ARTICLE 2 ter A
(Art.
L. 621-9 du code monétaire et financier)
Surveillance des
conseillers en gestion de patrimoine
par l'Autorité des
marchés financiers
Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Jérôme Chartier, rapporteur, propose de soumettre l'activité de conseil en gestion de patrimoine au contrôle de l'Autorité des marchés financiers.
I. LE CONSEILLER EN GESTION DE PATRIMOINE, UNE NOTION EXTENSIVE ET NON RECONNUE PAR LA LOI
A. UN MÉTIER SOUVENT ASSIMILÉ AU CONSEIL EN INVESTISSEMENT FINANCIER, ACTIVITÉ LÉGALEMENT RÉGLEMENTÉE
L'appellation commerciale de « conseiller en gestion de patrimoine », à laquelle recourent fréquemment les médias et les professionnels, n'a pas - ou plus - de fondement légal ni même juridique . Sont seuls consacrés par la loi les conseillers en investissements financiers (CIF), c'est-à-dire les personnes, selon la définition posée par l'article L. 541-1 du code monétaire et financier, exerçant à titre de profession habituelle le conseil en investissement ou le conseil portant sur la réalisation d'opérations de banque ou sur biens divers ou sur la fourniture de services d'investissement. En pratique, ce statut couvre deux types d'activités : le conseil en opérations de « haut de bilan » (fusions-acquisitions, valorisation d'entreprises...) et le conseil en placements financiers.
Rappelons que le statut de CIF a été introduit en 2003 par la loi de sécurité financière 62 ( * ) , concomitamment au statut de démarcheur bancaire et financier, afin de clarifier un paysage passablement complexe et propice aux abus.
Le régime introduit se voulait pragmatique et repose donc sur une forme d' « auto-régulation encadrée » : les CIF ne sont pas directement agréés par l'Autorité des marchés financiers (AMF), mais sont soumis à certaines obligations légales (assurance en responsabilité civile professionnelle, honorabilité, compétence ou expérience professionnelle, encadrement des fonds reçus des clients...) et ont l'obligation d'adhérer à une association représentative elle-même agréée par l'AMF 63 ( * ) .
Chaque association doit avoir fait approuver par l'Autorité les conditions de compétence et le code de bonne conduite auxquels sont soumis leurs membres, dont la loi (article L. 541-4 du code précité) fixe les grands axes. Les associations agréées de CIF doivent en pratique exercer un contrôle régulier, sur pièces et sur place, de l'activité de leurs adhérents et peuvent sanctionner leurs manquements. La liste des CIF enregistrés est communiquée par chaque association à l'AMF, qui la tient à la disposition du public.
Aux termes de l'article L. 321-1 du code monétaire et financier, le conseil en investissement est également reconnu comme un service d'investissement , conformément aux dispositions de la directive sur les marchés d'instruments financiers de 2004, transposée par l'ordonnance n° 2007-544 du 12 avril 2007. Auparavant, l'article L. 321-2 du même code prévoyait que le conseil en gestion de patrimoine était un service connexe aux services d'investissement .
B. UN MÉTIER QUI PEUT RECOUVRIR DES STATUTS DISTINCTS
Ainsi que l'a exposé avec précision le rapport de la mission confiée à M. Bruno Deletré sur le contrôle du respect des obligations professionnelles à l'égard de la clientèle dans le secteur financier, remis le 2 novembre 2009 ( cf . le commentaire de l'article 7 undecies du présent projet de loi), trois catégories d'intermédiaires légalement reconnus, outre les CIF dont le statut est le plus strict, peuvent avoir des relations contractuelles avec des mandants financiers :
- les intermédiaires en opérations de banque (IOB), qui sont mandatés par un ou plusieurs établissements de crédit et peuvent exercer deux métiers distincts : le courtage en prêts immobiliers et le regroupement de crédits ;
- les courtiers en assurance 64 ( * ) , commerçants indépendants inscrits au registre du commerce, qui travaillent avec un ou plusieurs assureurs, tout en étant mandataires de leurs clients à la recherche d'une assurance ;
- et les démarcheurs bancaires ou financiers , qui prennent contact, par quelque moyen que ce soit et sans avoir été sollicités, avec une personne physique ou morale, au nom et pour le compte d'un établissement de crédit, d'une entreprise d'assurance, d'une entreprise d'investissement, d'une société de capital-risque ou même d'un CIF, en vue d'obtenir de sa part un accord sur la réalisation d'une opération ou la fourniture de services ou de conseils. Il s'agit donc d'un statut transversal , que doivent détenir les professionnels (dont les CIF) qui démarchent la clientèle.
Les recoupements sont nombreux entre ces métiers, ce qui a facilité l'émergence de la catégorie non juridique de « conseiller en gestion de patrimoine indépendant » (CGPI ou CGP), titre couramment utilisé par les personnes qui exercent une activité transversale de conseil en stratégie et organisation patrimoniales. Les conseils de ces professionnels portent sur les produits d'investissement mais aussi sur l'assurance-vie, les contrats de prévoyance, les comptes à terme, les comptes et livrets d'épargne, voire l'immobilier.
Les CGPI cumulent donc le plus souvent les statuts de CIF, courtier en assurance, IOB et le cas échéant une des professions réglementées prévues par la loi du 2 janvier 2010 dite « loi Hoguet » 65 ( * ) , soit celles d'agent immobilier ou mandataire en vente de fonds de commerce. Hormis quelques structures importantes, il s'agit le plus souvent d'entreprises de petite taille, voire de structures unipersonnelles.
II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue Jérôme Chartier, rapporteur, complète le 10° du II de l'article L. 621-9 du code monétaire et financier, relatif au champ des professions financières réglementées dont l'AMF veille au respect des obligations professionnelles.
Il prévoit ainsi qu'outre les conseillers en investissements financiers, sont contrôlés par l'AMF les « conseillers en gestion de patrimoine ».
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. UNE DISPOSITION INOPÉRANTE
Votre rapporteur comprend les motivations qui ont conduit à l'adoption de cet article par nos collègues députés. Il s'agit bien de mieux encadrer une profession qui correspond à une réalité - les professionnels concernés étant généralement sérieux et compétents, mais certainement pas tous - mais n'a pas de fondement juridique.
Lors de l'examen en séance, notre collègue député Jérôme Chartier a ainsi précisé qu' « il existe aujourd'hui une profession qui n'est malheureusement pas référencée juridiquement, celle de conseiller en gestion de patrimoine. Les avis de ces conseillers n'engagent qu'eux-mêmes et s'ils conduisent leurs clients à un investissement malheureux, leur responsabilité n'est aucunement engagée, contrairement par exemple à celle des sociétés d'investissement financier. »
Pour autant, la portée juridique et pratique de ces dispositions serait pour le moins incertaine , la notion de conseil en gestion de patrimoine n'ayant aucune base légale, et aisée à contourner en choisissant une autre appellation. En outre, les professionnels se présentant comme CGP exercent souvent l'activité de courtier d'assurances, qui relève de l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP) et non de l'AMF.
Plutôt que d'importer dans le droit des « statuts » commerciaux, une approche fonctionnelle de la réglementation des intermédiaires financiers, fonction de la nature des prestations, paraît plus efficace . Ainsi, tout CGPI, ou professionnel se présentant sous une autre appellation, qui fournit à titre habituel des conseils sur des investissements financiers doit nécessairement être enregistré sous le statut de CIF, et le cas échéant de démarcheur bancaire et financier.
Dans ces conditions, votre commission estime préférable de supprimer cette mention des CGP . Pour autant, l'encadrement des intermédiaires financiers et des pratiques commerciales devrait assurément être modernisé et harmonisé, et à cet égard, le rapport précité de M. Bruno Deletré a apporté des réponses intéressantes. Le Gouvernement a ainsi lancé auprès des professionnels une consultation sur une réforme des obligations professionnelles à l'égard de la clientèle dans le secteur financier, qui trouve son aboutissement dans l'importante réforme proposée par le nouvel article 7 undecies du présent projet de loi, issue d'un amendement présenté par le Gouvernement et adopté par votre commission des finances.
B. AMÉLIORER LE CONTRÔLE EXERCÉ PAR ET SUR LES ASSOCIATIONS AGRÉÉES DE CIF
En substitution des dispositions du présent article, votre commission propose également d'améliorer et de préciser le régime actuel de contrôle des CIF par deux volets complémentaires :
1) Compléter l'article L. 621-9-2 du code monétaire et financier pour permettre à l'AMF de déléguer aux associations agréées de CIF l'exécution de ses contrôles et enquêtes sur ces professionnels . Ces associations ont en effet une bonne connaissance de la réglementation applicable - à laquelle ils contribuent par l'édiction de codes de bonne conduite - et de leurs adhérents, et disposent de procédures et moyens de contrôle qui ont été approuvés par l'AMF à l'occasion de leur agrément.
Cette délégation, qui doit être expressément prévue par la loi, se ferait selon les mêmes modalités que les délégations existantes aux chambres de compensation et entreprises de marché. Elle serait donc encadrée par un protocole d'accord et révocable à tout moment. En outre, cette délégation ne serait qu'une faculté venant compléter et enrichir les contrôles existants déjà exercés par l'AMF, mais elle donnerait à cette dernière un nouveau fondement pour ouvrir une procédure d'enquête et de sanction sur un ensemble de près de 3 000 professionnels qui a vocation à s'élargir.
2) Accorder à l'AMF la faculté de contrôler, et le cas échéant de sanctionner, les associations professionnelles de CIF qu'elle a agréées . En effet, l'AMF ne dispose aujourd'hui que du pouvoir de retirer l'agrément d'une association professionnelle qui ne remplirait plus les conditions de son octroi. Afin d'assurer un contrôle plus étroit de cette profession sans pour autant dénaturer le principe d'une « autorégulation encadrée », exposé supra , cet amendement consolide la base légale du contrôle de l'AMF sur ces associations (article L. 621-9 du code monétaire et financier) et lui permet de recourir à une gradation de sanctions, comme pour d'autres professions réglementées, et non plus uniquement au retrait d'agrément. Cette mesure serait également conforme à l'une des propositions formulées dans le rapport précité de la mission conduite par Bruno Deletré.
Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.
* 62 Loi n° 2003-706 du 1 er août 2003.
* 63 Il existe ainsi actuellement six associations professionnelles agréées, auxquelles ont adhéré plus de 2 800 CIF.
* 64 Qui sont environ 11 000 en France, sans compter les 7 000 agents généraux qui exercent cette activité à titre accessoire.
* 65 Loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce.