II. UNE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES QUI SUSCITE CERTAINES INTERROGATIONS
Le présent projet de loi de finances constitue la déclinaison, pour l'année 2011, et pour le seul Etat, du projet de loi de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, qui vient d'être adopté par le Sénat et est toujours en cours de discussion.
A. L'ÉVOLUTION DU DÉFICIT PUBLIC PRÉVUE PAR LE GOUVERNEMENT
1. 3 % du PIB en 2013, 2 % en 2014
Selon la programmation du Gouvernement, reposant sur une hypothèse de croissance de 2,5 %, le déficit public évoluerait conformément au tableau ci-après.
La trajectoire de finances publiques prévue par le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014
(en points de PIB)
|
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
|
|
Administrations publiques |
-7,7 |
-6 |
-4,6 |
-3 |
-2 |
|
Etat et organismes divers d'administration centrale |
-5,6 |
-4 |
-3,1 |
-2,1 |
-1,5 |
|
Administrations publiques locales |
-0,4 |
-0,5 |
-0,3 |
-0,2 |
0 |
|
Administrations de sécurité sociale |
-1,7 |
-1,5 |
-1,2 |
-0,8 |
-0,5 |
|
Dette des administrations publiques |
82,9 |
86,2 |
87,4 |
86,8 |
85,3 |
Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014
Ces montants en points de PIB sont cependant peu « parlants » pour les non spécialistes des finances publiques. Par ailleurs, ils ne permettent pas de mettre en évidence la part de l'évolution du solde résultant de la politique du Gouvernement. Aussi, votre rapporteur général s'efforce-t-il, depuis le débat d'orientation des finances publiques pour 2011, de présenter une décomposition indicative de l'évolution du solde public en milliards d'euros.
Le déficit de 2010 étant désormais prévu à 7,7 points de PIB (et non 8 points de PIB comme lors du débat d'orientation des finances publiques et 8,2 points de PIB selon le programme de stabilité 2010-2013), l'effort à réaliser en 2011 n'est plus de l'ordre de 105 ou 100 milliards d'euros, mais de 95 milliards d'euros.
2. Un effort plus important que prévu en matière de recettes
La décomposition de l'effort a considérablement varié depuis le débat d'orientation des finances publiques, comme le montre le tableau ci-après.
L'évolution du solde public : une décomposition indicative de la programmation du Gouvernement
(en milliards d'euros)
|
Programme de stabilité 2010-2013 |
PLF 2011 |
Ecart |
||||
|
2011 |
2011-
|
2011 |
2011-2013 |
2011 |
2011-
|
|
|
Evolution spontanée du solde |
25 |
45 |
10 |
30 |
-15 |
-15 |
|
Evolution spontanée des recettes |
10 |
25 |
2 |
17 |
-8 |
-8 |
|
Diminution du ratio dépenses/PIB lié à une croissance du PIB supérieure à 2 % si les dépenses augmentaient de 2 % par an |
5 |
15 |
0 |
10 |
-5 |
-5 |
|
Fin du volet « dépenses » du plan de relance |
5 |
5 |
5 |
5 |
0 |
0 |
|
Contrecoup de mesures antérieures (dont suppression de la TP) |
10 |
10 |
7 |
7 |
-3 |
-3 |
|
Augmentation du ratio dépenses/PIB structurel si les dépenses continuaient d'augmenter de 2,4 % par an |
-4 |
-10 |
-4 |
-10 |
0 |
0 |
|
Evolution du solde provenant de l'action du Gouvernement |
20 |
60 |
25 |
65 |
5 |
5 |
|
Economies sur les dépenses de l'Etat |
5 |
20 |
5 |
20 |
0 |
0 |
|
Economies sur les dépenses sociales |
5 |
25 |
10 |
25 |
5 |
0 |
|
Mesures nouvelles sur les PO (hors « coups partis ») |
3,5* |
7,5* |
10 |
16 |
6,5 |
8,5 |
|
Dont Etat |
ND |
ND |
3,2 |
ND |
- |
- |
|
Réduction du déficit des collectivités territoriales |
2 |
8 |
-2 |
4 |
-4 |
-4 |
|
Total |
45 |
105 |
35 |
95 |
-10 |
-10 |
|
En points de PIB |
2,2 |
5,2 |
1,7 |
4,7 |
-0,5 |
-0,5 |
* Dont la compensation alors prévue de la censure de la taxe carbone, évaluée ici à 1,5 milliard d'euros. Cette compensation devait entrer en vigueur au 1 er juillet 2010, mais on suppose ici, par convention, qu'elle fait sentir la totalité de son impact en 2011.
NB : certains montants sont indicatifs, toutes les hypothèses du Gouvernement n'étant pas explicitées.
Source : calculs de la commission des finances
Les économies sur les dépenses de l'Etat sont cependant maintenues inchangées par rapport au débat d'orientation des finances publiques, la norme - le « zéro volume élargi » - ayant été maintenue. L'article 5 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 prévoit en effet que la règle du « zéro valeur élargi hors charge d'intérêts et pensions » est subordonnée à celle du « zéro volume élargi » sur l'ensemble des dépenses, et que des dépenses seraient revues à la baisse en cas de charges d'intérêts ou de pensions plus élevées que prévu 5 ( * ) . Le montant de 5 milliards d'euros indiqué ici est purement indicatif et correspond à l'ordre de grandeur de l'écart par rapport à la croissance des dépenses de l'Etat observée jusqu'à présent au sens de la comptabilité nationale.
Comme cela est expliqué plus en détail dans le rapport de votre rapporteur général sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, la programmation prévoit désormais 20 milliards d'euros de mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires d'ici 2014, dont 11 milliards d'euros en 2011, comme le montre le tableau ci-après.
Les mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires programmées d'ici 2011
(en milliards d'euros)
|
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
Total |
|
|
Montants proposés par le texte initial du projet de loi de programmation des finances publiques |
10 |
3 |
3 |
3 |
19 |
|
Mesures nouvelles supplémentaires déjà prévues par les PLF et PLFSS 2011 et prises en compte à l'initiative de votre commission des finances |
1 |
1 |
|||
|
Total des mesures nouvelles résultant du texte adopté par le Sénat |
11 |
3 |
3 |
3 |
20 |
Source : commission des finances
Les mesures sur les recettes prévues par le Gouvernement sont indiquées par le tableau ci-après.
Suppressions/réductions de dépenses fiscales et niches sociales, et recettes nouvelles
(en millions d'euros)
|
Mesures nouvelles 2011 |
Mesures nouvelles 2012 |
2012 |
|||||||
|
Ménages |
Entr. |
Total |
Ménages |
Entr. |
Total |
Ménages |
Entr. |
Total |
|
|
Réforme des retraites |
825 |
2200 |
3025 |
190 |
100 |
290 |
1015 |
2300 |
3315 |
|
Suppression du crédit d'impôt sur les dividendes |
645 |
645 |
0 |
0 |
0 |
645 |
645 |
||
|
Imposition des plus-values de cession de valeurs mobilières au premier euro |
0 |
0 |
180 |
0 |
180 |
180 |
180 |
||
|
Hausse des contributions sur les stock-options |
70 |
70 |
10 |
0 |
10 |
80 |
80 |
||
|
Suppression de l'abattement et instauration d'une contribution sur les retraites-chapeaux |
110 |
110 |
0 |
0 |
0 |
110 |
110 |
||
|
Annualisation des allègements généraux de cotisations sociales |
2 000 |
2000 |
0 |
100 |
100 |
2 100 |
2100 |
||
|
Suppression du plafonnement de la quote-part pour frais et charges sur les dividendes |
200 |
200 |
0 |
0 |
0 |
200 |
200 |
||
|
Financement de la dette sociale |
1 600 |
2 150 |
3 750 |
-200 |
0 |
-200 |
1 400 |
2 150 |
3 550 |
|
Imposition aux contributions sociales des compartiments euros des contrats d'assurance-vie multisupports au fil de l'eau |
1 600 |
1 600 |
-200 |
0 |
-200 |
1 400 |
1 400 |
||
|
Imposition à la TSCA à taux réduit des contrats d'assurance maladie solidaires et responsables |
1 100 |
1100 |
0 |
0 |
0 |
1 100 |
1100 |
||
|
Taxation des sommes placées dans la réserve de capitalisation par les sociétés d'assurance |
1 050 |
1050 |
0 |
0 |
0 |
1 050 |
1050 |
||
|
Autres mesures « niches » PLFSS |
25 |
420 |
445 |
0 |
0 |
0 |
25 |
420 |
445 |
|
Hausse du forfait social |
350 |
350 |
0 |
0 |
0 |
350 |
350 |
||
|
Assujettissement aux cotisations sociales des rémunérations versées par des tiers |
70 |
70 |
0 |
0 |
0 |
70 |
70 |
||
|
Limitation du champ de la déduction de 3 % de CSG pour frais professionnels |
25 |
25 |
0 |
0 |
0 |
25 |
25 |
||
|
Autres mesures « niches » PLF |
1130 |
1090 |
2220 |
1795 |
170 |
1965 |
2925 |
1260 |
4185 |
|
Réduction de 10 % d'un ensemble de crédits et réductions d'impôt sur le revenu |
0 |
0 |
430 |
0 |
430 |
430 |
430 |
||
|
Suppression du taux réduit de TVA sur les offres composites « triple play » |
550 |
550 |
1100 |
0 |
0 |
0 |
550 |
550 |
1100 |
|
Aménagement des dispositifs d'aide à l'investissement dans des équipements photovoltaïques |
150 |
150 |
700 |
0 |
700 |
850 |
850 |
||
|
Recentrage des dispositifs d'aide à l'investissement dans les PME |
30 |
30 |
50 |
0 |
50 |
80 |
80 |
||
|
Révision des modalités déclaratives en cas de mariage, divorce, PACS |
0 |
0 |
500 |
0 |
500 |
500 |
500 |
||
|
Application de la taxe sur le véhicule de tourisme de société aux véhicules immatriculés N1 |
40 |
40 |
0 |
0 |
0 |
40 |
40 |
||
|
Suppressions ou réduction d'exonérations de cotisations employeurs (dont plateaux repas, ZRR OIG, JEI, emplois à domicile des publics non fragiles, etc.) |
400 |
500 |
900 |
115 |
170 |
285 |
515 |
670 |
1185 |
|
Autres mesures |
495 |
950 |
1445 |
610 |
50 |
660 |
1105 |
1000 |
2105 |
|
Contribution sur les hauts revenus et les revenus du capital |
495 |
495 |
10 |
0 |
10 |
505 |
505 |
||
|
Augmentation du taux de cotisation ATMP |
450 |
450 |
0 |
0 |
0 |
450 |
450 |
||
|
Taxe sur les banques |
500 |
500 |
0 |
50 |
50 |
550 |
550 |
||
|
Réforme de l'accession à la propriété |
0 |
600 |
0 |
600 |
600 |
600 |
|||
|
Total niches fiscales et sociales |
3 580 |
5 860 |
9 440 |
1 785 |
270 |
2 055 |
5 365 |
6 130 |
11 495 |
|
Total recettes nouvelles |
4 075 |
6 810 |
10 885 |
2 395 |
320 |
2 715 |
6 470 |
7 130 |
13 600 |
|
En % |
37 % |
63 % |
48 % |
52 % |
|||||
Source : d'après le dossier de presse du présent projet de loi de finances
* 5 Cf. le commentaire de cet article dans le rapport précité n° 78 (2010-2011) sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.