EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER RÉNOVATION DE L'EXERCICE DE LA DÉMOCRATIE LOCALE
CHAPITRE PREMIER CONSEILLERS TERRITORIAUX
Article premier (art. L. 3121-1 et L. 4131-1 du code général des collectivités territoriales) Création de conseillers territoriaux
Cet article institue une nouvelle catégorie d'élus locaux : les conseillers territoriaux. Siégeant à la fois au titre du département et de la région, ils ont vocation à se substituer aux conseillers généraux et aux conseillers régionaux.
Le présent article précise donc :
- dans son I, que les conseils généraux sont « composé[s] de conseillers territoriaux », ce qui ancre localement ces nouveaux élus ;
- dans son II, que les conseils régionaux sont « composé[s] des conseillers territoriaux qui siègent dans les conseils généraux des départements faisant partie de la région ».
Ces dispositions entreront en vigueur en mars 2014 (article 36 du présent projet de loi).
Un dispositif qui renforce le « couple » département-région et renforce la légitimité des élus locaux
Recommandée par le comité pour la réforme des collectivités locales présidé par M. Édouard Balladur, la mise en place des conseillers territoriaux doit permettre l'émergence effective du « couple » (ou du « pôle ») département-région, conformément aux objectifs affichés par le présent projet de loi. La représentation de ces deux niveaux de collectivités territoriales par une seule catégorie d'élus, choisis dans le cadre d'une élection unique, permettra de renforcer la coordination et la solidarité entre eux.
Présents dans les départements et dans les régions, les conseillers territoriaux seront à même d'adopter à la fois un point de vue stratégique, qu'ils déploieront à l'échelle régionale, et une vision de proximité, découlant de leur ancrage territorial fort.
Il leur appartiendra, grâce à cette double fonction, d'améliorer la complémentarité entre les missions des départements et celles des régions. De ce fait, ils seront des acteurs cruciaux dans le processus de clarification des compétences et des structures territoriales et constitueront la clé de voûte de la réforme impulsée par le gouvernement.
Il ne s'agit donc pas d'organiser la confusion entre deux mandats distincts, mais de mettre en place un seul mandat recouvrant deux fonctions.
Les départements et les régions continueront cependant d'être administrés par deux assemblées séparées, dont l'appellation et le fonctionnement ne seront pas modifiés.
• Un mode de scrutin encore incertain
Le mode de scrutin applicable pour l'élection de ces conseillers territoriaux ne figure pas dans le présent projet de loi, mais dans le projet de loi n° 61 déposé le même jour mais dont la discussion interviendra ultérieurement.
En l'état de la rédaction de ce projet de loi, le dispositif retenu par le gouvernement diffère largement du mode de scrutin actuellement en vigueur pour les élections cantonales et régionales : il prévoit en effet que les conseillers territoriaux seront élus selon un scrutin mixte , c'est-à-dire à la fois majoritaire (à hauteur de 80 % des sièges) dans le cadre des cantons, et proportionnel (pour les 20 % restants) au niveau des départements ; ce scrutin ne comporterait qu' un seul tour .
Malgré le caractère mixte du scrutin, les électeurs ne se prononceraient qu'une seule fois : ainsi, ils voteraient uniquement pour l'un des candidats qui se présente au scrutin uninominal -lui-même rattaché à une liste départementale qu'il parraine, mais à laquelle il n'appartient pas. Les voix recueillies par les candidats non élus seront ensuite transférées à la liste correspondante, les sièges étant alors répartis à la proportionnelle selon la règle du plus fort reste.
Préalablement à la première élection des conseillers territoriaux, prévue en mars 2014, un redécoupage des cantons serait organisé , non seulement afin de porter le nombre total de cantons à environ 3 000, contre plus de 4 000 actuellement, mais surtout pour réduire les écarts démographiques considérables qui affectent actuellement la carte cantonale et qui contreviennent au principe constitutionnel d'égalité devant le suffrage.
Comparaison entre le régime actuellement applicable aux conseillers généraux et aux conseillers régionaux, et le régime prévu pour les conseillers territoriaux
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Conseillers régionaux |
Conseillers généraux |
Conseillers territoriaux |
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Circonscription électorale |
Région (avec, toutefois, des sections départementales au sein des listes régionales) |
Canton |
Canton (après redécoupage) |
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Durée du mandat |
Six ans (Renouvellement intégral) |
Six ans (Renouvellement par moitié tous les trois ans) |
Six ans (Renouvellement intégral) |
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Mode de scrutin |
Scrutin de liste majoritaire |
Scrutin uninominal majoritaire |
- 80 % des sièges pourvus au scrutin uninominal. - 20 % des sièges attribués à la représentation proportionnelle, en fonction des résultats obtenus par les candidats à l'uninominal qui se sont préalablement rattachés à une liste et qui n'ont pas été élus. |
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Nombre de tours de scrutin |
Deux |
Deux |
Un |
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Seuil pour obtenir des sièges |
5 % |
--- |
--- |
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Seuil de passage au second tour |
10 % des suffrages exprimés |
10 % des électeurs inscrits |
--- |
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Seuil de fusion entre les listes |
5 % |
--- |
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On rappellera que la mission sénatoriale présidée par M. Claude Belot n'avait pas pris formellement position sur la question des conseillers territoriaux, et que le rapport du comité présidé par M. Édouard Balladur avait préconisé l'application du système de « fléchage » applicable à Paris, Lyon et Marseille (dit « PLM ») aux conseillers territoriaux, seuls les élus placés en tête de liste ayant vocation à siéger dans les conseils régionaux.
En tout état de cause, les Assemblées auront à délibérer de ces dispositions -auxquelles il n'est d'ailleurs pas fait référence dans le présent article- lors de l'examen du projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale : au vu des auditions auxquelles a procédé votre rapporteur (v. infra ), la réflexion collective doit encore se poursuivre.
• Des incidences limitées sur la composition du collège électoral du Sénat
La mise en place de conseillers territoriaux, qui équivaut à une suppression des conseillers généraux et des conseillers régionaux, aura naturellement des conséquences sur la composition du collège électoral du Sénat.
Il convient toutefois de souligner que ces conséquences seront limitées , puisque les élus départementaux et régionaux représentent, en moyenne, moins de 5 % des collèges 24 ( * ) .
• La position de votre commission des lois
Les auditions conduites par votre rapporteur ont confirmé l'existence d'un réel clivage entre les personnalités et associations qui soutiennent la création des conseillers territoriaux et ceux qui s'y opposent.
Ce clivage s'était déjà manifesté à l'occasion des travaux de la mission sénatoriale présidée par Claude Belot, dont le rapport final affirmait que « cette question constituait un point sévère de blocage au sein de la mission » et que, « au cours du débat en séance publique, des divergences identiques [étaient] apparues entre partisans et opposants du rapprochement institutionnel entre les conseillers généraux et les conseillers régionaux ». La mission, qui fonctionnait sur une base essentiellement consensuelle, avait dès lors renoncé à se prononcer sur l'opportunité et la légitimité de la création des conseillers territoriaux.
En tout état de cause, votre rapporteur a constaté, lors de ses auditions, que la question des conseillers territoriaux ne constituait pas en elle-même un point de clivage unique, mais comportait au contraire deux points de débat distincts.
1. Le premier de ces débats porte sur le principe même de la mise en place d'une nouvelle catégorie d'élus siégeant à la fois dans les départements et dans les régions.
Tout d'abord, certaines des personnes auditionnées ont fait valoir que la fusion entre les conseillers généraux et les conseillers régionaux pouvait se heurter au principe qui figure à l'article 72 de la Constitution, et selon lequel les collectivités territoriales « s'administrent librement par des conseils élus ». Cette formulation interdirait au législateur de ne prévoir qu'une seule catégorie d'élus pour représenter les départements et les régions, collectivités territoriales dont l'existence est consacrée par le même article de la Constitution.
Votre rapporteur observe néanmoins que le passage précité de l'article 72 est précédé de la mention : « Dans les conditions prévues par la loi ». Cette précision laisse de larges marges de manoeuvre au législateur, qui est d'ailleurs compétent, aux termes de l'article 34 de la Constitution, pour fixer le régime applicable aux assemblées locales.
Il rappelle également que deux assemblées délibérantes distinctes seront maintenues : les départements comme les régions demeureront donc administrés par des conseils élus séparés, et la spécificité de chaque niveau sera respectée.
La création des conseillers territoriaux ne soulève donc pas, en elle-même, de problèmes évidents de constitutionnalité.
En outre, d'aucuns se sont inquiétés que ces nouveaux élus seraient forcément, au vu de l'ampleur de leurs missions, des « professionnels de la politique » entièrement absorbés par leur mandat.
D'autres intervenants ont également craint que ces élus, à cause de la dualité de leurs fonctions, ne soient dépourvus d'un ancrage territorial facilement identifiable par les électeurs et ne soient, en conséquence, éloignés de la population.
Votre rapporteur, conscient de la pertinence de ces objections, estime toutefois que celles-ci pourront être résolues lors de l'examen du projet de loi n° 61 relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale : en donnant un statut protecteur à ces nouveaux élus, ou encore en renforçant les pouvoirs et les missions de leurs remplaçants et de leurs suppléants -comme le prévoit d'ailleurs le projet de loi dans sa rédaction actuelle-, le Parlement pourra résoudre les problèmes soulevés par une éventuelle « professionnalisation » des mandats locaux.
De même, il incombera aux Assemblées de fixer, pour l'élection des conseillers territoriaux, un mode de scrutin qui garantisse l'existence d'un lien fort avec les électeurs.
Ainsi, les réflexions sur ces questions doivent être poursuivies, mais ne devront être menées à bien que dans quelques mois ; il serait donc prématuré de vouloir les trancher dès maintenant, dans un cadre qui ne s'y prête qu'imparfaitement.
Mais surtout, le débat sur la création des conseillers territoriaux implique de porter une appréciation sur la pertinence du « couple » département-région.
La table ronde du 4 novembre 2009, qui a réuni les représentants des principales associations d'élus locaux, a démontré que les élus départementaux craignaient que l'institution des conseillers territoriaux n'entraîne une dilution des départements au sein des régions, tandis que les élus régionaux y voyaient, selon l'expression alors utilisée par M. Jean-Paul Huchon, un synonyme de « cantonalisation » de la région et de retour à l'époque où celles-ci n'étaient que de simples établissements publics 25 ( * ) .
M. Claudy Lebreton, président de l'ADF, a en outre indiqué qu'à ses yeux, le département et la région n'étaient pas, contrairement aux communes et aux intercommunalités, dotés d'une histoire et d'une culture partagées leur permettant de se constituer en « pôle » ; en conséquence, il a affirmé que les départements avaient vocation à consolider leurs liens avec le reste du « pôle local », marqué par la proximité, plutôt qu'à se rapprocher des régions.
Ces doutes ont été relayés par l'Association des communautés urbaines de France (ACUF), dont le président, M. Gérard Collomb, a souligné que le « couple » département-région n'était réel ni dans les zones rurales ni dans les zones très fortement urbanisées, puisque dans ces deux cas, les départements fonctionnaient en tandem avec les communes, les EPCI ou la ville-centre.
Cependant, la création des conseillers territoriaux est soutenue par une large partie des membres de l'ADF et de l'AMF, ainsi que par de nombreuses personnalités. MM. Edouard Balladur et Jean-Pierre Raffarin ont ainsi réaffirmé, auprès de votre rapporteur, leur attachement à ce qu'une seule catégorie d'élus soit mise en place pour les départements et les régions, afin de permettre à ces deux niveaux de mieux coordonner leurs actions et d'agir plus vite et à moindre coût.
A ce titre, votre rapporteur souligne que la mise en place des conseillers territoriaux, si elle constitue bel et bien deux « couples » ou deux « pôles », n'implique pas que ceux-ci soient hermétiquement séparés. Le conseiller territorial ne suppose pas la disparition des liens entre les départements et le bloc communal : à l'inverse, il est un gage de lisibilité et de clarté pour les élus municipaux, qui disposeront désormais d'un interlocuteur unique et capable, grâce à sa double fonction, de mieux les assister et de les aider plus efficacement dans la réalisation de leurs projets et la conduite de leurs politiques de proximité.
La création des conseillers territoriaux permettra donc de favoriser le rapprochement entre les départements et les régions, sans toutefois rompre les liens qu'entretiennent ces deux niveaux de collectivités avec les autres acteurs locaux, nationaux et européens.
En outre, les conseillers territoriaux bénéficieront, par rapport à leurs prédécesseurs, de missions plus étendues et de responsabilités plus larges et plus structurantes : leur création est donc un acte de confiance dans la démocratie locale et dans celles et ceux qui la font vivre au quotidien.
Dans cette logique, votre rapporteur tient à souligner qu'il est impossible de présager des pratiques mises en place par les futurs conseillers territoriaux : encore une fois, il est essentiel de faire confiance aux élus et ne pas présumer qu'ils privilégieront le département face à la région, ou inversement 26 ( * ) .
Il rappelle d'ailleurs que l'ancrage cantonal des conseillers généraux ne les a pas empêchés d'être profondément attachés à l'intérêt départemental et de sacrifier, lorsque cela était nécessaire, l'intérêt direct de leur canton à l'intérêt de long terme de la communauté départementale, et que, de même, leurs fonctions départementales ne les ont pas éloignés de leurs électeurs directs et ne leur ont pas fait perdre conscience des spécificités propres à leur canton d'élection.
2. Le second débat concerne le mode de scrutin retenu pour l'élection des conseillers territoriaux .
A ce stade des discussions, votre rapporteur relève que des inquiétudes et des oppositions très fortes se sont manifestées sur plusieurs points :
- la mise en place d'un scrutin uninominal à un tour , qui ne connaît qu'un précédent en France ;
- le « dosage » de scrutin proportionnel , c'est-à-dire la proportion de sièges attribués aux candidats élus au scrutin de liste ;
- les modalités de liaison entre les candidats au scrutin uninominal et les élus au scrutin de liste. Sur ce terrain, le professeur Jean-Claude Colliard a fait valoir que les conseillers territoriaux désignés à la proportionnelle seraient des « élus sans voix », puisqu'ils siégeraient dans les assemblées délibérantes des départements et des régions sans avoir jamais recueilli de suffrages sur leur nom ;
- surtout, le mode de scrutin retenu, en l'état de sa rédaction, par le projet de loi n° 61, aurait probablement pour effet de faire diminuer sensiblement le nombre de femmes présentes dans les conseils généraux et régionaux, et pourrait, ce faisant, remettre en cause les acquis de la parité .
Votre commission prend toute la mesure de ces craintes, auxquelles certains de ses membres se sont associés.
Toutefois, ces questions ont vocation à être traitées non pas dans le cadre du présent projet de loi, mais lors de l'examen du projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et du renforcement de la démocratie locale.
Or, votre commission a constaté que la rédaction du présent article permettrait d'approuver la création des conseillers territoriaux dans son principe, sans pour autant préjuger des modalités de leur élection , qui seront souverainement déterminées par les Assemblées à l'occasion d'un texte ultérieur. Elle a donc considéré qu'il pouvait valablement être adopté sans qu'il y soit apporté de changement de fond.
En conséquence, votre commission a adopté un amendement strictement rédactionnel, puis l'article premier ainsi rédigé .
* 24 Ainsi, les conseillers généraux et régionaux représentent 4,9 % des collèges ayant participé aux élections sénatoriales de septembre 2008, le reste du collège se répartissant entre les députés et les conseillers municipaux (qui forment plus de 90 % du collège).
* 25 De même, une table ronde organisée par votre rapporteur entre trois professeurs de droit (MM. Jean-Bernard Auby, Bertrand Faure et Jean-Claude Némery) a mis en lumière cette même contradiction dans la doctrine : le professeur Némery a ainsi considéré que les conseillers territoriaux seraient naturellement amenés à privilégier leurs fonctions régionales, alors que le professeur Auby a estimé qu'ils favoriseraient leurs missions à l'échelle du département.
* 26 Votre rapporteur souligne d'ailleurs que les arguments déployés par certains des intervenants pour prouver que les conseillers territoriaux donneront forcément leur préférence à un niveau plutôt qu'à un autre reviennent parfois à dénigrer les élus locaux : en effet, ceux-ci sont accusés soit de clientélisme et d'électoralisme, ce qui expliquerait qu'ils privilégient le département où ils seront mieux identifiés par les électeurs et donc plus facilement populaires, soit de favoriser d'éventuelles ambitions nationales face à leurs responsabilités locales, cette ambition les poussant à l'inverse à privilégier la région, échelle plus large, plus stratégique et plus proche de l'Etat.