédits de l'action 6 « Patrimoine cinématographique » du programme 175 « Patrimoines ». Il en va de même des crédits dévolus aux industries culturelles de l'action 4 « Industries culturelles » du programme 131 « Création » ^{5 ( * )} .

Au titre des autres modifications de maquette, on observe :

1) l'absorption par la mission « Culture » des crédits déconcentrés initialement imputés sur le programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique » de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Ces crédits sont désormais intégrés au programme 175 « Patrimoines », qui voit la création d'une nouvelle action 9 « Patrimoine archéologique » ^{6 ( * )} . Cette action recueille également les crédits dédiés de l'archéologie auparavant imputés sur l'action 1 « Patrimoine monumental et archéologique » ;

2) que la mission « Culture » suit la tendance des missions dotées de programmes support, en achevant de regrouper l'ensemble des crédits de personnel sur l'action 7 « Fonctions de soutien » du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ». Si ce regroupement est probablement commode pour les gestionnaires ^{7 ( * )} , il n'en aboutit pas moins à déconsolider les moyens dédiés à chaque programme de politique publique et renforce les obstacles à la fongibilité asymétrique . Cette évolution s'inscrit donc en contradiction avec les intentions exprimées par le législateur au moment de l'adoption de la LOLF.

b) Les retouches au dispositif d'évaluation de la performance

Les modifications de maquette qui viennent d'être évoquées s'accompagnent de retouches significatives au dispositif d'évaluation de la performance. Globalement, et en toute logique, l'ensemble des indicateurs et sous-indicateurs associés à des crédits transférés vers la mission « Médias, livre et industries culturelles » sont supprimés.

En dehors de ces aménagements de « coordination », quelques évolutions sont à relever, tendant à améliorer le suivi des politiques publiques portées par chaque programme.

Le programme 175 « Patrimoines » voit la création d'un indicateur de suivi du récolement décennal des musées nationaux , la loi n° 2002-5 du 4 janvier 2002 relative aux musées de France et l'arrêté du 25 mai 2004 fixant les normes techniques relatives à la tenue de l'inventaire, du registre des biens déposés dans un musée de France et au récolement prévoyant que les opérations de récolement décennal devront avoir abouti en 2014.

Le programme 131 « Création » voit la suppression de l'indicateur relatif au coût moyen de traitement des demandes de subvention, peu pertinent et trop complexe à renseigner. L'indicateur relatif à l'effort de conventionnement avec les structures subventionnées intègre désormais l'ensemble des labels et réseaux identifiés dans le cadre des Entretiens de Valois ^{8 ( * )} et les résultats du réseau des cinq théâtres lyriques nationaux en région ont été intégrés dans le périmètre des trois indicateurs relatifs à la fréquentation payante des lieux subventionnés, au taux de places vendues par rapport à la jauge mise en vente et à l'effort de diffusion territoriale dans le domaine du spectacle vivant. Plusieurs aménagements ponctuels sont également opérés afin d'homogénéiser le renseignement des indicateurs par les différents établissements ou services censés y contribuer ^{9 ( * )} .

Votre rapporteur spécial observe enfin l'introduction bienvenue d'indicateurs relatifs à la qualité de gestion , qu'il s'agisse de la qualité de maîtrise d'ouvrage des grands projets (respect des coûts et des délais initiaux des projets identifiés), du taux d'emploi de personnes handicapées ou de l'ajout de cinq indicateurs immobiliers ^{10 ( * )} .

2. Une budgétisation 2011 qui fait débat

a) Une dotation en hausse ou en baisse ?

Des débats se sont fait jour sur l'évolution globale des crédits de la mission « Culture » en 2011 et sur les conséquences à en tirer sur le caractère prioritaire ou non de ces politiques pour le Gouvernement. Les présentations qui peuvent être faites de cette évolution sont multiples et plus ou moins flatteuses pour le ministère, selon la base retenue et la prise en compte ou non de certains effets de périmètre. D'une manière générale, votre rapporteur spécial ne peut que regretter que l'ensemble des chiffrages disponibles au titre du projet annuel de performances, des réponses au questionnaire budgétaire ou d'autres documents de présentation diffusés par le ministère ne fassent pas l'objet d'une présentation homogène et impliquent de procéder à de fastidieux recoupements pour obtenir un aperçu objectif des évolutions constatées.

Au-delà de ces considérations méthodologiques, l'évolution des crédits de la mission s'établit donc comme suit :

Evolution des crédits de paiement ^{11 ( * )} de la mission « Culture »

Evolution	Avant transferts	Après transferts
En valeur	+1,1 %	+0,2 %
En volume	-0,6 %	-1,3 %

Source : commission des finances

Le ministère communique, de façon fort compréhensible, sur le chiffrage le plus avantageux , c'est-à-dire l'évolution en valeur de ses moyens avant transferts ou réimputations de crédits ^{12 ( * )} , soit + 1,1 % . Le cabinet du ministre indique que c'est cette méthode qui permet de retracer le plus fidèlement l'évolution des moyens d'une année sur l'autre, puisque certains crédits désormais imputés sur d'autres missions n'en demeureront pas moins des crédits de politique culturelle concourant à la conduite des actions du ministère.

Votre rapporteur spécial considère, quant à lui, que le chiffrage le plus pertinent doit être exprimé en volume , c'est-à-dire retraité de l'inflation prévisionnelle. Ce chiffrage a en outre le mérite de « mettre tout le monde d'accord » puisque, que soient ou non pris en compte les transferts de crédits, il fait apparaître que le « pouvoir d'achat » de la mission « Culture » diminue en 2011, de 0,6 % avant transferts et de 1,3 % après transferts .

Cette évolution n'est, au demeurant, pas consternante en soi, dans la mesure où elle atteste de la nécessité, pour le ministère de la culture comme pour l'ensemble de l'Etat, de financer ses priorités dans un contexte fortement contraint. Les niveaux de déficit et d'endettement atteints en 2011 rendent donc quelque peu dérisoires les querelles picrocholines sur les budgets « en hausse » ou « en baisse »...

La dépense fiscale associée à la mission « Culture » s'établit, ensuite, à 339 millions d'euros en 2011 contre 420 millions d'euros en 2010, soit un recul de près de 20 %. On observe la diminution importante du coût du dispositif Malraux modifié en 2008 (qui passe de 40 à 10 millions d'euros) et la baisse relative de la dépense fiscale associée aux crédits d'impôts en faveur de la production d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles (120 millions d'euros au total en 2010, contre 95 millions d'euros en 2011). Le coût du crédit d'impôt en faveur des métiers d'art passe de 8 à 12 millions d'euros, 2011 étant, sauf modification législative intervenant avant la fin de l'année, la dernière année d'incidence budgétaire de cette dépense fiscale.

Le projet de loi de finances contient enfin plusieurs mesures ayant une incidence sur la fiscalité applicable au secteur culturel . Il en va ainsi de la suppression du taux réduit de TVA sur les offres composites (téléphonie, internet, télévision), qui devrait procurer un rendement budgétaire de 1,1 milliard d'euros en 2011, et du désormais fameux « rabot » sur les niches fiscales, qui inclut les avantages fiscaux au titre des opérations de restauration immobilière Malraux et des opérations de conservation et de restauration d'objets classés.

Les crédits de la mission « Culture » de 2010 à 2011

(en euros, à structure 2011, hors fonds de concours et attribution de produits)

- 12 -

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances

b) Un accroissement significatif des engagements non couverts par des paiements

Selon le projet annuel de performances, le montant d'AE non couvertes par des CP augmente de 34 % entre fin 2009 et fin 2011 , passant de 851,3 millions d'euros à 1 140,4 millions d'euros sur la même période.

Cette progression est de +15 % sur le programme « Patrimoines » (de 709,4 millions d'euros à 814,2 millions d'euros), pour lequel 32 % des CP consommés en 2011 couvriront des engagements antérieurs. Ces CP se répartissent entre 189 millions d'euros au titre des restes à payer en DRAC (environ 80 % des CP consommés chaque année sont consacrés à l'apurement des AE antérieures) et 86,6 millions d'euros au titre des projets d'investissement engagés sur le programme, dont près de 40 millions d'euros correspondent au Centre des archives nationales à Pierrefitte-sur-Seine. L'augmentation des engagements non couverts par des paiements s'explique par d'importants engagements liés à des investissements lourds , dont 50 millions d'euros en 2010 pour les travaux de réhabilitation du Quadrilatère Richelieu de la BNF, plus de 50 millions d'euros en 2010 et 2011 en faveur du MuCEM et 30 millions d'euros pour la mise en oeuvre du plan d'investissement en faveur des musées.

L'accroissement du volume d'AE non couvertes est beaucoup plus spectaculaire sur le programme « Création ». Leur montant passe de 82,5 millions d'euros fin 2009 à 206 millions d'euros fin 2011, soit une progression de près de 150 %. Contrairement au programme « Patrimoines », la prévision de consommation de CP en 2011 sur AE engagées antérieurement ne s'élève qu'à 4 % des CP demandés en 2011. La forte augmentation des AE non couvertes par des CP tient, pour moitié, au report de 2009 vers 2010 de 106 millions d'euros d'AE au titre de la construction de l'auditorium de la Philharmonie de Paris ( cf. infra ). Le solde s'explique par le lancement ou la poursuite d'importants travaux (rénovation de la coupole de la salle Richelieu de la Comédie française, remise aux normes de l'Opéra comique et du Théâtre national de Chaillot à Paris, pour 20 millions d'euros, et aménagement des espaces inférieurs du Palais de Tokyo).

Les AE non couvertes par des CP doublent , enfin, entre 2009 et 2011 sur la programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », pour passer de 59,4 à 120,2 millions d'euros. 6 % des CP demandés en 2011 couvriront des AE antérieures, et l'augmentation du solde des engagements non couverts s'explique, à l'instar des programmes précédents, soit par le lancement de travaux (rénovation de l'école nationale supérieure d'architecture de Strasbourg pour 20 millions d'euros, rénovation de l'école d'architecture de Clermont-Ferrand pour 25 millions d'euros, travaux de mise en accessibilité des établissements d'enseignement supérieur pour 4 millions d'euros et extension du CEFEDEM Pays de la Loire pour 2 millions d'euros), soit par l'inscription d'AE supplémentaires nécessaires à l'engagement de la totalité des tranches fermes des baux des loyers privés en administration centrale et dans les services déconcentrés (16 millions d'euros).

Votre rapporteur spécial prend acte de ces évolutions, liées à l'activité du ministère, et observe que le lancement d'opérations lourdes et souvent pluriannuelles accroît la rigidité et l'inertie des dépenses de la mission « Culture ». Le ministère de la culture et de la communication indique que le Gouvernement a été très attentif à la couverture des engagements nouveaux dans le cadre de la préparation du budget triennal 2011-2013, de sorte que les AE nouvelles seront systématiquement couvertes par les CP correspondants.

B. LE FINANCEMENT DES POLITIQUES CULTURELLES DANS UN CONTEXTE CONTRAINT

La mission « Culture » est, au même titre que les autres missions du budget général, soumise aux normes transversales d'économies et aux réformes structurelles qui ont présidé à l'élaboration de la programmation triennale 2011-2013.

1. Un budget qui applique les normes transversales d'économies

a) D'une programmation triennale à l'autre

Alors qu'un deuxième budget triennal est actuellement soumis au vote du Parlement, le contrôle du respect des plafonds fixés par le premier (qui couvrait les années 2009 à 2011) relève du travail de bénédictin. Les réponses fournies par le ministère sur ce point, dont il faut saluer le caractère très circonstancié, font apparaître des dépassements presque systématiques des plafonds votés en 2009 ou 2010, mais ces chiffrages ne sont nullement significatifs dans la mesure où ils intègrent la plupart du temps des transferts de crédits entre missions. L'impossibilité objective de comparer immédiatement les plafonds votés aux dépenses exécutées n'est pas imputable au ministère de la culture , mais aux défauts de conception originelle de l'outil de programmation triennale, qui ne prévoyait pas la transmission au Parlement de données d'exécution à périmètre constant . En tout état de cause, et alors qu'une nouvelle programmation commence, la portée concrète de celle qui s'achève demeure bien difficile à évaluer...

L'article 6 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 fixe donc les plafonds en CP de la mission « Culture » à 2,7 milliards d'euros en 2011 et 2013 et à 2,71 milliards d'euros en 2013, à périmètre constant 2010 . En AE, ces plafonds sont de 2,73 milliards d'euros en 2011, 2,59 milliards d'euros en 2012 et 2,64 milliards d'euros en 2013. Si l'on retranche de ces enveloppes les contributions au compte d'affectation spéciale « Pensions », les crédits sont stables sur la période .

Ces montants sont déclinés dans le projet annuel de performances pour 2011, à périmètre courant. Leur lecture enseigne que les AE et les CP connaîtront une évolution divergente sur la période, les premières reculant de 3,2 % alors que les seconds augmentent de 0,5 %. Cette évolution est salutaire, dans la mesure où elle devrait, toutes choses égales par ailleurs, contribuer à contenir la progression des engagements non couverts par des paiements et, ainsi, conforter la soutenabilité budgétaire des programmes de la mission.

Programmation triennale des crédits de la mission « Culture »

(en euros, à périmètre courant)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances

Les AE du programme « Patrimoines » reculent de 7,5 % et les CP de 0,9 %. Selon les réponses au questionnaire, ces évolutions seront permises par une diminution des crédits destinés aux monuments historiques, à hauteur de 11,41 millions d'euros en CP dès 2011 ^{13 ( * )} (soit -3 % en CP sur la période), et une diminution des crédits des opérateurs musées de 10,28 millions d'euros en CP sur la période (soit -3,6 %).

Les CP du programme « Création » diminuent également de 1 % en valeur sur la période, évolution garantie par la non-revalorisation des subventions de fonctionnement des opérateurs du spectacle vivant et des arts plastiques , stabilisées à leur niveau de 2010 (283 millions d'euros), et par la stricte reconduction des dépenses d'intervention en faveur du spectacle vivant sur la période, également gelées au niveau de 2010 (soit 331 millions d'euros).

Seul le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » voit ses crédits augmenter en valeur (+2,6 % en CP). Porteur des fonctions de soutien de la mission, et notamment des dépenses de personnel, ce programme aura vocation à absorber la hausse des cotisations au CAS « Pensions ». Par ailleurs, une forte diminution des dépenses de fonctionnement du ministère est programmée ( cf. infra ).

b) Les objectifs d'économies sur les dépenses de fonctionnement et d'intervention

Consécutivement à la tenue des conférences sur le déficit, le Gouvernement a assigné à l'Etat et à ses opérateurs des objectifs d'économies ambitieux, et notamment une diminution de 10 % des dépenses de fonctionnement et d'intervention sur la période 2011-2013, et de 5 % dès 2011.

La mission « Culture » prend part à cet effort. S'agissant des dépenses de fonctionnement , l'assiette des économies ne concerne toutefois pas l'ensemble des crédits de titre 3 de la mission (soit 987 millions d'euros), mais les seules dépenses de fonctionnement courant inscrites à l'action 7 « Fonctions de soutien du ministère » du programme 224 . Sont ainsi soustraites aux objectifs d'économies les dépenses d'entretien des monuments historiques, les dépenses d'études préalables à travaux sur monuments historiques ou concernant les secteurs sauvegardés, les dépenses relatives aux cérémonies nationales et, de façon plus contestable , les dépenses de fonctionnement des différents services à compétence nationale ^{14 ( * )} (SCN) et les dépenses de fonctionnement non imputées sur ladite action 7 (soit 3,2 % de la totalité des dépenses de fonctionnement du ministère).

Selon les réponses au questionnaire, « les efforts ont donc principalement porté sur l'action 7 du programme 224 qui, après transferts, baisse de 19,6 % en 2011 et de 20,5 % sur la période. Ainsi, les crédits de fonctionnement (...) en administration centrale et dans les services déconcentrés diminuent de 18,3 % en 2011 et de 20,1 % sur le triennal hors loyers budgétaires. Les crédits d'investissement destinés à l'entretien des bâtiments administratifs sont également fortement contenus et baissent de 23,6 % sur les trois ans » .

Il convient toutefois de ne pas se méprendre sur les raisons de cette diminution, qui n'est pas nécessairement la traduction d'économies stricto sensu et peut résulter de transferts de dépenses vers d'autres missions du budget général. Il en va ainsi, par exemple, du transfert vers le programme 333 « Fonctionnement des directions départementales interministérielles » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » de 6,21 millions d'euros au titre des dépenses d'entretien des DRAC et de 10,57 millions d'euros au titre des loyers budgétaires. Le ministère fait néanmoins valoir que l'effort accompli est « rendu possible par un plan d'économie rigoureux mis en place en administration centrale et dans les DRAC . Le ministère de la culture et de la communication développe une meilleure gestion des dépenses de fonctionnement grâce à une analyse fine par poste de dépense effectuée avec des ratios comparatifs. A partir d'analyses concrètes des situations budgétaires des services, des points d'améliorations ont été trouvés (meilleures imputations comptables des dépenses, mise en place d'outils de suivi, recherche d'économies, mutualisation de services, regroupement de marchés, etc). Ces observations ont été suivies de plans d'actions ciblés à mettre en oeuvre à partir de la fin de l'année 2010 et en 2011 ».

Votre rapporteur spécial donne acte au ministère de ces orientations, dont les effets pourront être évalués dès le projet de loi de règlement pour 2011.

S'agissant des dépenses d'intervention , et comme il a déjà été indiqué, la programmation triennale repose sur la stabilisation des concours au spectacle vivant. Par ailleurs, et au titre du programme 224, les dépenses d'intervention baissent de 6 % en 2011 et de 5 % sur la période, en raison de la débudgétisation de certaines dépenses désormais prises en charge par le Centre national du cinéma et de l'image animée ( cf. infra ). Un effort particulier est fourni sur les dépenses d'intervention en administration centrale qui diminuent de 4 % à 5 % par an sur la période, hors transferts.

Les subventions aux opérateurs répercutent enfin les objectifs de maîtrise des dépenses assignés à l'Etat. En 2011, les subventions de fonctionnement attribuées aux principaux opérateurs sont en diminution de 5 % pour le musée d'Orsay, de 5,2 % pour le Louvre, de 5,2 % pour le Centre Pompidou et de 5,8 % pour la Réunion des musées nationaux. Au total, les subventions (fonctionnement et investissement) versées aux opérateurs sur le programme « Patrimoines » diminuent de 6,2 % entre 2010 et 2011. Entre 2011 et 2012, cette baisse s'établit à 2,3 %. Sur le programme « Création », la reconduction stricte des subventions de fonctionnement sur la durée du budget triennal imposera aux opérateurs de réaliser des économies sur le fonctionnement, de manière à maintenir un niveau d'activité compatible avec leurs missions et absorber l'augmentation mécanique de certains coûts par ailleurs.

2. La poursuite des réformes de structure

a) Le ministère de la culture entre RGPP 1 et RGPP 2

Le ministère de la culture et de la communication présente un taux d'avancement des réformes décidées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) conforme à la moyenne . Douze chantiers sur seize présentent ainsi un degré d'avancement proche des prévisions (75 %).

Cinq nouvelles mesures actées par le quatrième conseil de modernisation des politiques publiques concernent le ministère. Elles intéressent :

1) la poursuite de la rationalisation et de la mutualisation des fonctions support en administration centrale et dans les services déconcentrés ;

2) l'amélioration de la performance et de l'efficience des opérateurs . L'inspection générale des finances et l'inspection générale des affaires culturelles ont ainsi été saisies pour mener des audits sur le Musée du Louvre, l'Etablissement public du domaine et du château Versailles, le Musée d'Orsay et l'Opéra national de Paris ;

3) la simplification des processus d'autorisation de travaux concernant les espaces et les sites protégés ;

4) la mise en place une instance de pilotage interministériel renforcé en matière d'archives , dont la vocation sera de faciliter l'accès au patrimoine culturel et de moderniser la gestion des archives de l'Etat ;

5) la simplification des demandes de subventions et leur traitement.

En outre, certaines mesures décidées dans le cadre de la première vague ont été prolongées ou ont fait l'objet d'une réorientation. La réorganisation du secteur muséal tient désormais compte du projet de Maison de l'Histoire de France et de la fusion Réunion des musées nationaux (RMN) - Grand Palais ( cf . tableau).

Sur ce dernier point, votre rapporteur spécial observe que le rapport ^{15 ( * )} récemment remis au Président de la République par Jean-Paul Cluzel, président du Grand Palais, prévoyait le financement des travaux du Grand Palais par le recours à un emprunt de 119 millions d'euros .

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 prévoyant, en son article 11, d'interdire ce type d'emprunt aux opérateurs, il serait intéressant de connaître les pistes de financement alternatives proposées par l'établissement et ses tutelles pour conduire le projet présenté.

La RGPP au ministère de la culture et de la communication

Numéro	Intitulé mesure RGPP2	Détail de la mesure et correspondance RGPP1
290	Rationaliser l'organisation des services en charge de la définition et du pilotage de la politique culturelle	RGPP1 27 - Réorganisation de l'administration centrale autour des principales missions 28 - Regroupement des 7 corps d'inspection du ministère 306 - Amélioration du fonctionnement des DRAC
291	Poursuivre la rationalisation et la mutualisation des fonctions support en administration centrale et dans les services déconcentrés	RGPP2
292	Rationaliser le réseau des écoles du ministère	RGPP1 prolongée en RGPP2 305 - Rationalisation des écoles du ministère et constitution de pôles d'excellence
293	Simplifier les demandes de subventions et leur traitement	RGPP2
294	Renforcer la gouvernance des opérateurs	RGPP1 prolongée en RGPP2 32 - Généralisation des contrats pluriannuels de performance et des lettres de missions aux dirigeants des opérateurs
295	Développer les ressources propres des établissements publics	RGPP1 301 - Développement des ressources propres des établissements publics et maîtrise de leurs coûts
296	Développer la performance et l'efficience des opérateurs	RGPP2
297	Améliorer le pilotage des grands projets culturels	RGPP1 303 - Renforcement du pilotage des grands projets (CMPI) et fusion EMOC/SNT
298	Rénover le statut du CNC	RGPP1 33 - Rénovation du statut du CNC (circuits financiers et mise en place CA)
299	Réformer l'audiovisuel public extérieur	RGPP1 29 - Réforme de l'audiovisuel public extérieur pour créer des synergies entre les opérateurs et améliorer leur visibilité.
300	Procéder au rattachement des musées sous statut SCN aux structures d'accueil définies	RGPP1 prolongée en RGPP2 30 - Modernisation de la gestion des SCN
301	Moderniser la gestion de la RMN	RGPP1 prolongée en RGPP2 31 - Modernisation de la gestion de la RMN
302	Regrouper le Palais de la découverte et la Cité des sciences	RGPP1 34 - Regroupement Palais de la Découverte et Cité des sciences
303	Clarifier les modalités de l'intervention de l'État en faveur du spectacle vivant	RGPP1 prolongée en RGPP2 304 - Redéfinition des modalités d'intervention de l'État en faveur du spectacle vivant
304	Simplifier les processus d'autorisation de travaux concernant les espaces et les sites protégés	RGPP2 (Accélérateur)
305	Renforcer la préservation du patrimoine historique et archéologique	RGPP1 (2 mesures fusionnées) 300 - Mise en concurrence des ACMH 302 - Modernisation de la politique d'archéologie préventive
306	Déterminer les conditions du transfert des sites patrimoniaux aux collectivités territoriales	RGPP1 35 - Transfert de la propriété ou de la gestion de certains sites patrimoniaux aux collectivités territoriales
307	Mettre en place une instance de pilotage interministériel renforcé dont la vocation sera de faciliter l'accès au patrimoine culturel et de moderniser la gestion des archives de l'État	RGPP2

Source : réponses au questionnaire

b) Des effets budgétaires inégalement documentés

Le chiffrage des économies budgétaires induites par les vagues successives de RGPP demeure malaisé. Si la réalisation d'économies n'est pas l'unique but de cette démarche, également et prioritairement tournée vers l'amélioration de l'efficience des services publics, elle n'en constitue pas moins un indicateur important de la réussite des réformes entreprises.

Interrogé sur ce chiffrage, tant en effectifs qu'en crédits budgétaires, le ministère indique que « les gains permis par les mesures sont encore à instruire et définir précisément, en fonction du schéma d'emplois arrêté au PLF et des derniers arbitrages rendus dans ce cadre de référence » et qu' « un bilan précis des économies réalisées grâce à la mise en oeuvre des mesures RGPP sera effectué dans le cadre d'une prochaine loi de règlement , qui permettra d'acter la fin des mesures » .

Les réponses au questionnaire évaluent néanmoins à 368 les suppressions d'emplois qui seront réalisées d'ici à fin 2011 dans le prolongement de la première vague de RGPP, soit 88 % de la cible de 415 suppressions prévues par la première programmation triennale. Le cabinet du ministre a indiqué à votre rapporteur spécial que la tenue de ces objectifs requérait des efforts conséquents, les départs étant proportionnellement plus nombreux chez les cadres de haut niveau que le ministère ne peut se dispenser de remplacer. Par ailleurs, les établissements d'enseignement supérieur culturels ont été soustraits à l'application du « un sur deux » pour leur personnel enseignant, à l'instar des autres établissements de ce type, relevant notamment du ministère chargé de la recherche.

Les économies brutes liées aux suppressions sont évaluées à 12,3 millions d'euros en 2008 et 5,7 millions d'euros en 2009, sur la base d'un chiffrage de 52 000 euros par emploi supprimé. Le retour catégoriel de 50 % de ces économies aux agents représente un coût de 3,2 millions d'euros en 2008, puis de 4,8 millions d'euros en 2009 et de 5,9 millions d'euros en rythme de croisière. Au-delà des ces mesures, le ministère consacre une enveloppe spécifique à l'accompagnement des restructurations, pour un montant annuel de 1,8 million d'euros en 2009 et 2010, puis de 0,8 million d'euros à compter de 2011 ( cf. infra ).

II. ANALYSE PAR PROGRAMME

L'analyse par programme ne procède pas à un recensement exhaustif des crédits demandés pour 2011, dont la justification au premier euro figure au projet annuel de performances. Seules sont retracées les évolutions les plus significatives, permettant de mettre en évidence les principales priorités financées par la mission en 2011. Par ailleurs, les évolutions de crédits résultent, sauf mention contraire ^{16 ( * )} , de l'examen du seul projet annuel de performances .

A. LE PROGRAMME 175 « PATRIMOINES »

1. Une dotation stabilisée en 2011

A périmètre constant, le programme 175 bénéficie de 848,3 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 868,3 millions d'euros en crédits de paiement (CP), soit +1,4 % en valeur, en AE et CP. Compte tenu de l'inflation prévisionnelle, les crédits sont donc stabilisés en volume .

a) Des crédits en léger recul pour le patrimoine monumental

Les crédits de l'action 1 « Patrimoine monumental » diminuent de 3,3 % pour s'établir à 378,9 millions d'euros en CP. Cet ajustement pèse sur les crédits de restauration, qui passent de 278,3 millions d'euros en 2010 à 272,3 millions d'euros en 2011, ainsi que sur les crédits dédiés aux grands projets (28,3 millions d'euros en 2011 contre 39,7 millions d'euros en 2010).

1,9 million d'euros sont ainsi demandés pour les travaux du Musée Picasso, 18 millions d'euros pour le château de Versailles, 3,2 millions d'euros pour le Quadrilatère Richelieu et 5,2 millions d'euros pour le Fort Saint-Jean (Musée des civilisations d'Europe et de Méditerranée).

De même, la subvention dédiée au Centre des monuments nationaux diminue enfin de 9,5 millions d'euros entre 2010 et 2011, mais cette baisse est compensée par la perception, par l'opérateur, du produit de la taxe sur les jeux en ligne (estimé à 10 millions d'euros). Votre rapporteur spécial consacrera une analyse détaillée à la situation de cet opérateur dans les semaines qui viennent, nourrie de l'enquête confiée à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF et des échanges tenus au cours de l'audition pour suites à donner du 19 octobre 2010.

b) Un effort substantiel en faveur des musées

A l'inverse, l'action 3 « Patrimoine des musées de France » voit ses CP progresser de 7,4 % , passant de 346 millions d'euros en 2010 à 371,6 millions d'euros en 2011. Outre la progression des subventions pour charges de service public aux opérateurs (+ 10 millions d'euros), on relève un très fort accroissement des dépenses d'investissement, qui passent de 13,6 millions d'euros en 2010 à 44,5 millions d'euros en 2011. Ce phénomène traduit l'important effort consacré à la rénovation et aux travaux dans les musées .

Selon les réponses au questionnaire, « une priorité a été accordée aux musées territoriaux dont les projets sont matures ou aux petits musées nationaux délaissés lors des grandes campagnes des décennies passées (quelques établissements en Ile-de-France - comme les musées d'Ennery, Henner, Gustave Moreau, Port-Royal et Hébert - et les musées de l'île d'Aix) » . Les crédits dédiés aux travaux dans les musées ayant qualité de services à compétence nationale (SCN) passent ainsi de 7,3 en 2010 à 12,6 millions d'euros en 2011.

D'importants chantiers d'envergure nationale mobilisent également des volumes significatifs de crédits. Il en va ainsi du chantier du MuCEM (29 millions d'euros) et du musée national Picasso (2,4 millions d'euros).

L'état d'exécution du volet financier du projet MuCEM

(en millions d'euros)

Opérations	Avant 2011		PLF 2011		Après 2011
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Construction du bâtiment J4 convention de mandat OPPIC*	31,64	24,04	35,47	24,16	0	18,91
Restauration du Fort Saint-Jean convention de mandat OPPIC	13,42	9,66	5,59	4,74	0	4,61

*OPPIC = Opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture

Source : réponses au questionnaire

Le projet de Musée des civilisations d'Europe et de la Méditerranée (MuCEM)

Le musée national des arts et traditions populaires (MNATP), situé à proximité de Paris et fermé en 2005, doit contribuer à la création d'un musée des civilisations de l'Europe et de la Méditerranée (MuCEM) implanté à Marseille. Ce nouveau musée, dont l'ouverture est prévue en 2013, s'étend sur trois sites :

1) sur l'ancien môle portuaire J4, le bâtiment actuellement en construction réalisé par l'architecte Rudy Ricciotti associé à Roland Carta sera le coeur du musée ;

2) il est relié par une passerelle de 130 mètres de long réalisée par Rudy Ricciotti au Fort Saint-Jean, dont les origines remontent au XII ^ème siècle, en cours de restauration ;

3) et le centre de réserve, construit dans le site de la caserne de Muy, dans le quartier de la Belle de Mai, en partenariat public-privé, dont la maîtrise d'oeuvre est assurée par l'architecte Corinne Vezzoni.

Le projet scientifique. - Un espace de présentation permanente d'oeuvres majeures, emblématiques de l'histoire et des civilisations de la Méditerranée sera prévu dans le bâtiment conçu par Rudy Ricciotti. Cette nouvelle dimension du projet décidée par le ministre de la culture et de la communication fin juillet 2010 ne pourra se faire sans l'expertise et les prêts d'oeuvres des grands musées nationaux qui conservent des collections référence sur les arts et les civilisations de la Méditerranée, complémentaires de celle du MuCEM. Ainsi, le musée du Louvre, le musée du quai Branly et, le cas échéant, les musées de la ville de Marseille devront être associés à l'élaboration de cette présentation permanente, afin d'apporter leur expertise scientifique. Un collège des collections permanentes avec les musées nationaux partenaires et la direction générale des patrimoines du ministère de la culture et de la communication devra être créé dès cet automne.

Le projet architectural et muséographique. - Le bâtiment en construction accueillera sur 12 550 mètres carrés deux plateaux d'expositions, des espaces dédiés aux enfants, un auditorium pour la présentation de spectacles, de concerts, de cycles de cinéma, une librairie et un restaurant doté d'une terrasse panoramique. La pose de la première pierre a eu lieu le 30 novembre 2009 et les terrassements sont terminés. Les délais de réalisation des travaux sont fixés à 29 mois à compter de la date de notification du marché, soit une livraison du bâtiment en décembre 2012.

Le Fort Saint Jean , en cours de restauration, offrira à tous les visiteurs du MuCEM une exposition-promenade de l'histoire du Fort Saint-Jean et une présentation permanente des collections d'arts et traditions populaires du MuCEM. La première tranche de travaux s'est achevée en mars 2010. La deuxième tranche de travaux qui a démarré au printemps dernie, d'une durée de 18 mois, comprend la restauration des remparts et courtines et la restauration de la tour du Roi René. Le Centre de conservation et de ressources abritera à la fois les réserves du musée et d'importants fonds documentaires, ouverts aux groupes, aux étudiants, aux chercheurs. Il accueillera également des expositions d'objets spécifiquement sélectionnés. Il offrira près de 10 000 mètres carrés de surfaces utiles, dont plus de 7 000 mètres carrés de réserves organisées par type de matériaux et réparties sur trois niveaux. La signature du contrat de partenariat public-privé a eu lieu en décembre 2009. Les travaux devraient commencer au dernier trimestre 2010 pour une durée de 18 mois. Le bâtiment sera donc livré à l'été 2012.

Il a par ailleurs été décidé en 2010 que le fort, en plus des travaux nécessaires de restauration au titre des monuments historiques, fera l'objet du développement d'un nouveau projet. Les études sont en cours. Ce projet s'inscrit dans une approche globale qui devra offrir aux promeneurs du vieux port et à tous les visiteurs du MuCEM un nouveau jardin de type méditerranéen en libre accès.

Source : réponses au questionnaire budgétaire

c) Les autres actions du programme

Les autres actions du programme connaissent des évolutions contrastées :

1) les crédits de l'action 2 « Architecture » augmentent de 13,7 % pour s'établir à 25,4 millions d'euros. Cette hausse s'impute principalement sur les dépenses d'intervention (7,5 millions d'euros), afin d'accompagner la mise en place des aires de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine créées par la loi dite « Grenelle 2 », ainsi que de participer au financement des travaux de l' Atelier international du Grand Paris , doté d'une « mission de prospective culturelle liée au territoire métropolitain », et au financement de la mise en place en régions de missions de prospective culturelle et de diagnostics territoriaux ;

2) les crédits dédiés à l'acquisition et à l'enrichissement des collections publiques (action 8) diminuent de 10 %, principalement en raison de la contraction des dépenses d'intervention (6,5 millions d'euros en faveur du Fonds du patrimoine, des acquisitions d'archives et de livres, ou encore des fonds régionaux d'acquisitions des musées et des fonds régionaux d'aide à la restauration) ;

3) les crédits en faveur de l'archéologie , désormais regroupés au sein d'une action spécifique (action 9), progressent de 11,9 % (6,9 millions d'euros), des crédits complémentaires étant demandés en faveur de la construction et de l'aménagement des centres de conservation de l'archéologie en régions.

2. Les opérateurs du programme entre surcompensations budgétaires et crise de trésorerie

a) Des mesures de gratuité dans les musées surcompensées

Le ministère de la culture et de la communication met en oeuvre, depuis avril 2009, une politique de gratuité dans les musées au bénéfice des jeunes de 18 à 25 ans et des enseignants. S'agissant des jeunes , cette politique a pris le relais de la mesure de gratuité existante pour les moins de 18 ans dans les collections permanentes des musées nationaux. Elle semble porter ses fruits puisque, selon les réponses au questionnaire budgétaire, la gratuité aura suscité plus de 2,2 millions de visites supplémentaires ^{17 ( * )} dans les musées nationaux depuis avril 2009. Egalement concerné par le dispositif, le Centre des monuments nationaux (CMN) enregistre près de 800 000 visites supplémentaires ^{18 ( * )} au terme de cinq trimestres d'application.

Une enquête sociologique diligentée par le ministère dans une quinzaine de musées nationaux confirme l'intérêt de la démarche. Ainsi, près de 7 jeunes sur 10 considèrent que la gratuité a joué un rôle dans la décision de visite et les intéressés sortent de la visite en déclarant qu'elle correspond à leurs attentes (58 %) voire qu'elle les dépasse (27 %). Les bénéficiaires de la gratuité sont d'abord des jeunes poursuivant leurs études (62 % d'étudiants et 7 % de lycéens), mais près de 20 % sont des actifs et 11 % en attente d'un emploi. Cette dernière catégorie semble être la plus sensible à la gratuité. La gratuité suscite enfin la découverte de nouveaux musées (69 % des sondés venaient pour la première fois dans le musée où ils ont répondu à l'enquête), mais permet également de fidéliser les publics (50 % des interrogés déclarent qu'ils reviendront). Au total, 85 % des visiteurs de 18 à 25 ans considèrent que la gratuité constitue un « coup de pouce » à leurs pratiques culturelles .

Par ailleurs, depuis le 4 avril 2009, les enseignants du primaire et du secondaire bénéficient de la gratuité d'accès ^{19 ( * )} aux collections permanentes des musées et des monuments nationaux, et ce à titre professionnel ou individuel. Selon les réponses au questionnaire, la mesure de gratuité dans les musées a occasionné 237 576 visites d'avril à décembre 2009. La mesure a progressivement pris son essor : 61 918 visites au premier trimestre d'application, 79 913 au suivant et 95 745 au dernier trimestre de l'année 2009. La contribution des enseignants bénéficiaires de cette mesure à la fréquentation des collections permanentes est de l'ordre de 1,4 % sur l'ensemble de la période. La gratuité dans les monuments nationaux ouverts à la visite a occasionné 104 729 visites en 2009 et 45 852 visites pour les deux premiers trimestres de 2010. Comme dans le cas des musées, la contribution des enseignants est nettement moins élevée que celle des jeunes : elle est en moyenne de 1,26 % en 2009 et de 1,2 % en 2010.

Votre rapporteur spécial prend acte des bons résultats enregistrés par ces opérations, tout en relevant certaines imperfections liées à leurs modalités de financement . Dans la mesure où la gratuité occasionne des pertes de recettes pour les opérateurs qui la mettent en oeuvre, le ministère de la culture s'est efforcé de compenser ces pertes par l'attribution de crédits budgétaires supplémentaires. Les difficultés liées à l'anticipation des effets de la mesure sur la fréquentation ont néanmoins conduit à ce que certains établissements bénéficient de surcompensations, en recevant des crédits budgétaires d'un montant supérieur aux pertes de recettes réellement enregistrées .

Selon les chiffrages transmis par le ministère, la somme des surcompensations versées en 2010 s'élève à 3,7 millions d'euros , à raison de 2,2 millions d'euros de surcompensations au titre de la mesure en faveur des 18-25 ans et de 1,5 million d'euros au titre de la mesure en faveur des enseignants. Les surcompensations les plus importantes intéressent le Louvre (3 069 827 euros), la Réunion des musées nationaux (327 699 euros) et le Centre Pompidou (245 501 euros).

Les surcompensations au titre des mesures de gratuité en 2010

(en euros)

Source : ministère de la culture et de la communication

Le cabinet du ministre a fait valoir que le calcul des compensations était un exercice délicat , reposant sur des hypothèses de fréquentation nécessairement aléatoires et des tarifs moyens d'entrée. De même, le contrôle des chiffrages transmis par les opérateurs pour obtenir les compensations semble difficile, dans la mesure où la tutelle ne dispose que des éléments que les établissements lui transmettent.

Des leçons ont été tirées du phénomène observé, puisque les compensations budgétées en 2011 ont été corrigées au vu de la fréquentation réelle estimée entre juillet 2009 et juin 2010 ^{20 ( * )} . Les montants attribués en 2011 ont donc été diminués des surcompensations constatées, mais pas au point de « récupérer » le trop perçu en 2010, pour lequel l'« ardoise » est en quelque sorte effacée . Pour motiver le caractère non rétroactif de la régularisation opérée, le ministère fait valoir que les crédits ont permis aux opérateurs de faire face à des « impasses de gestion » pour lesquelles des crédits complémentaires auraient, en tout état de cause, été nécessaires. Le Louvre a ainsi, par exemple, procédé à des travaux de mise en sécurité incendie. Les montants sur lesquels portent les surcompensations demeurent certes limités, et celles - ci mettent davantage en évidence un problème de pilotage et de contrôle du dispositif . Il serait donc opportun que la tutelle se dote des moyens de suivre plus finement les pertes de recettes effectivement exposées par les musées et les monuments concernés, de manière à calibrer au plus juste les compensations versées, et quitte à les attribuer, a posteriori , au vu des pertes de recettes effectivement enregistrées lorsque le fonds de roulement des opérateurs le permet.

Enfin, et du point de vue de la méthode, votre rapporteur spécial aurait souhaité que ces phénomènes de surcompensation soient clairement explicités dans les réponses au questionnaire budgétaire , dans la mesure où la question intéressant la mise en oeuvre de la gratuité dans les musées portait également sur l'analyse du coût de cette politique.

b) L'INRAP à nouveau dans une impasse budgétaire et financière

Confronté à des problèmes budgétaires et financiers chroniques, l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) a de nouveau, et au grand regret de votre rapporteur spécial, les honneurs du présent fascicule budgétaire pour 2011...

L'institut traverse en effet, depuis l'été, une crise de trésorerie sans précédent, tant par son intensité que par sa durée . Les paiements de l'établissement aujourd'hui bloqués s'élèvent à 6 millions d'euros, qui ne pourront être honorés que lorsque le besoin de trésorerie afférent aux dépenses prioritaires de novembre, au premier rang desquelles le paiement des salaires, aura été couvert (soit 8,9 millions d'euros).

Les causes de ce phénomène sont d'abord structurelles et tiennent à l'insuffisance persistante du fonds de roulement de l'INRAP . Le besoin en fonds de roulement s'établissait, à fin 2009, à 18,8 millions d'euros, et n'était satisfait qu'à moins de la moitié par le fonds de roulement . Selon les représentants de l'INRAP entendus par votre rapporteur spécial, des progrès peuvent encore être réalisés pour réduire les délais de facturation et de recouvrement des recettes de fouilles, mais l'amélioration de la trésorerie qui en résulterait serait sans commune mesure avec l'ampleur des besoins. Dans ces conditions, l'INRAP considère que « le règlement de cette situation ne peut, aujourd'hui, passer que par un abandon de créance de la part du Trésor et par une recapitalisation » . L'institut bénéficie en effet, depuis sa création, d'une avance consentie par le Trésor qui s'élève encore à 15,5 millions d'euros, auxquels s'ajoutent 3,4 millions d'euros d'intérêts à fin 2010.

Ce besoin structurel se trouve aggravé, en 2010, par une baisse importante du rendement de la redevance d'archéologie préventive (RAP). Ce rendement atteint, fin octobre, un niveau très inférieur aux prévisions, soit 50,5 millions d'euros contre 65,6 millions d'euros attendus en rythme linéaire. Il se situe également à un niveau inférieur de 3,6 millions d'euros à celui réalisé en octobre 2009 en dépit de l'augmentation du taux applicable depuis le 1 ^er janvier 2010 à la « filière DDE ». Interrogés sur les causes de ce phénomène, les représentants de l'INRAP indiquent que les restructurations intervenues dans le cadre de la réorganisation de l'administration territoriale de l'Etat ont pu retarder la liquidation de la redevance par les services. Si tel était le cas, un rattrapage serait donc constaté tôt ou tard.

Dans cette attente, le ministère de la culture et de la communication a, à nouveau ^{21 ( * )} , alloué à l'INRAP un « secours » budgétaire de 2 millions d'euros au début du mois d'octobre 2010, qui devrait être complété par 4,3 millions d'euros avant la fin de l'année en cours (dont 1,3 million d'euros en faveur du fonds national d'archéologie préventive). L'INRAP indique néanmoins que « l'effort exceptionnel consenti ne suffira pas à redresser les comptes de l'institut , qui abordera l'année 2011 dans des conditions qui menacent sa pérennité et le bon déroulement de l'activité archéologique, si une réforme de la redevance d'archéologie préventive et de la gouvernance du système n'est pas mise en oeuvre rapidement et si une recapitalisation de l'INRAP et du FNAP n'intervient pas à brève échéance ».

Les hypothèses les plus prudentes de construction du budget de l'INRAP prévoient un niveau de financement du secteur non lucratif ^{22 ( * )} de 46,7 millions d'euros, soit le montant de la part RAP affectée à l'INRAP attendu pour 2010, en l'absence de la reconduction de la subvention exceptionnelle du ministère. Ce scénario impliquerait une amputation drastique (de l'ordre de 40 %) des moyens, que l'INRAP juge incompatible avec la politique de prescription actuellement conduite et l'amélioration des délais d'intervention .

Par ailleurs, le coût de la recapitalisation de l'INRAP et du FNAP est estimé à près de 63 millions d'euros , hors éventuel déficit en 2010, soit :

1) 33,7 millions d'euros pour couvrir les déficits antérieurs (capitaux propres négatifs de 14,8 millions d'euros en cumul à fin 2009 et dette totale envers le Trésor de 18,9 millions d'euros) ;

2) une insuffisance cumulée de crédits budgétaires qui s'élève à 29,14 millions d'euros , cette somme étant la contraction d'un montant de 32,05 millions d'euros correspondant à 111 dossiers non engagés et d'une réserve disponible de 2,91 millions d'euros pour faire face à des prises en charge prioritaires.

Selon l'INRAP, « la perspective de désolidariser la gestion de l'INRAP et du FNAP, dont la trésorerie excédentaire a longtemps permis à la trésorerie unifiée INRAP-FNAP de demeurer positive et donc de différer le règlement du problème qui se pose de manière urgente à présent, rend cette recapitalisation pressante » .

Si la situation financière et budgétaire très dégradée de l'INRAP résulte donc pour partie de facteurs conjoncturels, elle n'en traduit pas moins l'extrémité à laquelle est parvenu un mode de financement inadapté, ne permettant pas un pilotage commun de la dépense et de la ressource. Dans ce contexte, les travaux récemment conduits par l'Inspection générale des finances sur le financement de l'archéologie préventive ^{23 ( * )} prennent tout leur sens. Votre rapporteur spécial interrogera donc le Gouvernement, en séance, sur la nature des conclusions rendues et sur les suites qu'il entend y donner à brève échéance.

B. LE PROGRAMME 131 « CRÉATION »

Les crédits demandés pour le programme « Création » s'établissent à 753,1 millions d'euros en AE (+ 4,2 %) et à 736,9 millions d'euros en CP (+ 1,8 %).

1. Une évolution contrastée

La hausse globale des crédits du programme recouvre une évolution contrastée, marquée par la baisse des crédits de soutien au spectacle vivant et par la forte hausse des moyens dévolus aux arts plastiques

a) Une stabilisation des crédits dédiés au spectacle vivant

Les CP demandés en faveur de l'action 1 « Soutien à la création, à la production et à la diffusion du spectacle vivant » atteignent 663,4 millions d'euros en 2011, soit un recul en valeur de 0,5 %.

Ce phénomène résulte essentiellement de la stabilisation des concours aux 17 opérateurs du programme (293 millions d'euros) et de la maîtrise des dépenses d'intervention en faveur du spectacle vivant (362,4 millions d'euros).

L'ajustement le plus important pèse sur les transferts aux associations , qui diminuent de plus de 7 millions d'euros entre 2010 et 2011. Selon les réponses au questionnaire, ces interventions permettront néanmoins « de soutenir les structures de création, de production et de diffusion, situées sur l'ensemble du territoire, et destinées au théâtre, aux arts du cirque et de la rue, à la musique, à la danse, ainsi qu'aux programmations pluridisciplinaires. Elles permettent également de soutenir directement les équipes artistiques (compagnies dramatiques, chorégraphiques et ensembles musicaux professionnels), sous la forme d'aides aux projets, d'aides à la structuration ou de conventions pluriannuelles » .

Les dépenses d'investissement de l'action 1 sont enfin les seules à progresser significativement (pour atteindre 21,9 millions d'euros en AE et 7,8 millions d'euros en CP), afin de financer les études détaillées et de lancer les consultations d'entreprises pour une première campagne de travaux en 2012 à l'Opéra comique , ainsi que d'engager les études détaillées pour une première partie des travaux de refonte de l'accès décors, de rénovation de la salle Gémier et de mise aux normes d'accessibilité et de sécurité du Théâtre national de Chaillot.

Ces évolutions doivent naturellement être replacées dans le contexte des suites réservées aux Entretiens de Valois sur le spectacle vivant, et qui se sont matérialisées, le 31 août 2010, par la signature par le ministre et la diffusion aux préfets de la circulaire sur les labels et réseaux nationaux du spectacle vivant . Cette circulaire, qui précise notamment les règles d'attribution et de retrait des labels, ainsi que de nomination des dirigeants pour sept labels et trois réseaux, devrait être complétée en 2011 par d'autres textes :

1) sur les aides de l'Etat aux équipes et ensembles artistiques dans les disciplines du spectacle vivant (théâtre, musique, danse), et notamment sur le fonctionnement des commissions d'experts attribuant ces aides ;

2) sur le programme des scènes conventionnées , afin d'actualiser les modalités d'intervention de l'Etat en leur faveur ;

3) sur les principes d'intervention de l'Etat dans le domaine des investissements de la création artistique . Une circulaire précisera les modalités d'évaluation préalable des coûts de fonctionnement induits par la rénovation ou la construction d'un bâtiment et de recentrage des interventions de l'Etat sur certaines parties des programmes, comme les outils scéniques et les salles de répétition et de travail. Parallèlement à la révision des contrats de projet Etat-Régions, un état sanitaire du parc des équipements et un recensement des besoins nouveaux seront réalisés.

b) Des crédits en hausse en faveur des arts plastiques

Les crédits de l'action 2 « Soutien à la création, à la production et à la diffusion des arts plastiques » progressent fortement (+ 28,8 %) pour s'établir à 73,5 millions d'euros en 2011. Selon les réponses au questionnaire, cette hausse concerne quasi exclusivement les crédits prévus pour le projet du Palais de Tokyo à Paris , soit 14 millions d'euros en AE et 13 millions d'euros en CP ( cf. infra ). Le montant total des travaux est évalué à 20 millions d'euros, dont 6 millions devraient être apportés par des partenaires privés dans le cadre d'un fonds de dotation .

Des augmentations de crédits plus limitées sont également consenties :

1) en faveur des grandes expositions d'art contemporain au Grand Palais, dont les deux prochaines éditions concerneront Anish Kapoor en 2011 et Daniel Buren en 2012 (+ 0,3 million d'euros) ;

2) en faveur de la politique de développement des fonds régionaux d'art contemporain (FRAC) de seconde génération (+ 0,9 million d'euros), par le financement d'opérations d'investissement permettant d'installer ces fonds dans de nouveaux locaux et de développer leurs activités (diffusion régionale des oeuvres d'art, expositions in situ , extension des réserves, médiation culturelle, constitution de centres de ressources sur l'art contemporain).

2. Palais de Tokyo, Philharmonie de Paris : des chantiers aux fortunes diverses...

Alors que les travaux du Palais de Tokyo mobilisent d'importants crédits en 2011, le chantier de la Philharmonie de Paris est arrêté depuis plusieurs semaines, faute d'accord sur les modalités de financement de la part revenant à l'Etat...

a) Le lancement des travaux du Palais de Tokyo

Comme indiqué précédemment, la hausse des crédits dédiés aux arts plastiques est partiellement imputable au lancement des travaux du Palais de Tokyo. Ces travaux, qui devraient débuter au printemps 2011 et se dérouler tout au long de l'année pour une ouverture au public au printemps 2012, consistent à aménager les espaces inférieurs du palais (niveaux 0 et 1) actuellement en friche et à ouvrir au public la totalité des espaces du bâtiment. L'aménagement des nouveaux espaces a été confié aux architectes Anne Lacaton et Jean-Philippe Vassal, précédemment chargés de l'aménagement des niveaux 2 et 3.

Olivier Kaeppelin a été nommé responsable du projet dénommé « Le Palais de Tokyo : un quartier d'art contemporain ». Ce nouveau lieu sera consacré, selon les réponses au questionnaire, « à la création et à l'innovation en France au service des créateurs confirmés enrichissant la scène française des arts plastiques dans toute sa diversité. La promotion de la création émergente et expérimentale sera poursuivie conformément à la mission actuelle du centre de création contemporaine. Le nouvel équipement sera conçu comme un lieu novateur, ouvert de midi à minuit, et tourné vers la ville ». La programmation artistique est en cours d'élaboration et des manifestations de préfiguration devraient avoir lieu dans les espaces en friche avant le démarrage des travaux.

La gestion du palais sera confiée par délégation de service public à une société par actions simplifiée unipersonnelle ^{24 ( * )} ayant l'Etat pour seul actionnaire . Ce statut juridique a été choisi pour la souplesse de gestion et de fonctionnement qu'il autorise, la structure ayant vocation à être pilotée en partenariat avec des partenaires privés.

b) Cacophonie sur le financement de la Philharmonie de Paris

Le projet de grand auditorium, dit de la Philharmonie de Paris, achève l'année 2010 sous des auspices beaucoup moins favorables . Evoquée depuis de nombreuses années, la construction d'un grand auditorium sur le site du Parc de La Villette, en collaboration avec la Ville de Paris et la Région Ile-de-France, a été confirmée par le ministre de la culture et de la communication en juin 2006, puis par le Président de la République en septembre 2007, lors de l'inauguration de la Cité de l'architecture et du patrimoine, et le 29 avril 2009, à l'occasion de son discours sur le Grand Paris.

Ce « grand chantier » du quinquennat remédie enfin à l'absence, à Paris, d'un équipement de concert permettant de conjuguer l'accueil de grandes formations orchestrales et la mise en oeuvre d'actions culturelles et pédagogiques contribuant à élargir des publics. Situé entre le Zénith et la Cité de la musique, l'équipement s'étendra sur une superficie d'environ 20 000 mètres carrés utiles. Il comprendra une salle de concert de 2 300 places, des foyers et des espaces de répétition, des locaux administratifs, un pôle éducatif, des espaces d'exposition, un restaurant, ainsi que les infrastructures nécessaires à la logistique technique du bâtiment.

Le coût global de l'opération est évalué aujourd'hui à près de 345 millions d'euros , supporté à 45 % par l'Etat, 45 % par la Ville de Paris et 10 % par la Région Ile-de-France. La part de l'Etat est donc comprise entre 150 et 160 millions d'euros. Le coût global comprend les dépenses déjà réalisées, couvrant les études et les travaux de terrassement et de fondations (33 millions d'euros), le coût du contrat global à conclure avec le groupement d'entreprises chargé de la construction, soit 241 millions d'euros, le coût du premier équipement (30 millions d'euros), ainsi que le coût total, jusqu'en 2013, des charges de fonctionnement de la structure associative qui porte le projet (40 millions d'euros).

Selon les réponses au questionnaire budgétaire, et alors que l'ouverture est prévue en 2013, « les modalités de financement par l'Etat sont en cours de finalisation » . Or cette finalisation, dont on peut s'étonner qu'elle ne soit pas intervenue avant que les premiers travaux de terrassement n'interviennent, semble quelque peu problématique . En effet, et alors que 106 millions d'euros d'AE ont déjà été reportées de 2009 vers 2010, aucun crédit de paiement n'est ouvert par le présent projet de loi de finances.

Votre rapporteur spécial n'a, à ce stade, pas obtenu d'explications détaillées sur les raisons qui retardent l'ouverture des crédits nécessaires, et que la presse impute à un différend entre les ministères chargés de la culture et du budget ^{25 ( * )} . Interrogé sur ce point par nos collègues députés, le ministre de la culture et de la communication a formulé la réponse suivante : « Sujet de préoccupation d'un certain nombre d'entre vous, je veux aborder la question de la Philharmonie de Paris. Sachez que je suis toujours un fervent défenseur de ce remarquable projet. J'espère pouvoir revenir vous voir prochainement avec un plan de financement validé pour que les travaux démarrent enfin ». L'on ne peut qu'accompagner le ministre dans ses espérances, tant il est vrai que, pendant que la dernière touche est apportée à un plan de financement « validé », le trou creusé pour accueillir les fondations prend l'eau et les parois de béton déjà en place pourraient, tôt ou tard, subir les conséquences du gel .

En tout état de cause, il serait appréciable que le Gouvernement apporte, en séance publique, des explications convaincantes à cette présumée « cacophonie » interministérielle, faute de quoi il conviendra de statuer sur le sort des 106 millions d'euros d'autorisations d'engagement « orphelines » à l'occasion de l'examen du prochain projet de loi de finances rectificative.

C. LE PROGRAMME 224 « TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE »

Composite, le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » regroupe les crédits dédiés à l'enseignement et à l'éducation culturelle, à l'action culturelle et internationale, ainsi qu'aux fonctions supports du ministère. La nouvelle maquette proposée pour 2011 achève de concentrer les dépenses de personnel de la mission sur ce seul programme .

1. Des crédits sous tension

Les crédits du programme diminuent de 0,7 % en AE (1,11 milliard d'euros) et de 2,7 % en CP (1,07 milliard d'euros). Les ajustements proportionnellement les plus forts portent sur les actions en faveur de l'accès à la culture, l'action culturelle internationale et les fonctions de soutien.

a) L'enseignement supérieur « sanctuarisé »

Dans un contexte global de maîtrise de la dépense, le soutien aux établissements d'enseignement supérieur (action 1 : 225,2 millions d'euros) et aux établissements spécialisés (action 3 : 29,5 millions d'euros) est sanctuarisé .

Selon les réponses au questionnaire, « des efforts particuliers ont été fournis (...) afin de soutenir les établissements d'enseignement supérieur et d'enseignement spécialisé. Ainsi, le fonctionnement des établissements publics d'enseignement supérieur est en hausse de 2,5 %. Le montant affecté aux établissements d'enseignement spécialisé qui doit, à court terme, être transféré aux collectivités a été reconduit » . Des projets d'investissement sont également prévus en faveur des écoles d'architecture de Strasbourg et de Clermont-Ferrand, de l'Ecole nationale supérieure des Beaux-Arts de Paris et de l'Ecole nationale supérieure de création industrielle et, dans le domaine des arts plastiques, 1 million d'euros sera consacré à la poursuite de la transformation du réseau, à travers la constitution des établissements publics de coopération culturelle.

La lecture des évolutions de crédits au sein du programme est notamment brouillée par la débudgétisation des dotations dédiées au Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC). 14 millions d'euros de soutiens budgétaires disparaissent ^{26 ( * )} , le CNC prenant désormais à sa charge un certain nombre de dépenses liées à l'action culturelle internationale, à l'éducation artistique et culturelle et à l'accès à la culture en matière cinématographique. Ces transferts tiennent compte de l'abondance des ressources du CNC, qui devrait voir ses ressources fiscales augmenter de 30 % entre 2010 et 2011, passant de 576 à 750 millions d'euros ^{27 ( * )} .

Une fois ces évolutions retraitées, l'évolution des crédits manifeste le soutien, limité mais réel, du ministère aux actions de démocratisation de la culture . Le dispositif « Culture pour chacun », initié en 2010, bénéficie de 1 million d'euros supplémentaires en faveur des actions en milieu rural (action 4 « Actions en faveur de l'accès à la culture ») et de l'affectation de 1 million d'euros à des projets spécifiques d'éducation artistique et culturelle (action 2 « Actions en faveur de l'éducation artistique et culturelle »). Les efforts fournis dans le cadre de la « Dynamique espoir banlieues » sont reconduits, soit 2 millions d'euros.

b) Les fonctions de soutien du ministère : de réelles économies

Les dépenses de soutien du ministère (hors personnel) sont budgétées à hauteur de 109,4 millions d'euros en AE et 92,5 millions d'euros en CP.

Les réponses au questionnaire budgétaire font valoir que « des efforts particuliers sont fournis sur l'action 7 "Fonctions de soutien" du ministère, qui baisse en 2011 de 4,7 % , malgré une hausse attendue des loyers budgétaires reversés à France Domaine » . Comme votre rapporteur spécial l'a déjà souligné, la baisse des crédits dédiés aux fonctions supports résulte en partie de transferts vers d'autres missions. Ainsi en va-t-il des dépenses d'entretien des DRAC (6,51 millions d'euros) et de leurs loyers budgétaires (10,57 millions d'euros), transférés vers la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

Hors mouvements de périmètre, la budgétisation s'inscrit encore en diminution de 5 % par rapport à 2010, soit un objectif conforme aux engagements gouvernementaux, qu'il convient de saluer .

2. Des effectifs et une masse salariale maîtrisés, pour l'heure

La diminution des effectifs imputés sur la mission se poursuit, et se traduit par une quasi-stabilisation de la masse salariale en valeur .

a) Des effectifs contenus

Le plafond d'emplois du ministère s'établit à 11 132 ETPT, dont 4 410 dans la filière administrative, 2 552 dans la filière technique et enseignement, 1 981 dans la filière accueil, surveillance et magasinage et 2 189 dans la filière scientifique.

Cet étiage traduit une diminution de 364 ETPT par rapport à 2010 , dont 93 dus aux suppressions d'emplois de 2010 et 2011, 120 au titre d'une « correction technique » et 161 au titre de transferts vers des opérateurs, d'autres départements ministériels ou les collectivités territoriales.

Les 93 suppressions prévues par le schéma d'emploi intègrent une diminution de 140 ETP au titre du non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux, le rattrapage de l'avance prise en 2009 sur le schéma d'emplois arbitré (+ 25 ETP) et un assouplissement du schéma d'emplois des écoles supérieures du ministère (+ 22 ETP) tenant compte de l'absence de suppressions d'emplois, en 2011, au sein des équipes enseignantes.

b) Une masse salariale quasiment stabilisée en valeur

La masse salariale progresse en valeur de 0,2 % par rapport au socle retraité de 2010, et s'établit à 456,3 millions d'euros.

Eléments salariaux de la mission

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances

Les mesures générales comprennent les effets en 2011 de la revalorisation de + 0,5 % du point de la fonction publique intervenue le 1 ^er juillet 2010 (1,1 million d'euros), le coût de la garantie individuelle de pouvoir d'achat (1,3 million d'euros) et celui des mesures spécifiques en faveur des bas salaires (0,18 million d'euros). Un accroissement de 1,6 million d'euros de la masse salariale est ensuite imputable aux mesures catégorielles et le GVT solde est estimé à + 0,7 million d'euros.

Votre rapporteur spécial relève enfin que le ministère de la culture et de la communication a adopté, par circulaire en date du 23 juin 2009, un nouveau « cadre de gestion et de rémunération au bénéfice des agents non titulaires » . Ce cadre prend la forme d'une grille de rémunération scindée en cinq groupes, le passage d'un groupe de rémunération à un autre étant conditionné par le changement de fonctions et la signature d'un nouveau contrat. La progression des agents au sein de l'espace indiciaire de leur groupe se fait à intervalle prédéterminé (deux ou trois ans) et la rémunération comprend une part fixe et une part variable liée à la performance individuelle, mesurée lors de l'entretien d'évaluation annuel, et limitée à un pourcentage de leur rémunération brute.

Selon les réponses au questionnaire, l'incidence budgétaire de cette nouvelle grille est estimée à 1,5 millions d'euros en 2011, 1,3 million en 2012 et 1,5 million en 2013, soit + 4,2 millions d'euros sur la période du budget triennal. Au cours d'une mission de contrôle menée en 2010 sur les conservatoires nationaux de musique et de danse de Paris et Lyon, Mme Anne Cazala, contrôleur financier de ces établissements, a suggéré à votre rapporteur spécial que cette nouvelle grille pourrait susciter des demandes reconventionnelles de la part des agents non titulaires employés au sein des 76 opérateurs du ministère. Les responsables des conservatoires n'ont pas dissimulé leur crainte que de telles demandes surgissent dans un contexte de fortes tensions sur leur budget.

Le ministère rappelle, à cet égard, que « si le cadre de gestion ne s'applique qu'aux agents non titulaires recrutés par le ministère, les opérateurs sont invités à se doter de leur propre cadre de gestion afin de sécuriser le parcours professionnel de leurs agents. Pour offrir une mobilité entre le ministère et ses opérateurs aux agents non titulaires, il leur est proposé d'adopter un cadre de gestion qui converge vers celui du ministère (mêmes espaces indiciaires, part variable non inscrite en base, etc.). A ce jour, le ministère travaille avec une vingtaine d'établissements à la construction d'un tel cadrage » .

Ces démarches traduisent le légitime souhait d'améliorer et de sécuriser le déroulement des carrières, mais l'impact financier d'une généralisation de cette nouvelle grille aux opérateurs pourrait à brève échéance entrer en contradiction avec les objectifs d'économies qui leur sont assignés.

EXAMEN DE L'ARTICLE RATTACHÉ

ARTICLE 68 quater (nouveau) - Rapport au Parlement sur la gestion des ressources humaines dans les musées

Commentaire : le présent article prévoit la remise au Parlement d'un rapport sur la gestion des ressources humaines dans les établissements publics muséaux nationaux

Le présent article additionnel résulte d'un amendement de notre collègue député Nicolas Perruchot, rapporteur spécial du programme 175 « Patrimoines » au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale.

Il prévoit la remise au Parlement, avant le 30 juin 2011, d'un rapport relatif à la gestion des ressources humaines dans les établissements publics muséaux nationaux. Ce rapport aurait plus précisément pour objet d'analyser les vertus et coûts comparés du recours à des prestataires extérieurs ou à des agents des musées pour la gestion des fonctions support et des activités « en interface » avec le public. Cette demande se fonde sur le constat, formulé par M. Perruchot, de « l'extrême diversité des modes de gestion actuellement en vigueur au sein de notre paysage muséal » ^{28 ( * )} .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I. MODIFICATION DES CRÉDITS

A. A TITRE RECONDUCTIBLE

L'Assemblée nationale a, en seconde délibération, adopté un amendement du Gouvernement :

1) majorant les crédits de 1 million d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement sur le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », action 04 « Actions en faveur de l'accès à la culture », titre 6, catégorie 64 ;

2) minorant les crédits de 1 674 449 euros en autorisations d'engagement et 1 797 693 euros en crédits de paiement, afin de gager les ouvertures de crédits opérées lors de la discussion de la seconde partie du projet de loi de finances. Cette minoration est répartie de la façon suivante : 685 086 euros en autorisations d'engagement et 765 799 euros en crédits de paiement sur le programme « Patrimoines » ; 608 209 euros en autorisations d'engagement et 649 901 euros en crédits de paiement sur le programme « Création » ; 381 154 euros en autorisations d'engagement et 381 993 euros en crédits de paiement sur le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ».

B. A TITRE NON RECONDUCTIBLE

L'Assemblée nationale a, en seconde délibération, adopté un amendement du Gouvernement majorant, à titre non reconductible, le plafond de la mission « Culture » de 7 923 220 euros.

C. SOLDE DE CES MODIFICATIONS DE CRÉDITS

Le solde de ces modifications de crédits s'établit à +7 248 771 euros en AE et +7 125 527 euros en CP.

II. ARTICLE RATTACHÉ ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un article additionnel prévoyant la remise au Parlement d'un rapport sur la gestion des ressources humaines dans les établissements publics muséaux nationaux

Cet article additionnel est commenté plus haut dans la rubrique « Examen des articles rattachés ».

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 16 novembre 2010, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Yann Gaillard , rapporteur spécial, sur la mission « Culture » et l'article 68 quater du projet de loi de finances pour 2011.

M. Yann Gaillard , rapporteur spécial . -Les autorisations d'engagement sont demandées à hauteur de 2,7 milliards d'euros, pour des crédits de paiement atteignant 2,67 milliards. La dualité du ministère explique l'intervention de deux rapporteurs spéciaux : votre serviteur pour la culture, Claude Belot pour la communication. La maquette est profondément remaniée cette année, puisque les crédits du livre rejoignent la mission « Médias, livres et industries culturelles ». Certes, le ministère met ainsi fin à l'éparpillement budgétaire de la politique du livre, mais cette présentation exprime aussi les progrès toujours plus avérés de la numérisation de tous les contenus culturels, qui aurait pu conduire à la fusion pure et simple des missions « Culture » et « Médias ». Cette évolution aura aussi des conséquences fiscales.

M. Jean Arthuis , Président . - En effet, pour la TVA.

M. Yann Gaillard , rapporteur spécial. - Les éditeurs demandent que le livre numérique et sa version imprimée soient soumis au même taux de TVA.

M. Jean Arthuis , Président . - Le danger est de voir tous les opérateurs du livre numérique s'installer au Luxembourg.

M. Yann Gaillard , rapporteur spécial . - Liseur classique, je n'ai plus qu'à verser des larmes...

Toujours au titre de la maquette, les crédits de personnel sont regroupés sur l'action « Fonctions de soutien » du programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », ce qui est probablement commode pour les gestionnaires, mais nous éloigne encore du schéma de la LOLF.

On a longuement débattu pour savoir si les crédits augmentaient ou diminuaient. Le ministère présente une hausse en valeur de 1,1 % avant transferts. Je me réfère à l'évolution en volume, qui fait apparaître une baisse de 0,6 % avant transferts et de 1,3 % après transferts. Cette évolution atteste la nécessité pour le ministère de financer ses priorités dans un contexte budgétaire contraint, rendant dérisoires les querelles sur l'augmentation ou la diminution des budgets.

Indicateur de la soutenabilité budgétaire des politiques culturelles, le montant des autorisations d'engagement non couvertes par des crédits de paiement augmente de 34 % en deux ans, passant de 851 à 1 140 millions d'euros. Les lourdes opérations de travaux, souvent pluriannuelles, accroissent l'inertie des dépenses.

J'achèverai ces observations générales par quelques mots sur le budget triennal 2011 - 2013. Les crédits destinés aux monuments historiques et aux musées diminueront ; les subventions de fonctionnement versées aux opérateurs du spectacle vivant et des arts plastiques ne seront pas revalorisés ; le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » verra seul ses crédits augmenter en valeur pour absorber la hausse des pensions de retraite, alors que les dépenses de fonctionnement subiront une forte diminution.

J'en viens à quelques observations par programme.

Avec 848 millions d'autorisations d'engagement et 868 millions de crédits de paiement, le programme « Patrimoines » enregistre un léger recul des crédits destinés au patrimoine monumental, alors que les musées territoriaux et les chantiers d'envergure nationale bénéficieront d'un effort substantiel.

Comme vous le savez, les jeunes de 18 à 25 ans peuvent visiter gratuitement certains musées et monuments, les pertes de recettes étant compensées par des transferts budgétaires en provenance de la mission. Il apparaît aujourd'hui que certains musées ou monuments ont bénéficié de surcompensations, pour un total de 3,7 millions d'euros. Bien que limité, ce phénomène atteste un pilotage et un contrôle insuffisant du dispositif.

Thème récurrent de ce budget, l'Institut national de recherches archéologiques préventives (Inrap)...

M. Jean Arthuis , Président . - On n'en sort pas !

M. Yann Gaillard , rapporteur . - ... subit une crise inédite de trésorerie. L'inefficience de son financement est ainsi avérée. Une refonte globale de la redevance d'archéologie préventive est attendue, sur la base du rapport remis le 18 octobre par l'inspection générale des finances. Monsieur le Président, merci d'avoir demandé au ministre de transmettre ce rapport dont j'attends avec impatience la teneur et la traduction opérationnelle.

Pour le programme « Création », 753 millions d'euros sont demandés en autorisation d'engagement et 737 millions en crédits de paiement. Je note la stabilisation des concours au spectacle vivant, dans le prolongement des Entretiens de Valois. De grands chantiers sont engagés, mais avec des fortunes diverses : les travaux sur les espaces intérieurs du palais de Tokyo s'ouvrent au moment où le chantier de la Philharmonie de Paris est arrêté faute de crédits de paiement. Une cacophonie interministérielle semble être à l'origine de ce retard, mais je ne dispose pas, pour l'heure, d'une explication convaincante. Nous y reviendrons en séance, car, pendant que le Gouvernement tergiverse, le trou censé recueillir les fondations se remplit d'eau. Les premières parois de béton pourraient également subir le gel hivernal.

Enfin, le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » devrait bénéficier de 1,1 milliard d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Le soutien aux établissements d'enseignement supérieur et aux établissements spécialisés est maintenu, mais les crédits de fonctionnement courant du ministère diminuent de 5 %. Je salue cet effort, conforme aux engagements gouvernementaux. En visitant les conservatoires de Paris et de Lyon, nous avons rencontré un corps enseignant passionné par sa mission.

Globalement, la diminution des effectifs de la mission se traduit par la quasi stabilisation en valeur de sa masse salariale. Néanmoins, la nouvelle grille dont bénéficieront les agents non titulaires coûtera 4,2 millions d'euros pendant la période triennale. Son extension aux opérateurs pourrait susciter des tensions sur leur budget. Un suivi attentif s'impose donc.

J'en viens à l'article 68 quater , rattaché à la mission « Culture ».

Introduit par l'Assemblée nationale, cet article demande au Gouvernement de remettre, avant le 30 juin 2011, un rapport sur la gestion des ressources humaines dans les musées. Ayant constaté, via l'enquête diligentée par la Cour des comptes sur le Centre des monuments nationaux, que la gestion des ressources humaines dans les établissements publics culturels ne semblait pas au-dessus de tout reproche, je vous propose d'adopter cet article sans modification.

M. Jean Arthuis , Président . - Merci pour ce rapport rigoureux. Au demeurant, peut-on gouverner la culture ?

M. Yann Gaillard , rapporteur . - Je ne formulerai pas de jugement de valeur, mais je suis un peu déçu par l'évolution constatée ces dernières années.

Je n'en propose pas moins de voter les crédits...

Mme Marie-France Beaufils . - Je mesure sur le terrain les difficultés induites par l'affaiblissement du ministère : qu'il s'agisse des arts de la rue ou de la musique. Avec la baisse des ressources locales, le secteur culturel traversera une passe extrêmement difficile, alors qu'il contribue à l'image de marque internationale de la France. De nombreuses compagnies de la rue cesseront toute activité. Idem pour d'excellents groupes musicaux.

M. Jean Arthuis , Président . - Nul n'évitera la rigueur budgétaire. Au demeurant, cette mission ne regroupe pas l'ensemble des moyens publics soutenant l'action culturelle, puisqu'il faudrait ajouter l'assurance chômage des intermittents du spectacle, pour combien de millions de plus ?

Mme Michèle André . - Leur nombre diminue !

M. Jean Arthuis , Président . - Comme le ministre propose aux collectivités territoriales un partenariat augmentant leur participation, je lui ai écrit en qualité de président de conseil général, pour lui demander s'il avait bien lu les instructions du Premier ministre, qui préconise une réduction des dépenses.

A l'invitation du rapporteur spécial, la commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission « Culture » et de l'article 68 quater rattaché.

* *
*

Réunie à nouveau le jeudi 18 novembre 2010, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission, après avoir pris acte des amendements adoptés par l'Assemblée nationale, a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Culture » et de l'article 68 quater .

ANNEXE - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. - Ministère de la culture et de la communication

- Mme Julie NARBEY, conseillère budgétaire au cabinet du ministre de la culture et de la communication

- M. David ZIVIE, sous-directeur des affaires financières

2. - Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP)

- M. Jean-Paul JACOB, président

- M. Arnaud ROFFIGNON, directeur général

- M. Jacques BALLU, directeur financier

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* ¹ Qui regroupait notamment les dotations de la Bibliothèque nationale de France.

* ² Compte rendu de la première séance du 4 novembre 2010.

* ³ La politique du livre face au défi du numérique (n° 338, 2009-2010).

* ⁴ Le ministère fait valoir qu'une telle fusion avait été proposée, mais non retenu, par le Gouvernement, les crédits dévolus aux médias devant être clairement identifiés.

* ⁵ Les crédits centraux restants (Centre national des variétés et soutien à l'industrie du spectacle vivant) demeurent inscrits sur le programme 131 « Création » et rejoignent l'action 1 « Spectacle vivant ».

* ⁶ Les BOP déconcentrés du programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique », dont le montant s'élevait à 2 millions d'euros répartis entre les 26 DRAC, sont supprimés en conséquence.

* ⁷ Tout la masse salriale des DRAC était d'ores et déjà imputée sur le programme 224.

* ⁸ Le périmètre de l'indicateur comprend désormais les centres dramatiques, les scènes nationales, les centres chorégraphiques nationaux, les centres de développement chorégraphique, les scènes de musiques actuelles, les opéras, les orchestres, les centres nationaux de création musicale, les pôles nationaux pour les arts du cirque, les centres nationaux pour les arts de la rue, les scènes conventionnées, les fonds régionaux d'art contemporain et les centres d'art.

* ⁹ La formule de calcul du sous-indicateur relatif à la recette moyenne par place offerte a été précisée afin d'harmoniser le périmètre des recettes considérées par les établissements et le périmètre des composantes de la masse salariale artistique et de la masse salariale totale prises en compte a été précisé afin de remédier aux divergences d'interprétation entre les établissements.

* ¹⁰ Ratio SUB/SHON, Effectif ETPT, Ratio entretien courant /SUB, Ratio entretien lourd /SUB, Coût des travaux structurants.

* ¹¹ Retraitée des modifications de crédits votées à titre non reconductible dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010.

* ¹² Transfert des dépenses immobilières des DRAC vers la mission « Direction de l'action du Gouvernement » par exemple ( cf. infra ).

* ¹³ Néanmoins compensées par l'octroi de ressources supplémentaires au Centre des monuments nationaux, via l'affectation d'une fraction du produit des jeux en ligne ( cf. infra ).

* ¹⁴ Le ministère de la culture et de la communication indique que ces crédits ont été préservés en raison des réflexions en cours sur l'avenir des SCN et sur leur éventuelle transformation en établissements publics.

* ¹⁵ Un Grand palais rénové, un nouvel opérateur culturel. Mars 2010.

* ¹⁶ Certains chiffrages résultent des réponses au questionnaire budgétaire.

* ¹⁷ 2 201 992 exactement.

* ¹⁸ 796 665 exactement.

* ¹⁹ Ce droit ce matérialise par le « Pass éducation », soit une carte qui permet d'entrer gratuitement dans 57 musées nationaux et 87 monuments nationaux en France.

* ²⁰ De nouvelles corrections sont susceptibles d'intervenir sur la base des fréquentations définitivement enregistrées en 2010.

* ²¹ Le ministère de la culture et de la communication avait déjà versé pour 2010 des subventions exceptionnelles de 15 millions d'euros.

* ²² Composé de l'activité de diagnostics pour l'essentiel et de l'activité de recherche et de valorisation pour une part marginale.

* ²³ Le Premier Ministre avait confié par lettre du 4 juin 2010 une mission à l'Inspection générale des Finances visant à faire le bilan de la RAP et à élaborer des propositions alternatives permettant de définir un système de financement stable et pérenne. La mission a remis son rapport le 18 octobre dernier.

* ²⁴ L'actuel centre de création contemporaine, géré sous statut associatif, sera intégré dans la société du Palais de Tokyo.

* ²⁵ « Le chantier de la Philharmonie de Paris est en panne », Le Monde du 1 ^er octobre 2010.

* ²⁶ Auxquels s'ajoutent 11 millions d'euros imputés sur le programme 175 et dédiés à la Cinémathèque française.

* ²⁷ Votre commission des finances a néanmoins adopté un amendement à l'article 12 du projet de loi de finances, limitant la progression de ces ressources et qui permettra, notamment, d'interroger le Gouvernement sur les débudgétisations qui l'accompagnent.

* ²⁸ Si l'ensemble des fonctions du Centre national d'art et de culture Georges Pompidou fait l'objet d'une gestion internalisée, le musée du Quai Branly a fait le choix de recourir à un prestataire extérieur pour la gestion de nombreuses fonctions via un contrat multi-services couvrant des domaines variés (propreté-hygiène, signalétique, accueil, réservations, sûreté-surveillance, sécurité incendie, entretien, espaces verts, systèmes d'information et Internet...).