CHAPITRE X - DISPOSITIONS RELATIVES AUX ACTIVITÉS DE JEUX ET PARIS PLACÉES SOUS LE RÉGIME DE DROITS EXCLUSIFS
ARTICLE 53 A (nouveau) (Art. L. 561-36 du code monétaire et financier) - Pouvoirs de contrôle sur place des casinos, cercles et sociétés de jeux dans le cadre de la lutte anti-blanchiment
Commentaire : le présent article, adopté à l'initiative du Gouvernement, propose de compléter le dispositif de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme par des pouvoirs de contrôle sur place dans les locaux professionnels des casinos, cercles de jeux et sociétés qui organisent des jeux d'argent et de hasard.
I. LE RENFORCEMENT DES POUVOIRS DE CONTRÔLE SUR PLACE
Le présent article, adopté à l'initiative du Gouvernement, s'inscrit dans la continuité du nouvel article 17 A, qui harmonise les obligations des opérateurs de jeux relatives à la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme Il propose ainsi de renforcer l'efficacité de ce dispositif dans le domaine des jeux en octroyant un pouvoir de contrôle sur place du respect de ces obligations, en sus du pouvoir de contrôle sur pièces, aux inspecteurs chargés de contrôler les casinos, cercles de jeux, sociétés de domiciliation et sociétés qui organisent des jeux de hasard, loteries et paris . Il procède ainsi à un alignement sur le régime auquel sont déjà soumis les professions financières et les agents immobiliers.
Il modifie donc l'article L. 561-36 du code monétaire et financier, relatif aux différentes autorités administratives chargées du contrôle du respect des obligations afférentes à la lutte anti-blanchiment, et plus particulièrement son II, relatif à l'autorité administrative en charge du contrôle du respect des obligations auxquelles sont soumises les personnes suivantes :
- les professionnels impliqués dans la réalisation de certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce ;
- les représentants légaux et directeurs responsables de casinos et les groupements, cercles et sociétés organisant des jeux de hasard, des loteries, des paris, des pronostics sportifs ou hippiques ;
- les personnes exerçant l'activité de domiciliation mentionnée aux articles L. 123-11-2 et suivants du code de commerce.
Le 1° du présent article renvoie à un décret le soin de désigner l'autorité administrative compétente pour conduire les inspections. S'agissant des casinos et cercles de jeux, il devrait s'agir du Service central des courses et jeux du ministère de l'intérieur. Il prévoit également que les inspecteurs ne sont plus assermentés, mais ils demeurent spécialement habilités par l'autorité.
Le 2° expose la procédure et les modalités du contrôle sur place dans les locaux des opérateurs de jeux. Il prévoit en particulier les dispositions suivantes :
- les inspecteurs ont accès, durant les heures d'activité professionnelle, aux locaux à usage professionnel à l'exclusion des parties de ces locaux affectées au domicile privé, aux fins de recherche et de constatation des manquements ;
- ils peuvent recueillir sur place ou sur convocation des renseignements et justifications ;
- les auditions des personnes contrôlées font l'objet de comptes-rendus écrits . A l'issue des contrôles, les inspecteurs établissent un procès-verbal qui en énonce la nature, la date et le lieu, signé par les contrôleurs et la personne contrôlée ou son représentant ;
- la personne contrôlée peut faire valoir ses observations dans un délai de trente jours. En cas de refus de signer, mention en est faite au procès-verbal ;
- enfin ces documents (le procès-verbal, le ou les comptes-rendus d'audition et les observations de la personne contrôlée) sont transmis dans les meilleurs délais à la Commission nationale des sanctions , autorité dont les pouvoirs de sanction en matière de lutte contre le blanchiment sont précisés dans le commentaire de l'article 17 A du présent projet de loi.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur considère que ces mesures sont très opportunes et complètent utilement le dispositif qu'a proposé le Gouvernement pour renforcer l'efficacité et le champ de la lutte contre le blanchiment dans le secteur des jeux d'argent et de hasard.
Ce pouvoir de contrôle sur place est potentiellement intrusif et de nature à heurter les libertés individuelles ; il est donc susceptible de contentieux devant la Cour européenne des droits de l'homme, comme cela a été notamment le cas en matière fiscale. L'encadrement et les modalités proposés par le présent article sont toutefois précis et de nature à asseoir la conformité communautaire du dispositif . Il respecte ainsi les impératifs de nécessité et de proportionnalité comme le droit au procès équitable, prévu par l'article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.
ARTICLE 53 (Art. 2 et 5 de la loi du 2 juin 1891 précitée) - Missions des sociétés de courses de chevaux
Commentaire : le présent article vise à reconnaître le rôle des sociétés de courses et à aménager le cadre juridique des courses de chevaux, issu de la loi du 2 juin 1891 ayant pour objet de réglementer l'autorisation et le fonctionnement des courses de chevaux.
I. LES MISSIONS DES SOCIÉTÉS DE COURSES AUJOURD'HUI
Les 242 sociétés de courses existantes ont pour mission d' organiser les courses de chevaux dans le cadre de la loi n° 1891-06-02 du 2 juin 1891, selon laquelle il ne peut être dérogé que sous de strictes conditions au principe général d'interdiction et de répression pénale des paris hippiques. Ainsi sont autorisées les courses de chevaux ayant pour but exclusif l'amélioration de la race chevaline et organisées par des sociétés dont les statuts sociaux ont été approuvés par le ministre de l'agriculture. Ces sociétés de courses sont également les seules autorisées à organiser le pari mutuel sur les courses de chevaux.
Le décret n° 97-456 du 5 mai 1997 relatif aux sociétés de courses de chevaux dispose que deux sociétés dites mères, pour le galop et pour le trot , sont agréées par le ministre en charge de l'agriculture et autorisées à organiser des courses.
Ces sociétés mères, France Galop et la Société d'encouragement à l'élevage du cheval français, ont plusieurs missions d'animation de la filière hippique :
- améliorer la race chevaline à travers la distribution de dotations aux propriétaires et aux éleveurs de chevaux, mais aussi par la gestion des « stud-books » des races de chevaux de course ;
- organiser et réglementer les courses de leur spécialité en proposant à l'approbation du ministre de l'agriculture le code des courses ainsi qu'en assurant le contrôle anti-dopage des chevaux par l'intermédiaire du laboratoire des courses hippiques ;
- assurer la gestion en propre de certains hippodromes et de certains centres d'entraînement.
Les sociétés de courses et leurs sociétés mères s'insèrent dans une organisation nationale appelée « l'Institution des courses françaises ». Cette dernière est représentée par une association, la Fédération nationale des courses françaises (FNCF), instituée par le décret n° 97-456 du 5 mai 1997.
Outre les crédits budgétaires au service de la politique du cheval, qui ne sont pas l'objet du présent article, il convient donc de souligner le rôle des courses hippiques et des sociétés de courses dans le financement de la filière cheval à la faveur du reversement du résultat net du PMU aux deux sociétés mères ainsi qu'aux autres sociétés de courses.
Ce mode spécifique d'organisation de la filière prend également, depuis 2005, la forme d'un fonds de financement de la filière équestre , géré par la FNCF sous la direction d'un comité composé de professionnels et d'un seul représentant de l'Etat. Il s'agit du « Fonds Eperon », qui représente, en 2009, 9,6 millions d'euros, redistribués au profit de l'ensemble des sports équestres, de l'équitation de loisir, ou encore, de l'attelage.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article vise par son I à modifier le cadre juridique dans lequel opèrent les sociétés de courses de chevaux en aménageant la loi du 2 juin 1891 précitée.
D'une part, il procède à une plus grande reconnaissance du rôle de l'ensemble des sociétés de courses de chevaux : il investit donc officiellement celles-ci, dont les deux sociétés mères, le Cheval français et France Galop, de missions de service public d'amélioration de l'espèce équine, de promotion de l'élevage chevalin et de participation au développement rural.
D'autre part, les missions assumées spécifiquement par les sociétés mères de courses de chevaux se voient reconnaître pour la première fois un statut législatif .
En effet, le présent article dispose que chacune de ces sociétés mères est responsable d'un secteur spécialisé de la filière équine, à savoir le galop ou le trot, pour lequel elles doivent proposer le code des courses de leur spécialité, délivrer les autorisations à concourir, veiller à la régularité des courses par la lutte contre le dopage et, enfin, attribuer les primes de courses à l'élevage. Un décret est prévu pour préciser les obligations de service public incombant aux sociétés-mères ainsi que les modalités de leurs interventions.
Enfin, le 1° du I du présent article supprime une procédure d'examen par le conseil supérieur des Haras, qui a perdu toute réalité pratique. Cette modification de la loi du 2 juin 1891 précitée tire simplement les conséquences de la disparition de cette procédure.
III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de notre collègue député Jean-François Lamour, rapporteur, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté un amendement complétant le présent article par un II, dont l'objet est d'élargir l'offre de paris du PMU à toute compétition sportive ouverte à la prise de paris ainsi qu'à tous les jeux de cercle autorisés par le présent projet de loi . Cette diversification de l'activité du PMU induit une modification de l'objet social des sociétés de courses hippiques. Cet amendement a également prévu l'adoption d'un décret en Conseil d'Etat pour déterminer les conditions d'application de la loi précitée du 2 juin 1891.
Par ailleurs, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels de notre collègue député Jean-François Lamour, rapporteur.
Enfin, un amendement de coordination , adopté à l'initiative de notre collègue député Yves Censi avec l'avis favorable du Gouvernement et de la commission des finances, précise que l'aménagement apporté à l'objet social des sociétés de courses et de leurs groupements concerne également les sociétés mères de courses hippiques.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur approuve les présentes dispositions, qui permettent de préciser le rôle des sociétés de courses de chevaux en investissant plus particulièrement celles-ci de missions de service public relatives à l'amélioration de l'espèce équine, notamment via l'organisation des courses, ainsi qu'à la promotion de l'élevage, à la formation dans le secteur des courses et de l'élevage chevalin et au développement rural.
Il est également favorable aux précisions apportées concernant les missions assumées par les sociétés-mères de courses de chevaux , qui se voient, de plus, reconnues pour la première fois un statut législatif .
La diversification de l'offre du PMU , dans un contexte d'ouverture à la concurrence des jeux en ligne, paraît en outre un apport particulièrement notable de l'examen par l'Assemblée nationale du présent projet de loi.
Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.
ARTICLE 54 - Conventions pluriannuelles entre l'Etat et les opérateurs historiques
Commentaire : le présent article prévoit la conclusion de conventions pluriannuelles entre l'Etat et les opérateurs historiques, en tant que personnes morales titulaires de droits exclusifs en matière d'offre publique de jeux et paris.
I. LE DROIT EXISTANT PRÉVOIT DES RELATIONS ENTRE L'ETAT ET LES OPÉRATEURS HISTORIQUES SUR UN FONDEMENT RÉGLEMENTAIRE
Le présent article concerne l' organisation des relations entre l'Etat et les personnes morales titulaires de droits exclusifs en matière d'offre publique de jeux et paris .
Il s'agit en fait des deux opérateurs « historiques » que sont la Française des jeux et le Pari mutuel urbain (PMU) .
Aujourd'hui ces relations s'établissent, d'un point de vue juridique, sur le fondement de plusieurs dispositions législatives et, surtout, règlementaires.
Pour ce qui concerne le PMU , groupement d'intérêt économique regroupant 51 sociétés de courses (associations à but non lucratif) chargées de l'organisation des courses hippiques, il convient de mentionner le cadre général de la loi du 2 juin 1891 sur les courses de chevaux . Cette loi encadre ainsi l'activité et les missions de chacune des sociétés de courses.
Instrument mis en place au profit de ces sociétés, le PMU organise et centralise les paris sur les courses qu'elles organisent. Il a, en effet, pour objet la mise en commun de moyens administratifs et financiers en vue d'assurer une offre en matière de pari mutuel hippique . Un décret précise ces missions des sociétés de courses ainsi que le rôle et le fonctionnement du PMU. Celui-ci, qui assure l'enregistrement et la centralisation des paris, la ventilation des enjeux, le calcul et le paiement des gains, doit également contrôler la régularité de toutes les opérations et veiller au respect de la législation et de la réglementation en vigueur .
Les relations entre l'Etat et la Française des jeux procèdent d' obligations fixées par plusieurs décrets . Ceux-ci assignent à la Française des jeux plusieurs objectifs d'intérêt général . Il s'agit ainsi d'assurer l'intégrité, la sécurité et la fiabilité des opérations de jeux et de veiller à la transparence de leur exploitation. Elle doit également canaliser la demande de jeux dans un circuit contrôlé par l'autorité publique, afin de prévenir les risques d'exploitation des jeux à des fins frauduleuses ou criminelles et de lutter contre le blanchiment d'argent. Enfin, la Française des jeux est soumise à une obligation d'encadrement de la consommation de jeux afin de prévenir le développement des phénomènes d'addiction.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article, qui n'est pas pourvu d'un lien direct avec l'objet du projet de loi, vise à organiser sur une base conventionnelle les relations entre l'État et les deux opérateurs historiques , c'est-à-dire le PMU et la Française des jeux. Il dispose donc qu'une convention pluriannuelle sera conclue entre l'Etat et la Française des jeux d'une part, et entre l'Etat et le PMU d'autre part. Il précise qu'elle « concerne l'organisation et l'exploitation des jeux et paris pour lesquels ces personnes disposent de droits exclusifs et fixe notamment les modalités d'application, par ces personnes, des dispositions de l'article 1 er de la présente loi ». Dans la mesure où ce dernier fixe plusieurs objectifs d'intérêt général , ces conventions devront donc indiquer par quels moyens la Française des jeux et le PMU poursuivront ces objectifs .
Le second alinéa du présent article précise que ces conventions détermineront également « les modalités de fixation des frais d'organisation exposés » par les opérateurs ainsi que « les modalités de couverture des risques d'exploitation liés aux activités au titre desquelles ces droits exclusifs leur ont été conférés ». Votre rapporteur observe que ces frais d'organisation et les modalités de couverture des risques d'exploitation sont actuellement définis par voie réglementaire.
En outre, il convient de relever que ces conventions ne se substitueront pas aux décrets mentionnés plus haut . Le Gouvernement devra toutefois les réviser de manière à tirer les conséquences du présent projet de loi et de ces nouvelles conventions pluriannuelles entre l'Etat et les personnes morales titulaires de droits exclusifs en matière d'offre publique de jeux et paris.
*
* *
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur se déclare favorable aux dispositions prévues par le présent article qui doivent permettre de renouveler et, surtout, de contractualiser les relations entre l'Etat et les opérateurs historiques que sont le PMU et la Française des jeux .
Il doit notamment s'agir de garantir la participation de ceux-ci à l'atteinte des objectifs d'intérêt général visés par le présent projet de loi dans son article 1 er mais aussi d' organiser de nouveaux rapports avec les pouvoirs publics dans un contexte d'ouverture maîtrisée à la concurrence des jeux en ligne.
Par ailleurs, votre rapporteur a relevé que l'exposé des motifs du présent projet de loi précise que ces conventions s'inscriront dans le cadre d'orientations « arrêtées par le régulateur » : cette précision est de nature à montrer le rôle privilégié qu'est appelée à jouer l'ARJEL auprès des opérateurs historiques.
Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.
ARTICLE 55 (Art. 2 de la loi n ° 83-628 du 12 juillet 1983 et art. 42 de la loi de finances pour 1985 précitée) - Adaptation de l'offre de la Française des Jeux et possibilité pour les casinos d'acquérir des machines à sous d'occasion
Commentaire : le présent article poursuit deux objectifs distincts. Il redéfinit, dans son I, l'offre de la Française des jeux en matière de jeux faisant appel à des résultats sportifs. Par ailleurs, il vise par son II à autoriser les exploitants de casinos à acquérir des machines à sous d'occasion.
I. LE DROIT EXISTANT
A. UNE DÉFINITION RESTRICTIVE DE LA NOTION DE « JEUX FAISANT APPEL À DES RÉSULTATS SPORTIFS »
Aux termes de l'article 42 de la loi de finances pour 1985, et afin de contribuer au développement du sport, la Française des jeux est autorisée à créer « un jeu faisant appel à la combinaison du hasard et des résultats d'événements sportifs ». Ce régime juridique a conduit l'opérateur à coupler son offre de « lotos sportifs » à l'occurrence d'évènements aléatoires non sportifs .
L'offre de jeux de la Française des jeux en matière de pronostics sportifs se caractérise ainsi par des numéros chance qui, en cas de tirage au sort, conduisent au versement de gains plus importants . Conformément à ce qu'avait souhaité le législateur en 1984, les paris sportifs proposés par la Française des jeux ne se fondent donc pas que sur les résultats des événements sportifs eux-mêmes , mais aussi sur un facteur de hasard exogène à ceux-ci.
B. L'INTERDICTION DE LA REVENTE DES MACHINES À SOUS D'OCCASION
Le droit en vigueur apparaît particulièrement contraignant en matière de machines à sous, bien que la loi du 12 juillet 1983 les interdisant ait été modifiée par la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité. La règle générale demeure toutefois l'interdiction et la pénalisation de l'importation comme de la fabrication de « tout appareil dont le fonctionnement repose sur le hasard et qui permet de procurer moyennant enjeu un avantage direct ou indirect de quelque nature que ce soit, même sous forme de parties gratuites ». Plusieurs dérogations sont prévues : les jeux proposés au public à l'occasion, pendant la durée et dans l'enceinte des fêtes foraines, d'une part, et l'offre de machines à sous dans les casinos, d'autre part.
La loi conditionne cependant cette dérogation en faveur des casinos au fait que les machines à sous ne peuvent être acquises par ceux-ci « qu'à l'état neuf ». Il est également précisé que « toute cession de ces appareils entre exploitants de casinos est interdite et ceux qui ne sont plus utilisés doivent être exportés ou détruits ».
L'obligation d'achat de matériels neufs et l'interdiction de leur revente visent à prévenir les fraudes et à garantir la sincérité des jeux , par l'offre de machines neuves, dont l'installation, la maintenance et le contrôle sont assurés par des entreprises soumises à l'agrément du ministre de l'intérieur.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. UN AMÉNAGEMENT FAVORABLE À LA FRANÇAISE DES JEUX
Le I du présent article propose une définition plus large de l'offre de la Française des jeux en matière de jeux faisant appel à des résultats sportifs . Il s'agit de permettre à l'opérateur de fournir une offre de jeux faisant appel à la combinaison du hasard et des résultats d'événements sportifs mais également une offre de jeux faisant appel uniquement « à des résultats d'événements sportifs ».
Il s'agit donc de permettre à la Française des jeux d'élargir le périmètre de son offre de jeux de pronostics sportifs , et de la rapprocher de l'offre courante des sites de paris sportifs , qui utilise généralement les pronostics sportifs eux-mêmes, sans gains liés au tirage au sort de numéros sous une forme de loterie.
Outre les jeux aujourd'hui proposés, la Française des jeux pourra ainsi créer de nouveaux jeux exempts de facteurs exogènes de hasard tels que les numéros chance, et fondés simplement sur les résultats des événements sportifs.
B. L'AUTORISATION POUR LES CASINOS D'ACQUÉRIR DES MACHINES À SOUS D'OCCASION
Le II du présent article, qui n'est pas pourvu d'un lien direct avec l'objet du projet de loi, vise à autoriser la cession de machines à sous entre exploitants de casinos . Il s'agit donc de remettre en cause l'interdiction existante, très contraignante pour les professionnels. Cette réorientation s'explique par le coût particulièrement élevé de l'achat de matériel neuf ainsi que par la fiabilité croissante de ces appareils.
Le dispositif envisagé apporte d'ailleurs une garantie supplémentaire de sécurité : la revente de machines à sous d'occasion devra ainsi faire l'objet d'une déclaration préalable au ministère de l'intérieur , selon des modalités fixées par décret.
D'après le Gouvernement, celui-ci obligera à ce que ces opérations soient réalisées par l'intermédiaire de sociétés agréées assurant l'importation, la fabrication, la vente ou la maintenance des machines à sous. En outre, les entreprises auront l'obligation d'informer par écrit le ministère de l'intérieur au minimum quinze jours avant la date de l'opération.
Ces modalités, qui viennent s'ajouter aux contrôles trimestriels de chaque machine à sous déclarée, sont de nature à apporter quelques garanties quant à la fiabilité des opérations envisagées par le présent article.
*
* *
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
D'un point de vue formel, votre rapporteur observe que le présent article poursuit deux objectifs très différents et que le regroupement des deux dispositifs envisagés n'est pas pleinement satisfaisant . Toutefois, il ne propose pas une division en deux articles dans la mesure où il s'agit de deux aménagements législatifs aux implications relativement modestes.
Sur le fond, votre rapporteur partage les préoccupations du Gouvernement.
Il souhaite, d'une part, que la Française des jeux puisse s'insérer dans un nouveau contexte concurrentiel « à armes égales » en assurant une offre de jeux de pronostics sportifs faisant simplement appel aux résultats des épreuves sportives .
Et il se déclare, d'autre part, favorable à l'autorisation de la cession de machines à sous d'occasion, dans la mesure où ces opérations d'achat et de ventes feront l'objet d'un suivi rigoureux par l'administration .
Il observe, enfin, que ces dispositions ne sont pas pourvues d'un lien direct avec l'objet du présent projet de loi.
Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission a adopté cet article sans modification.