EXAMEN DES ARTICLES
Article 3 (art. 5-1 et 5-2 nouveaux de la loi organique du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature) - Modalités de désignation de l'avocat et des six personnalités qualifiées membres du Conseil supérieur de la magistrature
Cet article précise les conditions dans lesquelles l'avocat et les six personnalités membres du Conseil de la magistrature sont désignés.
Le projet de loi prévoyait à l'origine que l'avocat serait désigné par le président du Conseil national des barreaux, après avis simple de l'assemblée général de ce conseil. À l'initiative de votre rapporteur, le Sénat a transformé cet avis simple en avis conforme afin que l'avocat membre du CSM soit nommé dans des formes équivalentes à celles des autres membres nommés ès qualité .
Le Sénat a par ailleurs prévu que la désignation par le Président de la République, le président du Sénat et le président de l'Assemblée nationale des personnalités qualifiées membres du Conseil supérieur devra répondre à une représentation équilibrée des hommes et des femmes.
Afin de ménager le pouvoir d'appréciation des autorités de nomination, la commission des lois de l'Assemblée nationale a précisé que chacune d'entre elles n'aurait à tenir compte de l'objectif de parité que pour les seules nominations qu'elle prononce, sans que le choix des deux autres interfère avec le leur.
Elle a par ailleurs adopté un amendement rédactionnel.
Votre commission a adopté l'article 3 sans modification .
Article 4 (art. 6 de la loi organique du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature) - Incompatibilités applicables aux membres du Conseil supérieur de la magistrature
Cet article vise à autoriser l'avocat membre du Conseil supérieur à continuer d'exercer sa profession. À l'initiative de l'Assemblée nationale, il adapte à la nouvelle organisation du Conseil supérieur de la magistrature, la procédure de constat de la situation d'incompatibilité dans laquelle se trouve un membre de l'institution.
? La question du maintien ou non de l'interdiction pour un avocat de plaider
La règle générale est qu'aucun membre du CSM ne peut exercer la profession d'avocat. Le projet de loi initial du gouvernement en exceptait l'avocat désigné ès qualité . Cependant, en première lecture, suivant en cela la commission des lois, le Sénat a atténué cette exception, en précisant que l'avocat ne pouvait, pour toute la durée de son mandat, ni plaider ni tenir le rôle de conseil juridique pour une partie engagée dans une procédure devant une juridiction.
L'Assemblée nationale a supprimé la disposition adoptée par le Sénat et rétabli dans sa globalité l'exception dont bénéficie l'avocat. Ce dernier pourrait ainsi continuer à exercer sans réserve sa profession. Seul jouerait à son égard l'exigence de déport qui vaut pour tous les membres du Conseil supérieur.
Pour défendre cette position, M. Philippe Houillon, rapporteur à l'Assemblée nationale, a fait valoir que la mention d'un avocat dans la nouvelle rédaction de l'article 65 de la Constitution « traduit la volonté du Constituant que participe aux travaux du CSM un avocat inscrit au tableau de l'ordre et exerçant pleinement sa profession ».
Par ailleurs, il a considéré qu'il n'était pas possible de soumettre l'avocat à un régime d'incompatibilité plus rigoureux qu'un membre magistrat du parquet qui doit être considéré comme « une partie au procès, au même titre que l'avocat ».
Aucun de ces arguments ne paraît cependant décisif.
L'exigence constitutionnelle tendant à ce soit désigné un avocat est satisfaite dès lors que le titulaire du poste a bien cette qualité au jour de sa désignation et ne la perd pas au cours de son mandat. Les modalités particulières de son exercice professionnel n'entrent pas en ligne de compte. Un avocat honoraire pourrait tout à fait valablement siéger à ce titre, comme un avocat qui s'abstiendrait de plaider. À titre de comparaison, nul ne conteste la légitimité à siéger au sein du Conseil supérieur des membres magistrats qui ont demandé, en vertu de l'article 8 de la loi organique du 5 février 1994, leur détachement ou une décharge partielle d'activité. En outre, les auditions conduites par votre rapporteur ont établi que de nombreux avocats exerçaient leur profession sans plaider, en confiant ce soin à leurs collaborateurs, ou en ne plaidant que de manière très exceptionnelle.
Plus fondamentalement, la position de l'avocat ne peut se comparer à celle du ministère public, dont les réquisitions sont motivées par l'intérêt général, et non par celui d'une partie à l'instance, et qui bénéficie de garanties statuaires d'indépendance.
Les auditions auxquelles a procédé votre rapporteur ont confirmé dans leur très grande majorité les réserves que susciterait la poursuite de l'intégralité sa profession par l'avocat membre du Conseil supérieur de la magistrature.
Comme votre rapporteur a eu l'occasion de le souligner lors de la première lecture, il n'est pas suffisant que la justice soit rendue de manière impartiale, encore faut-il qu'elle ait toutes les apparences de l'impartialité. Or, sans que soit mise en cause la déontologie de l'avocat qui serait nommé ni celle du magistrat concerné, le simple fait que le premier défende une partie devant le second, alors qu'il aura, selon toute probabilité 4 ( * ) , à se prononcer sur son avenir pendant son mandat, suffira, aux yeux de la partie adverse, à jeter un doute sur l'impartialité du jugement qui sera rendu.
Le risque ne serait pas négligeable que, dans de telles situations, l'autre partie dépose une requête en récusation de son juge. Toute la procédure pourrait même se trouver fragilisée au regard du droit à un procès équitable et à un tribunal impartial posé par l'article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
Tant le souci de la sécurité juridique que celui de l'impartialité, aux yeux des citoyens, des décisions rendues par les juridictions justifient donc de restreindre l'exercice professionnel de l'avocat membre du Conseil supérieur, à la part de ses activités qui ne l'opposeront pas à un magistrat chargé de trancher le litige qu'il défend.
Une telle interdiction évitera de surcroît à l'avocat d'avoir à se déporter de trop nombreuses fois, ce qui risquerait de déséquilibrer durablement la composition des formations où il siège. Elle évitera aussi qu'il manque de se déporter faute de s'être souvenu que le juge sur lequel il doit statuer a fait partie d'une juridiction devant laquelle il a plaidé pendant son mandat.
En première lecture, le Sénat avait prévu d'interdire à l'avocat de plaider et de jouer le rôle de conseil juridique d'une partie engagée dans une procédure. Pour faire droit à la préoccupation exprimée par M. Philippe Houillon, rapporteur de l'Assemblée nationale, que l'avocat soit en mesure d'avoir un exercice professionnel suffisant, votre commission a considéré que la seule interdiction de plaider devant les juridictions judiciaires serait suffisante à garantir le respect de l'exigence d'impartialité. Pour cette raison, tout en réaffirmant, à l'initiative de son rapporteur, l'interdiction de plaider, elle n'a pas proposé de rétablir l'interdiction de tenir lieu de conseil juridique d'une partie engagée dans une procédure que le Sénat avait adopté en première lecture.
? La procédure de constat de la situation d'incompatibilité dans laquelle se trouve un membre du Conseil supérieur
L'Assemblée nationale a procédé à une réécriture de la disposition de l'article 6 de la loi organique du 5 février 1994 qui prévoit que le Conseil supérieur de la magistrature constate la démission d'office de celui de ses membres qui ne se serait pas démis, dans le mois suivant son entrée en fonction, d'une fonction incompatible avec sa qualité de membre du conseil supérieur.
Cette réécriture tient compte du fait que le Conseil supérieur est maintenant composé de trois formations. La démission d'office du membre en cause serait constatée par le président de la formation plénière, après avis de cette dernière. L'Assemblée nationale a par ailleurs étendu cette possibilité aux incompatibilités survenant en cours de mandat et auxquelles le membre concerné n'aurait pas remédié dans le délai d'un mois.
Votre commission vous propose d'autoriser le recours à la même procédure pour permettre au président de la formation plénière, sur avis de cette dernière, de constater la démission d'office du membre empêché de manière permanente d'exercer ses fonctions.
Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .
Article 6 bis (art. 10-1 et 10-2 nouveaux de la loi organique du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature) - Obligations déontologiques des membres du Conseil supérieur de la magistrature
Cet article, introduit par le Sénat en première lecture, définit les obligations déontologiques que doivent respecter les membres du Conseil supérieur ainsi que, sous leur contrôle, les personnes dont ils s'attachent les services. Il précise aussi l'obligation de déport qui est la leur lorsque leur participation à l'instruction ou au délibéré pourrait entacher d'un doute l'impartialité de la décision à rendre.
La commission des lois de l'Assemblée nationale, qui a marqué son accord avec l'ajout ainsi réalisé, a cependant modifié l'article sur deux points : elle a ajouté aux trois exigences d'indépendance, d'impartialité et d'intégrité celle de dignité, qui renvoie notamment au serment prêté par les magistrats de « se comporter en tout comme un digne et loyal magistrat ».
Par ailleurs, elle a retiré aux présidents de chacune des formations du Conseil supérieur la compétence que le Sénat leur avait reconnue de prendre les mesures appropriées pour assurer le respect des obligations ainsi définies. M. Philippe Houillon, rapporteur de l'Assemblée nationale, a en effet considéré que, compte tenu de l'imprécision des termes retenus, cette disposition « suscite plus de questions plus qu'elle n'en résout ».
Cependant, la création d'une obligation doit s'accompagner de la définition d'une procédure de sanction qui garantisse l'effectivité de l'exigence ainsi posée. Il convient en effet d'éviter les situations dans lesquelles le refus d'un membre de se conformer à une obligation qui lui échoit porterait atteinte tant au crédit de l'institution et de ses présidents qu'à la légalité de la décision qui serait rendue.
Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a donné compétence à la formation plénière du Conseil supérieur pour remédier aux désordres ainsi créés. Sur saisine du président d'une des formations, elle pourrait se prononcer, à la majorité simple, sur le manquement du membre concerné à ses obligations déontologiques et décider, selon la gravité du manquement, de sa suspension temporaire ou de sa démission d'office.
Au terme d'une procédure analogue, la formation saisie d'une affaire pourrait décider, lorsque la question se poserait, du déport d'un de ses membres.
La commission des lois de l'Assemblée nationale a par ailleurs adopté un amendement rédactionnel réorganisant en deux articles 10-1 et 10-2 le contenu de l'article 10-1 de la loi du 5 février 1994.
Votre commission a adopté l'article 6 bis ainsi modifié .
Article 7 (art. 11 de la loi organique du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature) - Nomination du secrétaire général Conseil supérieur de la magistrature et de ses adjoints
Cet article définit la procédure de désignation du secrétaire général du Conseil supérieur.
Alors que le texte du gouvernement prévoyait que le secrétaire général soit nommé par décret du président de la République, sur proposition conjointe du premier président de la Cour de cassation et du procureur général près cette même cour, votre commission des lois avait souhaité que le Conseil supérieur de la magistrature fasse connaître son avis sur cette proposition, afin que l'ensemble des membres de l'institution soient suffisamment associés à cette nomination.
La commission des lois de l'Assemblée nationale a rétabli le texte du gouvernement sur ce point au motif que la co-direction est d'usage dans toutes les juridictions. Elle a par ailleurs considéré que la procédure d'avis proposée imposerait de faire siéger le CSM dans une formation qui n'est pas prévue par la Constitution et qu'elle retarderait inutilement la nomination du secrétaire général.
La commission des lois de l'Assemblée nationale a en revanche conservé la coordination, proposée par votre commission en première lecture, du mandat du secrétaire général avec celui des membres de l'institution.
Elle a par ailleurs adopté un amendement rédactionnel.
Votre commission a adopté l'article 7 sans modification .
Article 7 bis (supprimé) (art. 12 de la loi organique du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature) - Autonomie budgétaire du Conseil supérieur de la magistrature
Cet article consacre l'exigence d'une autonomie budgétaire avérée du Conseil supérieur de la magistrature.
La nouvelle rédaction adoptée par le Sénat pour l'article 12 de la loi organique du 5 février 1994 a résulté d'un amendement de votre rapporteur en séance plénière, motivé par l'inadaptation de la précédente rédaction aux nouvelles règles applicables en matière budgétaire et par la nécessité de garantir à cette institution une autonomie budgétaire conforme à sa destination constitutionnelle.
Plusieurs fois par le passé et récemment dans l'avis qu'elle a rendue sur la mission « justice » dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010, votre commission des lois a prôné le transfert des crédits alloués au CSM du programme « justice judiciaire » de cette mission à la mission « pouvoirs publics », qui intègre d'ores et déjà les crédits alloués au Conseil constitutionnel et à la Cour de justice de la République 5 ( * ) . Déjà, dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2008, notre collègue M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis de la commission des lois des crédits de la mission « justice », regrettait que « le projet de loi de finances pour 2008, dans la continuité des exercices budgétaires précédents, ne confère pas au Conseil supérieur de la magistrature un statut lui assurant une véritable autonomie budgétaire », et il jugeait le rattachement auquel ses crédits donnaient lieu « pas satisfaisant au regard de l'importance de ses missions » 6 ( * ) .
Mme Michèle Alliot-Marie, garde des sceaux, s'est opposée à l'adoption de cet article au motif qu'il transformerait la nature juridique de l'institution en la consacrant comme un pouvoir constitutionnel au même titre que le Conseil constitutionnel.
Devant la commission des lois de l'Assemblée nationale, elle a fait valoir que la disposition introduite par le Sénat l'obligerait à faire figurer les crédits du CSM dans la mission « Conseil et contrôle de l'État », ce qui ne permettrait plus à cette institution de bénéficier des arbitrages budgétaires favorables que lui autorise son inclusion actuelle dans un programme dont le poids budgétaire de plus de 2,8 milliards d'euros est considérablement plus important que celui de son propre budget (2,2 millions en projet de loi de finances pour 2010). En outre, l'enveloppe dont dispose le Conseil supérieur ne pourrait plus être abondée en gestion au moyen de la fongibilité des crédits du programme, ce qui imposerait, lorsqu'il s'agira de faire face à une dépense non prévue, de recourir à la procédure plus lourde des décrets d'avances.
M. Philippe Houillon, rapporteur du texte à l'Assemblée nationale, a considéré que la rédaction adoptée par le Sénat constituait « une fausse bonne idée, dans la mesure où elle garantirait moins bien l'autonomie du Conseil supérieur de la magistrature, qui risquerait de voir ses crédits cantonnés, sans possibilité d'évolution ni d'abondement en cas de nécessité, alors que le système actuel permet au contraire beaucoup de souplesse et donc, au bout du compte, plus d'indépendance pour le CSM ». L'Assemblée nationale a en conséquence supprimé l'article 7 bis .
À l'invitation de son rapporteur, votre commission a cependant jugé nécessaire de le rétablir. En effet, la fongibilité des crédits au sein d'un même programme joue à la hausse comme à la baisse et ce qui est présenté comme un avantage pour le Conseil supérieur peut aussi fonctionner à son détriment. L'autonomie budgétaire du Conseil supérieur présente le mérite de garantir une certaine pérennité de fonctionnement à l'institution.
Surtout, elle doit permettre d'assurer la pleine indépendance du Conseil supérieur. À l'heure actuelle, le responsable du programme « justice judiciaire » à l'intérieur duquel sont inclus les crédits de l'institution est le directeur des services judiciaires, par ailleurs chargé d'établir les propositions de nomination sur lesquelles le Conseil supérieur doit rendre un avis et qui représentaient en 2008 près de 96 % de son activité en matière de nomination 7 ( * ) .
La même autorité fixe ainsi les crédits du CSM et sollicite son avis sur les propositions de nomination qu'elle lui soumet. Comme cela a été souligné à plusieurs reprises au cours des auditions, notamment par M. Vincent Lamanda, premier président de la Cour de cassation et M. Jean-Louis Nadal, procureur général près la Cour de cassation, une telle situation est incompatible avec l'indépendance qui doit être reconnue au Conseil supérieur pour l'exercice de ses missions constitutionnelles. Votre commission a jugé nécessaire d'y remédier.
Votre commission a adopté l'article 7 bis ainsi rétabli .
Article 9 (art. 14 de la loi organique du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature) - Suppléance des présidents - Quorum
Cet article organise les règles de suppléance des présidents des formations du Conseil supérieur et détermine le quorum à partir duquel chacune de ces formations peut valablement délibérer.
En dehors d'un amendement rédactionnel, la commission des lois de l'Assemblée nationale a validé les modifications apportées par le Sénat sur l'adaptation du quorum aux exigences de la composition paritaire des formations siégeant en matière disciplinaire.
Votre commission a adopté l'article 9 sans modification .
Article 11 (art. 18 de la loi organique du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature) - Commission d'admission des requêtes
Cet article définit la composition et les conditions de vote de la ou des commissions d'admission des requêtes chargées du filtrage des plaintes dont les justiciables saisissent le Conseil supérieur de la magistrature.
L'Assemblée nationale a conservé, en première lecture, pour ces organes de filtrage, la dénomination adoptée par le Sénat. Elle a en outre validé le choix, auquel le Gouvernement était attaché, de commissions d'admission des requêtes mixtes, chargées d'examiner, selon leur formation de rattachement, les réclamations visant des magistrats du siège ou celles concernant des magistrats du parquet.
La commission des lois de l'Assemblée nationale a apporté, à l'initiative de son rapporteur, M. Philippe Houillon, trois modifications rédactionnelles à l'article 11.
Votre commission a adopté l'article 11 sans modification .
Article 11 ter (art. 20-1 de la loi organique du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature) - Coordination
Cet article, introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur, effectue une coordination au sein de l'article 20-1 de la loi organique du 5 février 1994.
Cette disposition, introduite par l'article 19 de la loi organique du 5 mars 2007 relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats, donne au Conseil supérieur de la magistrature une compétence d'avis sur les demandes de mise en position de détachement ou de disponibilité émises par les magistrats souhaitant exercer une activité libérale, ou une activité lucrative dans le secteur privé.
Cet avis est requis même si le détachement ou la disponibilité sont envisagés dans le cadre de la mobilité statutaire à laquelle sont soumis les magistrats pour accéder aux emplois placés hors hiérarchie (article 76-4 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature).
Le Conseil supérieur doit alors examiner si l'activité que le magistrat envisage d'exercer est compatible avec les fonctions qu'il a occupées au cours des trois années précédentes.
L'article 72 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 précise les modalités selon lesquelles le Conseil supérieur de la magistrature rend son avis sur la mise en position de détachement ou de disponibilité d'un magistrat, qui est prononcée par décret du Président de la République, sur proposition du ministre de la justice. Ainsi, il revient à la formation du Conseil supérieur compétente à l'égard du magistrat, selon que celui-ci exerce des fonctions du siège ou du parquet, de rendre l'avis.
Dans un objectif de coordination, l'article 11 ter adopté par l'Assemblée nationale précise, au sein de l'article 20-1 de la loi organique du 5 février 1994, que l'avis est rendu par la formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l'égard du magistrat, selon qu'il s'agit d'un magistrat du siège ou du parquet. Cette modification renforce l'intelligibilité du texte.
Votre commission a adopté l'article11 ter sans modification .
* 4 Comme indiqué dans le précédent rapport, selon les chiffres présentés par le Conseil supérieur dans son rapport d'activité pour 2008, la formation compétente pour le siège a été appelée à se prononcer cette même année sur 2 256 nominations et celle du parquet sur 592 propositions de nominations. En quatre années d'exercice de mandat, c'est sur un volume équivalent à celui de tout le corps judiciaire qu'un membre de la formation plénière devra se prononcer.
* 5 Avis n° 106 tome IV (2009-2010) fait au nom de la commission des lois par MM. Yves Détraigne et Simon Sutour sur les crédits de la justice et de l'accès au droit, p. 16.
* 6 Avis n° 96 tome III (2007-2008) fait au nom de la commission des lois par MM. Yves Détraigne et Simon Sutour sur les crédits de la justice et de l'accès au droit, p. 13.
* 7 Soit 2 171 propositions sur 2 256 nominations selon les chiffres fournis par le Conseil supérieur dans son Rapport d'activité pour 2008 , La documentation française, 2009, p. 21.