Projet de loi de finances rectificative pour 2010

4. Un financement parallèle au budget de l'Etat qui nuit à la lisibilité des politiques publiques et pourrait entrer en contradiction avec certains objectifs

La seule différence entre un financement à partir des revenus des dotations non consomptibles et un financement « classique » est que les sommes concernées échappent au budget de l'Etat, et sont noyées dans les comptes des opérateurs. Il est donc à craindre que, malgré le « jaune » prévu par le présent projet de loi, elles soient moins bien contrôlées, tout en rendant plus difficile l'évaluation des dépenses publiques. En effet, compte tenu de la disparition des programmes budgétaires relatif à l'emprunt national dès 2011, il sera plus difficile pour la représentation nationale de disposer d'une vision consolidée du budget des opérateurs bénéficiaires, des dotations non consomptibles et de leurs revenus.

Par ailleurs, s'agissant des « Campus d'excellence » au sein desquels se trouveront nécessairement des universités, la dotation non consomptible constitue un nouveau moyen de financement pérenne qui pourrait entrer en concurrence avec le nouveau système d'allocation des moyens des établissements d'enseignement supérieur ^{39 ( * )} . Celui-ci, malgré des débuts marqués par quelques dysfonctionnements, a l'immense mérite de mettre en place une prime à la performance (des crédits supplémentaires lorsque la performance a été constatée) et de compenser les écarts résultant de plusieurs années consécutives de sous-investissement et d'un dispositif d'allocation peu équitable. Cette concurrence pourrait inciter à terme à la modulation des financements budgétaires des établissements d'enseignement supérieur en fonction des revenus des dotations de l'emprunt, ce qui pourrait être un facteur de complexité et d'opacité contraire aux objectifs des réformes actuelles.

5. Les dotations en capital non consomptible, un mode de financement réversible ?

Le financement d'organismes par des revenus versés par l'Etat, en contrepartie du dépôt au Trésor des fonds non consomptibles alloués par l'Etat à ces derniers, pose nécessairement la question de la possibilité pour l'Etat de remettre en cause cette modalité de financement, soit pour corriger un éventuel dysfonctionnement, soit pour y mettre un terme.

Cette problématique n'est pas clairement abordée par le projet de loi de finances rectificative, qui ne précise pas le sort des dotations en capital non consomptible une fois allouées aux organismes gestionnaires ou au bénéficiaire de ces organismes. Ces dotations non consomptibles sont-elles accordées pour une durée indéterminée ou ont-elles vocation à être reversées au budget de l'Etat ?

Du point de vue de l'Etat, deux questions peuvent se poser : d'une part, la remise en cause de la rémunération des bénéficiaires, d'autre part, la possibilité de reprendre tout ou partie la dotation.

a) Combien de temps rémunère-t-on ces dotations ?

S'agissant de la rémunération versée par le Trésor, donc par l'Etat, à partir des crédits budgétaires de la mission « Engagements financiers de l'Etat », la remise en cause, ou le terme du versement restent subordonnés aux conditions fixées dans la convention entre l'Etat et l'organisme gestionnaire tel que défini à l'article 4 du projet de loi, ou dans la convention entre l'organisme gestionnaire et les bénéficiaires des dotations ^{40 ( * )} . A ce titre, selon le 4° du II de l'article 4 du projet de loi, la convention prévoit « les conditions dans lesquelles les fonds versés sont, pour un montant déterminé, conservés pour produire intérêt par l'organisme gestionnaire ou par le bénéficiaire auquel il les attribue ».

Il y aura à tout le moins rémunération pendant la durée des appels à projets. En outre, au cours de la réalisation, le versement de cette rémunération pourrait être, dans le cadre de la convention, encadré par une clause liant ce versement aux résultats d'une évaluation régulière des projets financés. Cette idée est présente dans le cadre du dispositif probatoire qui serait institué au profit des « campus d'excellence » et des « laboratoires d'excellence », lesquels pourraient ne pas bénéficier d'emblée de l'ensemble des revenus de leur dotation pendant cette période.

La durée des projets financés n'étant pas connue à ce jour, il serait opportun d'encadrer temporellement les conventions afin d'obliger à une renégociation périodique minimale : en effet, l'Etat ne peut pas s'engager à rémunérer sans condition de durée des fonds relativement importants. Les conventions ne pourraient pas ainsi être conclues par exemple pour une durée supérieure à 10 ans.

b) Une dotation en capital non consomptible peut elle être reprise par l'Etat ?

Dans les réponses au questionnaire de votre commission des finances, le ministère du budget indique que les fonds qui seront versés sous forme de dotations non consomptibles « se traduiront à l'actif du bilan de l'État par une augmentation de la valeur de ses participations ». Les dotations en capital non consomptible seraient ainsi comptabilisées comme des immobilisations financières.

Il convient de rappeler que les participations financières de l'Etat recouvrent deux composantes :

-  d'une part, les participations relevant de la catégorie des entités non contrôlées ;

- d'autre part, les participations financières relevant de la catégorie d'entités contrôlées, c'est à dire les participations de l'Etat dans les opérateurs des politiques de l'Etat et les participations de l'Etat dans des entités hors opérateurs. Sont qualifiés d'opérateurs, les établissements qui ont une activité non marchande financée majoritairement par l'Etat, une mission et des objectifs définis par l'Etat, et une activité étroitement encadrée par l'Etat.

Les participations financières de l'Etat dans les opérateurs regroupent (notamment) aujourd'hui les dotations en fonds propres, ou les compléments de dotations, versés par l'Etat. Ces apports en capital consomptible constituent des mises de fonds initiales ou des compléments de mises de fond initiales . Selon l'annexe 4 de la circulaire du 14 mai 2007 relative au projet de loi de finances pour 2008 et notamment aux modalités d'imputation des fonds versés aux opérateurs de l'Etat en PLF 2008, il est indiqué que « la dotation (en fonds propres) est accordée une fois pour toute ».

Les dotations en capital versées actuellement aux opérateurs n'ont pas vocation à être reversées à l'Etat : elles sont, avec les subventions pour charge de service public, une modalité de financement des opérateurs qui avant 2008 n'était pas distinguée.

Les dotations en capital non consomptible constituées à partir des fonds de l'emprunt national relèvent d'une logique différente car la question du « dénouement » de l'emprunt national peut légitimement se poser, et ce d'autant plus que l'emprunt doit financer un programme d'investissements, ce qui sous-entend un début et une fin. Cette question implique nécessairement de statuer sur le sort des fonds non consomptibles au sens strict qui représentent 45,4 % du total.

L'Etat a-t-il vocation à récupérer ces sommes ? Aura-t-il la capacité de réviser le montant de cette dotation ? Compte tenu de la diversité des projets financés et de leurs objectifs, il est fort probable que différentes options coexistent, même si une allocation pérenne des dotations semble devoir être la solution majoritaire compte tenu de la volonté de soutenir durablement le financement de certaines structures (campus d'excellence, instituts, campus innovants, etc.). Dans cette optique, le sort de la dotation en capital non consomptible, et la possibilité pour l'Etat de réexaminer son montant périodiquement, devront nécessairement être abordés dans le cadre des conventions entre l'Etat et les opérateurs gestionnaires.

Selon votre rapporteur général, les dotations en capital ne devraient être versées que pour un montant et une durée déterminés : cette précision permettrait de garantir la protection des intérêts budgétaires et patrimoniaux de l'Etat en considérant les dotations en capital non consomptible comme des apports temporaires de fonds de l'Etat à différents gestionnaires.

c) La question des opérateurs secondaires

Les conventions entre l'ANR et ses éventuels opérateurs de second rang doivent également être précisées. En effet, il convient de remarquer que la ventilation des fonds de l'emprunt national devrait déboucher sur la dotation en capital non consomptible de structures qui ne sont pas les organismes gestionnaires prévus par le projet de loi.

Ainsi, sur 15,9 milliards d'euros de fonds non consomptibles, environ 12,2 milliards d'euros, soit 79 %, ont vocation à être alloués à des opérateurs de « second rang » dont on ne connaît pas encore la structure juridique précise. Le tableau ci-dessous récapitule les actions pour lesquelles il est prévu d'identifier une seconde « strate » de gestionnaires.

Allocation finale des fonds non consomptibles

Entités Actions	Budget total dont fonds non consomptibles (NC)	Action
CdC	1md€ 400 M€	Dotation d'un fonds géré par la CdC
ANR
Instituts thématiques d'excellence	1 md € dont 750 M€ NC	Dotation des instituts en capital partiellement consomptible
Projets thématiques d'excellence	3,05 md € dont 1,6 md NC	Dotation de deux nouveaux fonds de l'ANR
Campus d'excellence	7,7 md € dont 7,7 md € NC	Dotation de structures adossées aux campus en capital non consomptible à partir de 2013
Sociétés de valorisation	1 md € dont 510 M€ NC	Dotation d'un fonds ANR
Instituts Carnot	500 M€ NC dont 500 M€ NC	Dotation d'un fonds ANR
Campus d'innovation technologique	2 md € 1,5 md € NC	Dotation des campus en capital partiellement consomptible
Laboratoires d'excellence	1 md € dont 900 M€ NC	Dotation possible des laboratoires en capital non consomptible à moyen terme
Instituts hospitalo-universitaires	850 M€ dont 680 M€ NC	Dotation d'un fonds ANR
OPERATION CAMPUS	1,3 md € dont 1,3 md € NC	Dotation en capital non consomptible d'une structure à ce jour non connue

Source : commission des finances, à partir du projet de loi de finances rectificative.

S'agissant des « campus d'excellence », il convient de souligner que les dotations en capital non consomptible ne seront attribuées juridiquement aux « campus d'excellence » qu'à l'issue d'une période probatoire, soit en 2013 . Un dispositif similaire semble être envisagé pour les « laboratoires d'excellence ». Ce mécanisme permettra de s'assurer que les projets portés par les campus sélectionnés soient correctement avancés avant dotation en fonds propres des structures représentatives de ces campus. Il permettra également d'étudier avec soin les conséquences du versement d'une dotation en capital non consomptible à des structures qui pourraient être privées , comme par exemple des fondations ou des fonds de dotations.

Au total, l'engagement de l'Etat de verser des rémunérations aux bénéficiaires des dotations en capital non consomptible, tout comme les modalités selon lesquelles il apporte les fonds, contrôle leur utilisation et peut réviser le montant de son apport et ce jusqu'à sa suppression, devrait être encadré dans le cadre des conventions. Dans ce cadre, votre commission vous proposera de :

- préciser la durée maximale des conventions entre l'Etat et les organismes gestionnaires, afin de créer une clause de rendez-vous soit au terme du projet, soit au cours de sa réalisation ;

- le cas échéant, indiquer que les dotations en capital ne sont versées que pour un montant et une durée déterminés aux gestionnaires ;

- instituer, entre les organismes gestionnaires et les éventuels opérateurs de second rang, une procédure de conventionnement identique à celle prévue par le projet de loi entre l'Etat et les opérateurs de premier rang.

* ³⁹ SYMPA : système d'allocation des moyens à la performance et à l'activité.

* ⁴⁰ Cas particulier de l'Agence nationale de la recherche qui doit allouer une partie des sommes non consomptibles à d'autres opérateurs.