LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
I. MODIFICATION DES CRÉDITS EN PREMIÈRE DÉLIBÉRATION
L'Assemblée nationale a adopté, en première délibération, sur un avis défavorable du Gouvernement, trois amendements de transferts de crédits tendant à abonder :
- le fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) à hauteur de 27 millions d'euros ;
- les subventions allouées aux centres techniques industriels (CTI) pour un montant de 3 millions d'euros ;
- et l'agence nationale des services à la personne (ANSP) afin de compléter sa dotation pour 2011 (16,9 millions d'euros) de 2,1 millions d'euros.
II. MODIFICATION DES CRÉDITS EN SECONDE DÉLIBÉRATION
A l'initiative du Gouvernement, dans le cadre de la seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement :
- annulant les transferts, de 30 millions d'euros au total, opérés en première délibération en faveur du FISAC et des CTI ;
- et minorant les crédits de 908 685 euros en AE et 997 344 euros en CP afin de « gager » les ouvertures opérées sur d'autres missions lors de la discussion de la seconde partie du présent projet de loi de finances.
Par ailleurs, l'Assemblée nationale a majoré, à titre non reconductible et conformément au souhait de la commission des finances, les crédits de la mission « Economie » pour un montant de 846 800 euros en AE et en CP.
III. SOLDE DE CES MODIFICATIONS DE CRÉDITS
Au total, ces modifications entraînent une minoration de 61 885 euros en AE et 150 544 euros en CP des crédits de la mission par rapport au projet de loi de finances initiale.
IV. ARTICLE RATTACHÉ ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
En première délibération, l'Assemblée nationale a adopté un article 73 ter ( nouveau ) instituant un document de politique transversale dédié à la politique du tourisme.
Cette modification est commentée plus haut dans la rubrique « Examen de l'article rattaché ».
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 2 novembre 2010, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de MM. André Ferrand et François Rebsamen, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Economie » et le compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien ».
M. François Rebsamen , rapporteur spécial . - Je suis chargé de vous présenter les crédits du programme 220 « Statistiques et études économiques », qui recouvre le budget de l'Insee, et du programme 305 « Stratégie économique et fiscale », qui regroupe les moyens de la direction générale du Trésor et de la direction de la législation fiscale.
J'aborderai en premier lieu le programme 220. En vous présentant le 6 octobre dernier un rapport d'étape sur la délocalisation de l'Insee à Metz, je vous faisais part des fortes inquiétudes de la direction générale de l'institut devant la réduction très importante de ses moyens de fonctionnement et d'intervention ces deux dernières années : hors dépenses de personnel, la dotation de 1'Insee est passée de 69,1 millions d'euros en 2008 à 55 millions d'euros en 2009 et 56,5 millions d'euros en 2010. Parallèlement, ses effectifs ont été réduits de 5,75 %. L'année dernière à la même époque, je vous faisais la réflexion qu'une telle pente ne pouvait à terme garantir la qualité et l'indépendance de la statistique publique. Jean-Philippe Cotis s'en est ému publiquement le 19 février dernier. Cette mise en garde était d'autant plus justifiée que l'Insee doit faire face à de multiples chantiers : le lancement du projet « Insee ambition 2015 », la réorganisation des directions régionales, le déménagement sur le plateau de Saclay de l'école nationale de la statistique et de l'administration économique (ENSAE), la création du pôle statistique de Metz.
Dans ce contexte, la dotation globale de l'Etat pour 2011 marque une consolidation appréciable du budget de l'Insee. Avec l'ouverture de 434,62 millions d'euros, celui-ci augmentera de 4 %. Les crédits de fonctionnement et d'investissement enregistrent un rebond de 19,1 % : ils s'établiront à 67,3 millions d'euros au lieu de 56,5 millions d'euros cette année. Les crédits de personnel de titre 2, sous l'effet du « glissement-vieillesse-technicité » (GVT), augmenteront de 1,66 % pour s'établir à 367,3 millions d'euros en 2011 contre 361,6 millions d'euros en 2010. Mais cette augmentation des moyens budgétaires ne masque pas la réduction de 5 % des effectifs : avec un plafond d'emplois de 5 221 ETPT, l'Insee perd 266 postes par rapport à 2010.
Je constate que la diminution globale des effectifs, déjà dénoncée lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2010, se poursuit. Aussi, dans le contexte particulièrement difficile de la délocalisation de l'institut, et malgré l'entrée prévue en 2011 de 150 nouveaux agents recrutés par voie de concours ainsi que la création de 159 emplois nouveaux, je dois réitérer ma mise en garde contre le risque d'atteinte à la qualité et à l'indépendance de la statistique publique que représenterait une application stricte de la règle de non remplacement d'un départ en retraite sur deux. De la même manière, je regrette que le budget de l'Insee pour 2011 réduise très fortement les moyens de l'action « Action régionale », alors que ces moyens sont destinés à mettre en valeur l'apport de l'Insee et de ses directions régionales en matière d'information locale et d'aide à la décision des pouvoirs publics locaux. La contraction de 12 % de ses crédits, qui sont ramenés de 60,28 millions d'euros cette année à 52,75 millions d'euros pour 2011, correspond à une diminution d'effectifs de 126 ETPT. Plus globalement, la question des effectifs constitue un volet majeur de la réorganisation de l'institut dans l'optique de la création du centre statistique de Metz et du redéploiement stratégique des équipes de l'Insee vers une montée en gamme des études, pour passer de la statistique descriptive à l'évaluation et à l'aide à la décision des politiques publiques nationales et régionales.
Prenons acte de la réévaluation à la hausse du budget global de l'Insee l'année prochaine, qui ne constitue d'ailleurs qu'un retour à l'étiage financier des années 2006 et 2007. Cette dotation devrait continuer à progresser dans le cadre de la programmation pluriannuelle : 443,08 millions d'euros en 2012, puis 442,77 millions d'euros en 2013. Afin d'assurer la pérennité des moyens d'action de l'institut, il faudra veiller à ce que l'augmentation des moyens de la statistique publique, prévue en loi de finances pour 2011 et en loi de programmation des finances publiques pour la période 2011-2014, soit effective. Enfin, sans revenir en détail sur l'installation du pôle statistique de Metz - je rappelle que le coût de l'opération immobilière est pris en charge directement par le compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » - , il conviendra d'évaluer l'impact financier des mesures d'accompagnement de cette opération et de mesurer ses répercussions sur les moyens de fonctionnement et le personnel, notamment au sein des directions régionales.
J'en viens à l'examen du programme 305 « Stratégie économique et fiscale ». Ce programme soutient la direction générale du Trésor et la direction de la législation fiscale dans la conception et la mise en oeuvre de la politique économique et financière de la France au niveau national, international et européen, mais aussi dans l'élaboration de la législation fiscale. Il assure également la rémunération des prestations réalisées par la Banque de France pour le compte de l'Etat, en particulier l'activité des commissions de surendettement. Le programme est doté de 508,6 millions d'euros de crédits de paiement. Par rapport aux crédits votés en loi de finances pour 2010, la dotation pour 2011 augmente globalement de 46,6 %.
Or l'évolution des crédits de l'action « Définition et mise en oeuvre de la politique économique et financière de la France dans le cadre national, international et européen » est principalement marquée par l'augmentation du montant versé pour la rémunération des prestations réalisées par la Banque de France, qui passera de 145,8 millions d'euros cette année à 317 millions d'euros l'année prochaine. Il faut rappeler qu'au cours des trois dernières années, cette dotation a été constamment sous-évaluée : en 2009, la dépense effectivement réalisée a dépassé de 30 millions d'euros le montant des crédits votés. Pour l'exercice 2010, le Gouvernement juge probable que le montant du remboursement effectivement versé soit une nouvelle fois supérieur à la dotation budgétaire inscrite en loi de finances. L'augmentation notable de la dotation allouée à la Banque de France en 2011 répond aux exigences du système européen de banques centrales (SEBC) qui impose la rémunération au « coût complet », et non plus au coût estimatif. Il faut en conclure que la budgétisation pour 2011 du programme sera plus conforme au principe de sincérité budgétaire.
Bien que je ne souscrive pas à tous les objectifs de la politique budgétaire du Gouvernement, et sous réserve des remarques et observations formulées précédemment, je propose à la commission d'adopter les crédits proposés, sans modification, pour les deux programmes dont j'ai la charge.
M. André Ferrand , rapporteur spécial . - La mission « Economie » est composée de quatre programmes budgétaires ; son périmètre budgétaire global est resté le même et les crédits proposés pour 2011 s'élèveront à 2 063 millions d'euros, en augmentation de 6,7 %. J'évoquerai quant à moi les programmes 134 « Développement des entreprises et de l'emploi » et 223 « Tourisme » qui, contrairement à la mission dans son ensemble, voient leurs crédits diminuer. J'aborderai ensuite rapidement le compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien ».
S'agissant tout d'abord du programme 134, précisons qu'il regroupe à lui seul 51 % des crédits de la mission, soit 1 069 millions d'euros de crédits de paiement pour 2011 au lieu de 1 115 millions d'euros en 2010. Ce budget diminue de 4 % et participe donc à la réduction des déficits publics. Les dépenses d'intervention sont tout particulièrement touchées, conformément à l'engagement du Premier ministre de réduire ces dépenses de 5 % dès 2011. Cette baisse, dont les effets seront sensibles sur le terrain, fera certainement des mécontents parmi les élus locaux... La subvention au fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (Fisac) a été très fortement réduite : elle s'élèvera à 43 millions d'euros en 2011 au lieu de 64 millions en 2010. Les autres actions du programme connaissent également des diminutions de crédits : le soutien aux pôles de compétitivité est ramené de 30 à 25 millions d'euros et les subventions aux centres techniques industriels de 35,2 à 28 millions d'euros. Il existe une exception à la règle, qui concerne Ubifrance : l'exercice 2011 étant marqué par l'achèvement de la dévolution par la direction générale du Trésor de l'activité de service aux entreprises sur les marchés extérieurs à Ubifrance, la subvention sera portée à 104 millions d'euros pour 2011, contre 91 millions d'euros en 2010.
Pas moins d'une dizaine d'opérateurs de l'Etat mettent concrètement en oeuvre la stratégie économique visée par ce programme : je citerai notamment l'agence française pour les investissements internationaux (AFII), l'agence nationale des services à la personne (ANSP), Ubifrance, l'agence pour la création d'entreprise (APCE), et l'agence de développement touristique Atout France. Au total, les opérateurs rattachés à la mission perçoivent 238 millions d'euros de subventions pour charges de service public et rémunèrent près de 4 000 emplois.
Ce programme a pour objet de créer un environnement favorable à la croissance et à la compétitivité des entreprises ; il permet à l'Etat d'afficher son volontarisme économique, mais les moyens qui lui sont dévolus paraissent bien limités. Davantage que sur l'enveloppe des crédits budgétaires, les moyens d'actions du programme reposent sur les 74 dépenses fiscales, dont le montant atteint près de 8 milliards d'euros, et dont l'efficacité demande à être évaluée toujours plus finement. Le projet de loi de finances pour 2011 prévoit la suppression du crédit d'impôt attaché aux revenus distribués de sociétés françaises ou étrangères, pour une économie annoncée de 645 millions d'euros. Nous suivrons avec attention l'évolution de la réflexion dans ce domaine.
Au sujet de la réduction du taux de TVA dans la restauration, nous avions exprimé l'an dernier de fortes réserves, comme beaucoup d'autres observateurs, car l'efficacité de cette mesure nous paraissait douteuse. Son coût s'élève à 3,1 milliards d'euros. Il faudra rester vigilants sur l'application des accords même si, un an plus tard, le bilan paraît moins sombre : selon la communication du Gouvernement, les embauches dans le secteur ont été dynamiques - 30 000 emplois créés entre juillet 2009 et juin 2010 sur les 40 000 escomptés en deux ans -, la profession a redistribué un milliard d'euros aux 800 000 salariés du secteur par une hausse moyenne de la grille des salaires de 5 %, et les prix ont baissé de 1,4 % au second semestre 2009.
On l'aura compris, la multiplicité et la diversité des acteurs autant que les formes d'interventions de l'Etat ne permettent guère de juger de l'efficacité de ce programme.
J'en viens au programme 223 « Tourisme », beaucoup plus modeste puisqu'il ne sera doté en 2011 que de 50,6 millions d'euros d'autorisation de crédits de paiement, soit seulement 2,5 % des crédits de la mission. Ce budget subit une réduction de plus de 10 % de ses crédits par rapport à 2010. Toutefois la subvention versée à l'agence de développement touristique Atout France, issue de la fusion de « Maison de la France » avec Odit-France, est sanctuarisée et conserve son niveau de 2010, soit 34,8 millions d'euros. Conformément au programme de contrôle de la commission des finances, j'ai entamé ce printemps une mission d'information sur l'action d'Atout France et la promotion de l'image touristique de la France à l'étranger que je voudrais achever dans le courant du premier semestre 2011. Au plan strictement budgétaire, j'ai déjà pu noter que cette agence a su, dès sa première année de fonctionnement, obtenir de ses partenaires extérieurs - collectivités territoriales, opérateurs touristiques - des concours financiers représentant près de 58 % de son budget, ratio fort appréciable.
Quelques mots enfin sur le compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien », créé par la loi de finances pour 2009 afin d'optimiser la gestion des bandes de fréquences et de procurer à l'Etat de nouvelles recettes par la vente des fréquences ainsi libérées. L'arrêt complet de la télévision analogique, prévu au plus tard en novembre 2011, libérera d'autres fréquences, susceptibles d'intéresser différents professionnels de l'audiovisuel, des télécommunications et de la radio. Je dois malheureusement formuler le même constat que l'an dernier : le CAS demeure inopérant depuis 2009, car aucune procédure de mise sur le marché de fréquences n'a encore été lancée. Ce compte n'enregistre donc aucune recette depuis sa création. Les opérations de cessions de fréquences ont été reconduites pour 2011 sur la base d'une nouvelle estimation de recettes de 850 millions d'euros pour 2011 au lieu de 600 millions d'euros en 2010. Cette réévaluation tient compte de la remarque que j'avais formulée l'an dernier : il convenait d'ajouter au produit des ventes potentielles des fréquences issues des systèmes « Félin » et « Rubis », évalué à 600 millions d'euros, la cession future de tout ou partie des systèmes de communication militaire par satellite « Syracuse », dont la durée de vie est estimée à dix ans. Souhaitons que la prévision de recettes pour 2011 au bénéfice des armées ne reste pas une ligne de crédit virtuelle... Il faudrait se demander pourquoi aucune mise en vente n'a été engagée.
Fort de ces observations, je vous propose d'adopter, sans modification, les crédits des deux programmes et du compte d'affectation spéciale dont j'ai la charge.
M. Jean-Paul Alduy . - L'Insee vend certaines prestations, notamment aux collectivités territoriales. Quelle part de ses recettes en tire-t-il ? Il me paraît encourageant que les crédits budgétaires de l'institut retrouvent leur niveau de 2006 et 2007 alors que ses recettes commerciales ont augmenté.
S'agissant du taux de TVA dans la restauration, je me suis livré à un rapide calcul : étant donné que la TVA a chuté de 15 points dans ce secteur, que la baisse des prix n'a pas dépassé 1 % et que les salaires n'ont augmenté que de 4 % ou 5 % - ils auraient augmenté de toute manière - l'essentiel du gain a été affecté à la création de 30 000 emplois : cela représente près de 100 000 euros par emploi !
M. Jean Arthuis , président . - Même si 40 000 emplois étaient finalement créés, ils coûteraient encore chacun 75 000 euros...
M. André Ferrand , rapporteur spécial . - Bien observé !
M. Jean-Paul Alduy . - On a pourtant du mal à trouver 340 millions pour le logement social...
M. François Rebsamen , rapporteur spécial . - En ce qui concerne l'Insee, j'encourage chaque année ses responsables à valoriser leurs produits, et les fonds de concours s'élèvent à 17 millions d'euros. Ce montant est limité en raison de la mise en ligne gratuite des publications, c'est pourquoi il devrait rester stable l'an prochain.
M. François Marc . - Pourquoi le compte d'affectation spéciale n'a-t-il toujours pas enregistré de recettes ? En ces temps de vaches maigres, cet argent pourrait être bien employé : je rappelle que l'on attendait 600 millions d'euros de la vente des fréquences de l'armée de terre !
M. André Ferrand , rapporteur spécial . - La réponse qui m'a été donnée est simple : les appels d'offres n'ont pas été lancés. Pourquoi cela ? Cette question mérite d'être éclaircie et la commission est fondée à examiner ce problème de plus près, dans la perspective du débat en séance publique.
M. Jean Arthuis , président . - Nous pourrons interroger le rapporteur spécial du budget de la défense.
A l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission « Economie » et du compte spécial « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien ».
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Réunie à nouveau le jeudi 18 novembre 2010, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission et du compte spécial et décidé de proposer l'adoption, sans modification, de l'article 73 ter du projet de loi de finances pour 2011.