CHAPITRE IV REGROUPEMENT DE DÉPARTEMENTS ET DE RÉGIONS
Ainsi qu'il est précisé dans l'exposé des motifs, « le gouvernement souhaite faciliter et non imposer des regroupements entre régions ou entre départements ». Les deux procédures qu'il met en place ne peuvent être déclenchées qu'à l'initiative exclusive d'une ou plusieurs des collectivités intéressées.
Votre rapporteur a proposé à votre commission d'y adjoindre une troisième procédure, qui offre aux départements et aux régions qui le souhaitent, la possibilité de fusionner en une seule collectivité particulière.
Article 12 (chapitre IV nouveau du titre Ier du livre Ier de la troisième partie du code général des collectivités territoriales) Procédure de regroupement des départements
Cet article crée une procédure permettant aux départements de se regrouper entre eux.
1. Le droit en vigueur
Actuellement, une telle procédure n'existe pas pour les départements.
Jusqu'à présent, la création ou la suppression de nouveaux départements n'a jamais résulté que de la loi : il en a été ainsi, depuis 1945, de la création des quatre départements d'outre-mer 42 ( * ) , de la suppression des départements de la Seine et de la Seine-et-Oise, au profit de la création des départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne, de l'Essonne, des Yvelines et du Val-d'Oise 43 ( * ) ou de la division du département de la Corse en deux départements distincts 44 ( * ) .
Le code général des collectivités territoriales prévoit seulement à l'article L. 3112-1 la modification des limites territoriales des départements, soit par la loi, après consultation des conseils généraux intéressés et avis du Conseil d'État, soit par décret en Conseil d'État en cas d'accord des conseils généraux sur la modification proposée.
2. Le dispositif proposé par le projet de loi
a) Une procédure qui repose sur l'initiative des conseils généraux, le choix de la population et la décision du gouvernement
La procédure prévue par le nouvel article L. 3114-1 du code général des collectivités territoriales se déroule en trois temps et associe à la décision la majorité simple des conseils généraux et le référendum local.
L'initiative du regroupement revient aux conseils généraux. En effet, un ou plusieurs départements peuvent demander à être regroupés en un seul.
Cette demande peut néanmoins porter sur un regroupement qui inclut des départements qui ne se sont pas joints, à l'origine, à la proposition formulée par les premiers.
Dans ce dernier cas, le projet de regroupement est notifié par le préfet aux conseils généraux concernés, ce qui leur ouvre un délai de six mois pour se prononcer sur ce projet. À défaut, leur décision est réputée favorable.
Dans un deuxième temps, le gouvernement décide discrétionnairement s'il donne suite ou non à la demande.
En cas de désaccord des conseils généraux sur le projet, il lui est alors fait obligation, s'il souhaite que la procédure de regroupement se poursuive, d'organiser la consultation des électeurs appartenant aux départements concernés par le projet, pour qu'ils se prononcent sur son opportunité.
En cas d'accord des conseils généraux, la consultation des électeurs est seulement facultative.
Dans les deux cas, les frais de la consultation sont supportés par l'État.
Enfin, l'article L. 3114-1 nouveau prévoit que, dans un troisième temps, le regroupement soit décidé par décret en Conseil d'État.
Cependant, si les électeurs ont été consultés, le regroupement ne peut être décidé que s'ils se sont prononcés en sa faveur, à la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits dans l'ensemble des communes intéressées.
En l'absence de consultation, le gouvernement reste libre de décider ou non du regroupement.
b) Des difficultés pratiques et juridiques nombreuses
Votre rapporteur note que la procédure proposée n'est pas sans soulever un certain nombre de difficultés pratiques et d'interrogations juridiques.
Le périmètre possible du regroupement n'est pas défini. Or, le regroupement de deux départements non limitrophes ou d'un ensemble de départements qui ne constituerait pas un territoire continu n'aurait pas de sens, pas plus que le regroupement de deux départements appartenant à deux régions différentes, ce qui serait en outre inconciliable avec la création des conseillers territoriaux. Certes, le Gouvernement, qui dispose d'une importante marge d'appréciation pour juger de l'opportunité du regroupement proposé, pourrait s'opposer à de tels projets. Il semble cependant préférable de limiter les possibilités de regroupements aux seuls départements formant un territoire continu.
De plus, la procédure proposée par le projet de loi permet à certains conseils généraux de dépasser, avec l'accord du gouvernement, l'opposition d'autres conseils généraux, si leur projet obtient le soutien majoritaire de la population de l'ensemble des départements concernés. Or, compte tenu des différences démographiques très importantes qui peuvent exister d'un département à l'autre, il pourrait arriver que l'accord de la plus grande partie de la population des départements en faveur du regroupement suffise à dépasser l'opposition des autres départements, alors même qu'au sein de ces derniers, la population se serait elle aussi déclarée majoritairement hostile au projet.
Ainsi, il suffirait à 78,5 % de la population du département du Nord de se prononcer pour la fusion avec le Pas-de-Calais, pour que celle-ci soit envisageable, quelle que soit l'avis, par ailleurs, de ce dernier département sur ce projet. Et il suffirait à seulement 63 % de la population des Alpes-Maritimes de se prononcer pour la fusion avec les Alpes-de-Haute-Provence et les Hautes-Alpes, pour que cette fusion puisse s'imposer à ces deux départements, quelle que soit la volonté de leurs conseils généraux comme de leur population sur ce point.
Cette constatation empirique débouche sur une difficulté juridique : le principe de libre administration des collectivités territoriales interdit, en l'absence d'un intérêt général suffisant, équivalent, par exemple, à celui lié à l'achèvement de la carte intercommunale, qu'une collectivité puisse, en dépit de l'opposition de son assemblée élue et de celle de ses habitants, être absorbée par une autre 45 ( * ) . D'ailleurs, la procédure de regroupement de régions actuellement en vigueur exige l'accord de l'ensemble des territoires concernés.
Enfin, votre rapporteur note que si le regroupement d'un ou plusieurs départements peut en principe être organisé par voie réglementaire, l'intervention du législateur sera toujours nécessaire pour tirer les conséquences qui s'imposent en matière électorale, que ce soit pour fixer le nombre de députés et de sénateurs élus dans le nouvel ensemble ou pour déterminer le nombre de conseillers territoriaux qu'il comprendra.
Ces préoccupations rejoignent celles exprimées par plusieurs des personnalités entendues par votre rapporteur. Notre collègue, Jean-Pierre Chevènement, s'est ainsi déclaré opposé à ce que des départements puissent imposer leur souhait de regroupement à d'autres et il a jugé indispensable, comme M. Claudy Lebreton, président de l'Assemblée des départements de France, que la population des territoires concernés soit consultée sur le projet de regroupement.
3. La position de la commission des lois
Votre rapporteur a proposé d'amender le texte du projet de loi dans un sens qui garantisse qu'aucun département ne soit compris dans un regroupement contre lequel se sont prononcés et sa population et son conseil général . Il s'agit d'ailleurs là d'une exigence affirmée à la fois par la mission temporaire du Sénat sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales, présidée par notre collègue, Claude Belot, et par le groupe de travail présidé par M. Édouard Balladur, dans les propositions qu'ils ont formulées.
Votre commission a en conséquence modifié la procédure pour prévoir que, lorsqu'une consultation a été organisée, le regroupement ne peut être décidé que si le projet a recueilli, dans chacun des départements concernés , l'accord de la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant au quart des électeurs inscrits.
De ce fait, l'opposition d'un conseil général au regroupement ne pourra être surmontée que par l'adhésion de la population du département au projet proposé, et leur désaccord commun interdira que la fusion leur soit imposée. Le gouvernement, quant à lui, conserve une importante marge d'appréciation pour décider de donner suite ou non aux demandes qui lui seront adressées, ce qui est conforme au rôle qui est le sien dans l'organisation de la carte territoriale.
À défaut d'accord, le regroupement ne pourrait résulter que de la loi.
Votre commission a par ailleurs limité les demandes de regroupement possibles aux seuls projets visant la création d'un département dont le territoire est continu et adopté un amendement rédactionnel supprimant la référence inutile à un décret simple pour fixer les modalités de la consultation et modifiant l'ordre des alinéas pour donner plus de clarté à la procédure .
Votre commission a adopté l'article 12 ainsi rédigé .
Article 13 (art. L. 4123-1 du code général des collectivités territoriales) Procédure de regroupement de régions
Cet article tend à remplacer la procédure de regroupement actuellement applicables aux régions par une procédure identique à celle proposée pour les départements.
1. Le droit en vigueur
Aux termes de l'article L. 4123-1 du code général des collectivités territoriales, deux ou plusieurs régions peuvent demander à se regrouper par délibérations concordantes des conseils régionaux concernés.
La procédure prévue associe les conseils généraux des régions intéressées à la demande, puisque cette dernière doit être accompagnée de l'avis favorable exprimé par une majorité qualifiée de ces conseils généraux : soit la moitié de ceux qui représentent les deux tiers de la population, soit les deux tiers de ceux qui représentent la moitié de la population.
En cas d'accord de l'ensemble des conseils régionaux concernés et d'avis favorable de la majorité qualifiée des conseils généraux, le regroupement peut être prononcé par décret en Conseil d'État. La compétence du gouvernement n'est pas liée par la demande. Conformément au pouvoir qui est le sien en matière d'organisation territoriale, il apprécie souverainement l'opportunité du projet.
Cette procédure n'a jamais été utilisée. Cependant l'intérêt d'en faciliter l'exercice est certain, comme l'illustre le fait que la plupart des rapports proposent de constituer par ce biais de grandes régions de taille européenne. Le regroupement le plus évoqué à ce titre est celui de la Basse-Normandie et de la Haute-Normandie 46 ( * ) .
2. Le dispositif proposé par le projet de loi
Le dispositif proposé pour le regroupement de régions est identique à celui proposé pour le regroupement des départements :
- l'initiative de la demande de regroupement revient à un ou plusieurs des conseils régionaux concernés. Les régions non associées à la demande initiale disposent d'un délai de six mois pour se prononcer, leur avis étant à défaut réputé favorable ;
- le gouvernement décide discrétionnairement de donner suite à la demande. Il peut consulter les électeurs des régions concernées sur le projet. Cette faculté se transforme en obligation en cas de désaccord des conseils régionaux entre eux ;
- si une consultation a été organisée, le regroupement peut être décidé par décret en Conseil d'État à la condition que le projet ait recueilli l'accord de la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits. En l'absence de consultation, le gouvernement peut prononcer le regroupement par décret en Conseil d'État.
Identique dans ses modalités, le dispositif proposé soulève les mêmes difficultés que la procédure de regroupement prévue pour les départements, que ce soit sur la définition des périmètres de regroupements envisageables ou sur la possibilité qu'une région soit fusionnée avec une autre alors que ses habitants et son conseil régional s'y opposent 47 ( * ) .
Au cours des auditions, les mêmes remarques que celles formulées à l'égard de la procédure de regroupement des départements l'ont été pour les regroupements de régions.
Par rapport au droit en vigueur, la procédure envisagée supprime la consultation des conseils généraux composant la région, qui leur permettaient de faire obstacle au regroupement. Ce faisant, il s'inscrit dans la ligne défendue par le rapport de la mission d'information présidée par M. Jean-Luc Warsmann et le rapport du comité présidé par M. Édouard Balladur, qui suggéraient que cette exigence ne soit plus requise 48 ( * ) . L'Assemblée des départements de France a cependant marqué, lors de son audition par le rapporteur, son opposition à la suppression de cette disposition.
3. La position de la commission des lois
Pour les mêmes raisons que celles présentées à l'article 12, votre rapporteur a proposé à votre commission de modifier la procédure de regroupement régional sur deux points :
- pour garantir qu'une fusion ne pourra aboutir sans l'accord de toutes les régions concernées, que cet accord soit exprimé par les électeurs eux-mêmes ou leur conseil régional. À défaut de leur accord, le regroupement ne pourrait résulter que de la loi ;
- pour limiter les regroupements possibles aux seuls regroupements qui garantissent la continuité territoriale du nouvel ensemble.
Votre commission a adopté l'article 13 ainsi rédigé .
Article 13 bis nouveau (chapitre IV nouveau du titre II du livre Ier de la quatrième partie du code général des collectivités territoriales) Création d'une nouvelle collectivité territoriale se substituant à une région et aux départements qui la composent
La création des conseillers territoriaux retenue par le projet de loi et votre commission doit permettre de garantir la bonne coordination des actions du conseil régional et des conseils généraux et de sortir ainsi du débat sur la fusion de ces deux niveaux.
Cependant, votre rapporteur note que le pragmatisme revendiqué par la réforme justifie qu'une perspective soit ouverte aux territoires qui, pour des raisons particulières, souhaiteraient pousser plus loin l'intégration entre les deux niveaux territoriaux et s'engager sur la voie qu'ouvre le premier alinéa de l'article 72 de la Constitution aux termes duquel une collectivité spéciale peut être « créée par la loi, le cas échéant en lieu et place d'une ou de plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa ».
Évoquant l'important travail de réflexion mené sur ce sujet au sein des départements alsaciens, notamment par nos anciens collègues Henri Goetschy et Daniel Hoeffel, ainsi que par notre collègue Philippe Richert, la mission temporaire du Sénat sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales s'est d'ailleurs prononcée en ce sens.
C'est pourquoi, sur la proposition de votre rapporteur, votre commission a prévu d'autoriser les assemblées délibérantes de la région et des départements qui la composent à solliciter, après consultation de leur population sur ce point, la création, par la loi, d'une collectivité spéciale qui les réunisse. La procédure prévue ne s'appliquerait cependant qu'aux départements et régions de la métropole, les départements et régions d'outre-mer obéissant au régime spécifique prévu à l'article 73 in fine de la Constitution.
La commission adopté l'article 13 bis nouveau ainsi rédigé .
* 42 Loi n° 46-451 du 19 mars 1946 tendant au classement comme départements français de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Réunion et de la Guyane française.
* 43 Loi n° 64-707 du 10 juillet 1964 portant réorganisation de la région parisienne. La constitution de Paris comme département date de la loi n° 75-1331 du 31 décembre 1975 portant réforme du régime administratif de la ville de Paris .
* 44 Loi n° 75-356 du 15 mai 1975 portant réorganisation de la Corse.
* 45 CC, n° 2007-548 DC du 22 février 2007.
* 46 La réflexion sur cette question a notamment été lancée, en mai 2004, par la saisine par les présidents des deux conseils régionaux des Conseils économiques et sociaux régionaux sur « les avantages et les inconvénients d'une évolution des limites administratives et ceux de coopérations renforcées ».
* 47 Ainsi, il suffirait que 71 % des électeurs de Poitou-Charentes soient favorables à la fusion avec le Limousin, pour que le gouvernement ait la possibilité de décider du regroupement, quelle que soit l'avis du conseil régional ou des électeurs du Limousin sur le projet. De la même manière, il suffirait que 74 % des électeurs du Nord-Pas-de-Calais se prononcent pour la fusion avec la Picardie, pour que celle-ci soit possible, sans considération de l'avis des habitants ou du conseil régional de Picardie.
* 48 Rapport d'information n° 1153 de l'Assemblée nationale, « Pour un big-bang territorial », octobre 2008, M. Jean-Luc Warsmann, président, MM. Didier Quentin et Jean-Jacques Urvoas, rapporteurs, p. 93 et Rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales, p. 67.