C. UN PROGRAMME N° 123 « CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER » TRÈS HÉTÉROGÈNE
L'évolution des crédits du programme
(en millions d'euros)
|
Intitulé de l'action |
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
||||
|
LFI 2009 |
PLF 2010 |
Evolution |
LFI 2009 |
PLF 2010 |
Evolution |
|
|
Logement |
255,1 |
254,5 |
- 0,24 % |
206,4 |
210,5 |
+ 1,99 % |
|
Aménagement du territoire |
178,1 |
178,7 |
+ 0,34 % |
145,7 |
156,8 |
+ 7,62 % |
|
Continuité territoriale |
52,9 |
54,5 |
+ 3,02 % |
52,8 |
54,5 |
+ 3,22 % |
|
Sanitaire, social, culture, jeunesse et sport |
35,2 |
34,6 |
- 1,70 % |
35,1 |
34,6 |
- 1,42 % |
|
Collectivités territoriales |
206,6 |
208,4 |
+ 0,87 % |
221,3 |
210,5 |
- 4,88 % |
|
Insertion économique et coopération régionales |
2,9 |
2,8 |
- 3,45 % |
2,9 |
2,8 |
- 3,45 % |
|
Fonds exceptionnel d'investissement |
39,6 |
40,0 |
+ 1,01 % |
15,8 |
17,0 |
+ 7,59 % |
|
Total |
770,3 |
773,5 |
+ 0,42 % |
680,0 |
686,7 |
+ 0,99 % |
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2010
A la différence du programme n° 138, le programme n° 123 « Conditions de vie outre-mer » n'est pas marqué, en 2010, par une évolution globale de ses crédits significative . En effet, il connaît une hausse de ses dotations modérée, de 0,42 % en AE et de 0,99 % en CP.
Cette évolution traduit l'absence d'impact notable de la loi précitée pour le développement économique des outre-mer sur le budget de la mission « Outre-mer », malgré la modification de nombreux dispositifs relevant du présent programme.
1. Une année de transition pour le logement en outre-mer
L'analyse des crédits de l'action n° 1 du programme n° 123, consacrée au logement, reflète la transition en cours en matière de politique du logement en outre-mer et de gestion des crédits de la ligne budgétaire unique (LBU), qui regroupe l'ensemble des crédits destinés au logement en outre-mer.
En effet, tirant les conséquences du faible nombre de réalisations de logements sociaux, de la trop fréquente inadaptation du logement défiscalisé aux besoins des populations locales et des problèmes résultant de l'indisponibilité de la ressource foncière, le titre III de la LODEOM a largement modifié la politique menée en faveur du développement du logement dans les DOM.
a) L'extension de la LBU aux dispositifs de défiscalisation
Le choix a notamment été fait, conformément aux préconisations de votre commission des finances, de recentrer le dispositif de défiscalisation du logement en outre-mer sur le logement social .
Ainsi, la LODEOM a créé un mécanisme de défiscalisation dédié au logement social . Il prévoit notamment que les opérations défiscalisées pourront également bénéficier d'une subvention au titre de la LBU. D'après le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances, 5 millions d'euros sont prévus, au sein de la LBU, pour contribuer à ce dispositif . L'objectif est qu'il permette de construire 1.700 logements supplémentaires en 2010. Lors de l'examen de ce dispositif par le Sénat, des voix s'étaient élevées pour exprimer des craintes quant à la complexité pour les opérateurs de logement social de combiner l'usage de la défiscalisation et les crédits de la LBU. Vos rapporteurs spéciaux estiment que seule la pratique du mécanisme révèlera ses éventuelles lacunes. Ils seront attentifs à ce que la mise en oeuvre de ce dispositif soit efficace et permette, à terme, de rattraper le retard des outre-mer, en particulier pour le logement social.
Ils relèvent également que le recentrage du dispositif de défiscalisation sur le logement social ne se traduit pas, à ce stade par une diminution significative des crédits de la LBU . Ceux-ci passent en effet de 255,1 à 254,5 millions d'euros en AE, soit une baisse de 0,24 % et de 206,4 à 210,5 millions d'euros en CP soit une hausse de 1,99 %. Il conviendra de continuer à veiller à ce que l'effort budgétaire de l'Etat au travers de la LBU ne diminue pas dans les années à venir.
L'évaluation de l'efficacité de ce nouveau dispositif devra être menée sérieusement et l'Etat devra fournir des chiffres précis sur les progrès permis par le recentrage de la défiscalisation sur le logement social. En effet, on constate, d'une part, que les dispositifs fiscaux en faveur de l'outre-mer sont trop souvent mal évalués et, d'autre part, que les besoins des ultramarins en matière de logement sont loin d'être satisfaits. A titre d'exemple, 1.367 nouveaux logements ont été livrés en Guadeloupe en 2008, pour plus de 14.525 demandes comptabilisées dans ce département par l'Observatoire de la demande de logement social. Il en résulte la nécessité impérieuse de trouver des solutions pérennes pour garantir le rattrapage de l'outre-mer en matière de politique du logement.
b) L'écart entre les AE et les CP se poursuit
La légère diminution des AE de la LBU doit être relativisée par le fait qu'une grande partie de ces crédits semblaient, les années passées, utilisés sans lien réel avec une opération immobilière, comme vos rapporteurs spéciaux l'avaient noté lors de l'examen du projet de loi de finances pour l'année 2009. A l'inverse, l'augmentation du montant des CP correspond au besoin des bailleurs sociaux de disposer rapidement des fonds publics associés aux opérations qu'ils mettent en oeuvre. Par conséquent, vos rapporteurs spéciaux se réjouissent de voir le montant des CP augmenter de près de 2 % par rapport à l'année 2009.
Montant des crédits consacrés à la ligne budgétaire unique
(en millions d'euros)
Sources : projets annuels de performances annexés aux projets de lois de finances
En outre, l'augmentation des crédits de paiement de la LBU contribuera à résoudre le problème des impayés accumulés par l'Etat auprès des bailleurs sociaux, qui résultait d'un écart trop important entre le montant des AE et celui des CP les années passées. Ainsi, la réduction du montant de cette dette, déjà passée de 37,8 millions d'euros à la fin de l'année 2007 à 17 millions d'euros en prévision à la fin de l'année 2009, devrait se poursuivre. Le ministère de l'outre-mer indique qu'elle devrait devenir une « dette frictionnelle [...] soutenable pour les opérateurs de logement ».
c) Des évolutions notables concernant la politique de résorption de l'habitat insalubre
Les crédits consacrés à la politique de résorption de l'habitat insalubre (RHI) augmentent fortement entre le présent projet de loi de finances et la loi de finances initiale pour l'année 2009, passant de 31,5 à 37 millions d'euros en AE (+ 17,5 %) et de 24,6 à 26,1 millions d'euros en CP (+ 6,1 %). Cette hausse répond à la nécessité d'accélérer la réalisation des opérations de RHI menées par les collectivités territoriales, qui bénéficient pour cela d'une subvention, à hauteur de 80 %, des opérations qu'elles mettent en oeuvre.
Par ailleurs, au sein de cette enveloppe, 11 millions d'euros en AE et 4 millions d'euros en CP seront consacrés à un nouveau dispositif, faisant suite à la mission confiée à notre collègue député Serge Letchimy, qui permettra de faire financer des opérations de RHI par le fonds régional d'aménagement foncier urbain (FRAFU). En effet, certaines opérations de RHI ne comportent que peu d'interventions sur les constructions bâties et peuvent donc être prises en charge par le FRAFU, ce qui devrait permettre une accélération de la mise en oeuvre de ces opérations.
d) Des interrogations sur le groupement d'intérêt public « indivision »
L'article 35 de la LODEOM a prévu la création d'un groupement d'intérêt public (GIP) « chargé de rassembler tous les éléments propres à reconstituer les titres de propriété dans les départements d'outre-mer et à Saint-Martin pour les biens fonciers et immobiliers qui en sont dépourvus ». Son objectif est de remédier aux fréquentes situations d'indivision responsables de la vacance et de la vétusté de nombreux logements en outre-mer .
Vos rapporteurs spéciaux regrettent que l'enveloppe destinée au GIP ne soit dotée, dans le présent projet de loi de finances, que de 100.000 €, consacrés à une « mission de préfiguration de ce GIP », la mise en place opérationnelle du GIP ne devant intervenir qu'en 2011.
Vos rapporteurs spéciaux avaient souhaité, lors de l'examen de cette disposition de la LODEOM, que les modalités de mise en place de ce GIP soient plus efficaces que celles du GIP créé dans le même but pour la Corse. Ils regrettent donc que les dotations budgétaires qui lui sont allouées soient faibles et que le terme prévu pour qu'il soit opérationnel ait été fixé à une échéance aussi lointaine que l'année 2011.
2. L'action n° 2 « Aménagement du territoire »
Au sein de l'action n° 2 « Aménagement du territoire », vos rapporteurs spéciaux relèvent deux principaux éléments :
- le plan de relance du tourisme outre-mer perd plus de 10 % de ses crédits , à l'heure où le ministère fixe au contraire comme une de ses priorités de renforcer ce secteur dans les territoires ultramarins. Est-ce à dire que ce plan, tel qu'il est élaboré, ne produit pas les effets désirés ? Il serait souhaitable que le Gouvernement apporte des éléments d'information supplémentaires sur ce point ;
- les fonds alloués au financement des divers contrats de projets Etat / régions avec les régions d'outre-mer et contrats de projet et de développement dans les collectivités d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie se voient augmentés de 6,8 % . Cette hausse est très satisfaisante au regard de la sous-budgétisation, constatée les années passées, de dépenses pourtant certaines et prévisibles puisque inscrites dans les contrats de projet.
3. Le recentrage des aides à la continuité territoriale reste à mettre en oeuvre
L'action n° 3 « Continuité territoriale » comporte essentiellement les crédits budgétaires du fonds de continuité territoriale , créé par l'article 50 de la loi précitée pour le développement économique des outre-mer. Le montant de ces aides augmente légèrement, passant de 49,1 à 49,9 millions d'euros .
Toutefois, c'est davantage le recentrage des aides à la continuité territoriale que l'évolution du montant des crédits budgétaires qui lui sont consacrés qui revêt une importance particulière. En effet, les différentes aides accordées (financement d'une partie des titres de transport, aides aux étudiants ou aux bénéficiaires de mesures de formation professionnelles dispensées hors de leur territoire) le seront désormais sous condition de ressources . Par ailleurs, un contrôle plus strict de l'allocation des dotations de ce fonds devrait être mis en place.
Il devrait en résulter une meilleure efficacité des crédits alloués pour une meilleure utilisation de la dépense publique dont il convient de se féliciter. Vos rapporteurs spéciaux seront attentifs aux modalités pratiques de gestion de ce fonds, qui pourrait être confiée à l'ANT.
4. Deux interrogations relatives aux actions sanitaires et sociales
L'examen de l'action n° 4 « Sanitaire, social, culture, jeunesse et sports » du programme n° 123 soulève deux interrogations auxquelles le Gouvernement doit apporter des réponses claires :
- d'une part, la participation au financement des aides aux personnes âgées, aux personnes handicapées et d'aides à l'enfance mises en oeuvre dans les îles Wallis et Futuna , dont les crédits s'élevaient à 2,1 millions d'euros en 2009, disparaît du budget ;
- d'autre part, le même sort est réservé à la prise en charge du ticket modérateur à Mayotte , pour des crédits à hauteur de 600.000 € en 2009.
Aucune information n'est fournie dans les documents budgétaires sur les raisons de ces « disparitions ». Il est donc nécessaire que le Gouvernement apporte les clarifications nécessaires sur le sort de ces dispositifs.
5. La réforme souhaitable de l'aide à la reconversion de l'économie polynésienne
L'action n° 6 « Collectivités territoriales » regroupe essentiellement les crédits d'aide à la reconversion de l'économie polynésienne et notamment la dotation globale de développement économique (DGDE) de la Polynésie française. Ils s'élèvent pour l'année 2010 à 182 millions d'euros en AE et 175 millions d'euros en CP .
Or, comme le relevaient vos rapporteurs spéciaux dans leur rapport sur le projet de loi de finances pour l'année 2009, « la DGDE est utilisée sans contrôle a priori des investissements financés et avec très peu de contrôle a posteriori . Il conviendrait aujourd'hui de reposer la question de la mise en oeuvre de cette dotation, au regard des besoins de la Polynésie française, et en comparaison de ceux des autres collectivités territoriales d'outre-mer ». Ils se réjouissent donc que le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances indique que des discussions sont engagées avec le gouvernement de la Polynésie française « afin de parvenir à une réforme qui devrait se traduire par la création d'une dotation globale d'autonomie (fonctionnement de la collectivité territoriale de la Polynésie française), d'une dotation d'investissement aux communes et d'une part de crédits à contractualiser entre l'Etat et la Polynésie française destinée à financer des projets d'investissements ».
Il faudra toutefois que le Gouvernement éclaire la représentation nationale sur les principes directeurs qu'il entend suivre concernant la réforme de ces dispositifs. Il est impératif qu'un contrôle plus approfondi des fonds alloués à la Polynésie française, dont le montant est conséquent, soit mis en place dans le cadre de cette réforme .
6. Comment renforcer l'insertion régionale des collectivités ultramarines ?
Les crédits de l'action n° 7 « Insertion économique et coopération régionale » n'appellent pas de remarques particulières de la part de vos rapporteurs spéciaux dans le cadre du présent projet de loi de finances.
Toutefois, le renforcement de la coopération régionale des collectivités territoriales d'outre-mer est un des axes majeurs de développement identifiés par la mission commune d'information précitée sur la situation des départements d'outre-mer . C'est également l'un des axes de réflexions des Etats généraux de l'outre-mer. Vos rapporteurs spéciaux veilleront donc à ce que, dans le cadre de la traduction législative et réglementaire des Etats généraux de l'outre-mer, les préconisations formulées en cette matière par la mission commune d'information trouvent une application concrète.
7. La pérennisation du fonds exceptionnel d'investissement
Le fonds exceptionnel d'investissement (FEI), créé par l'article 31 de la LODEOM, est destiné à participer au financement d'équipements structurants, en partenariat avec les collectivités territoriales d'outre-mer.
Il avait été doté, en loi de finances initiale pour 2009, de 40 millions d'euros en AE et de 16 millions d'euros en CP . Toutefois, dans le cadre du plan de relance, le FEI a été abondé en cours de gestion durant l'année 2009 à hauteur de 125 millions d'euros .
Les crédits du FEI ont servi à financer les opérations détaillées dans les tableaux ci-dessous.
Fonds exceptionnel d'investissement (FEI)
1. Utilisation des crédits votés en loi de finances initiale pour 2009
(en euros)
|
Localisation |
Détail des opérations |
Montant |
||
|
Guadeloupe |
Opérations communales (eau, assainissement, déchets,...) |
2.000.000 |
||
|
Mise aux normes parasismiques de bâtiments scolaires |
5.000.000 |
|||
|
Saint-Martin |
Construction du réservoir de Concordia |
1.000.000 |
||
|
Reconstruction du réservoir de Galisbay |
1.000.000 |
|||
|
Guyane |
Construction et extension de groupes scolaires |
948.520 |
||
|
Réhabilitation de la RD9 |
5.000.000 |
|||
|
Opérations d'aménagement urbain |
1.050.000 |
|||
|
Martinique |
Mise aux normes parasismiques de bâtiments scolaires |
5.000.000 |
||
|
Opérations communales (eau, assainissement, déchets,...) |
2.000.000 |
|||
|
La Réunion |
Opérations communales |
4.015.108 |
||
|
Mayotte |
Equipements touristiques: aménagement de 4 plages |
1.200.000 |
||
|
Voiries rurales |
1.500.000 |
|||
|
Saint-Pierre-et-Miquelon |
Mise aux normes des réseaux d'eau et d'assainissement de la collectivité territoriale |
525.000 |
||
|
Mise aux normes des réseaux d'eau et d'assainissement de Miquelon-Langlade |
270.000 |
|||
|
Nouvelle-Calédonie |
Construction d'un hangar d'aviation (Iles Loyauté) |
720.000 |
||
|
Equipements publics ville de Nouméa (équipements d'accessibilité au littoral pour personnes à mobilité réduite, hébergement d'urgence, infrastructures sportives, énergie solaire école). |
500.000 |
|||
|
Polynésie française |
Mise en place de chauffe-eau solaire pour des logements sociaux : équiper l'ensemble du parc ancien de l'office polynésien de l'habitat, soit 1 800 logements de chauffe-eau solaires individuels |
2.950.000 |
||
|
Construction de maisons de l'enfance |
1.850.000 |
|||
|
Terres australes et antarctiques françaises |
Réalisation des appontements des Iles Eparses |
350.000 |
||
|
Rénovation des bâtiments logement à Kerguelen (2ème phase) |
551.000 |
|||
|
Acquisition d'un enrouleur pour le Marion Dufresnes |
400.000 |
|||
|
Installation d'éoliennes à Tromelin et Kerguelen |
410.000 |
|||
|
Opérations d'entretien Marion Dufresnes |
200 000 |
|||
|
Remise en état de la station météo de Tromelin |
40.000 |
|||
|
Rénovation de la base Dumont d'Urville |
154.000 |
|||
|
Réalisation de l'appontement de Kerguelen |
120.000 |
|||
|
Total |
38.753.628 |
|||
Source : ministère de l'outre-mer
Fonds exceptionnel d'investissement (FEI)
2. Utilisation des crédits abondés au cours de l'année 2009
(en euros)
|
Localisation |
Détail des opérations |
Montant |
||
|
Guadeloupe |
Restructuration de l'ancien hôpital du camp Jacob en campus universitaire (Saint-Claude) |
7.500.000 |
||
|
Reconstruction du centre de secours de Basse-Terre |
3.500.000 |
|||
|
Opération aménagement Plaine de jeux de Grand Camp (protocole carburant CG) |
1.500.000 |
|||
|
Opération travaux RN 10 entre Moudong et Houelbourg à Baie Mahault (protocole carburant CR) |
1.500.000 |
|||
|
Halle des sports (Gosier) |
700.000 |
|||
|
Cité de la connaissance |
1.750.000 |
|||
|
Aménagement du front de mer et valorisation espace maritime à Saint François |
375.000 |
|||
|
Réfection des voies communales (Baillif) |
243.000 |
|||
|
Réfection de la route du Coquelet (Terre de Haut) |
85.600 |
|||
|
Travaux de rénovation cantine scolaire (Capesterre Belle Eau) |
500.000 |
|||
|
Requalification économique et culturelle du marché (St François) |
875.000 |
|||
|
Cuisine centrale (communauté de communes Nord Grande Terre) |
300.000 |
|||
|
Extension et réhabilitation d'un réfectoire à Sainte Marie (Capesterre Belle Eau) |
245.000 |
|||
|
Opération d'adduction d'eau potable (commune de Sainte Rose) |
1.200.000 |
|||
|
Saint-Martin |
Construction d'un restaurant scolaire et d'une cuisine centrale |
8.000.000 |
||
|
Construction d'une médiathèque et des archives territoriales |
2.400.000 |
|||
|
Saint-Barthélemy |
Construction d'un établissement pour personnes âgées dépendantes |
2.100.000 |
||
|
Guyane |
Renforcement de la route de Cacao |
5.500.000 |
||
|
Construction d'un centre de traitement des déchets à Kourou |
1.500.000 |
|||
|
Construction et extension de groupes scolaires |
2.512.500 |
|||
|
Réalisation de l'appontement du bac international de
|
450.000 |
|||
|
Complément de financement des dépenses de 1er équipement des lycées de Guyane / convention Etat Région Guyane |
3.000.000 |
|||
|
Aménagement de l'espace urbain VRD 2 (Macouria) |
650.000 |
|||
|
Dragage du Maroni à Saint Laurent du Maroni |
2.000.000 |
|||
|
Construction du bâtiment de la vie étudiante (PUG) |
2.000.000 |
|||
|
Martinique |
Construction du centre de secours de Fort de France |
500.000 |
||
|
Construction des voies d'accès à l'hôpital du François |
4.000.000 |
|||
|
Dragage de la baie du Marin |
3.000.000 |
|||
|
Pose de chauffe eau solaire dans les crèches Fort de France |
135.000 |
|||
|
Réparation route communale Case Pilote (1re tranche) |
3.600.000 |
|||
|
Opérations ciblées sur les conséquences des inondations |
2.687.500 |
|||
|
Installation centrale photovoltaïque fourrière Mangot Vulcin (Lamentin) |
262.500 |
|||
|
La Réunion |
Voiries, AEP, assainissement et traitement des déchets |
6.135.791 |
||
|
Création et réhabilitation de crèches |
510.000 |
|||
|
Reconstruction du Pont de Bois rouge |
150.000 |
|||
|
Reconstruction du restaurant scolaire (La Plaine des Palmistes) |
1.000.000 |
|||
|
Projet DCNS relatif à l'énergie thermique des mers et des océans |
5.000.000 |
|||
|
Projet CETO (pression houlomotrice) |
3.000.000 |
|||
|
Mayotte |
Mise aux normes des écoles |
3.717.000 |
||
|
Opérations d'assainissement |
2.200.800 |
|||
|
Réhabilitation des routes de Mamoudzou |
840.000 |
|||
|
Réalisation du ponton de Mamoudzou |
1.500.000 |
|||
|
Mise aux normes écoles |
1.300.000 |
|||
|
Aménagements routiers à Dzaoudzi (réfection de l'enrobé RN4, boulevard des crabes) |
980.000 |
|||
|
Sécurisation des abords des collèges (Kani-Kéli, Bandrélé, Tsingoni) |
1.500.000 |
|||
|
Saint-Pierre-et-Miquelon |
Mise aux normes des réseaux d'eau et d'assainissement de Saint-Pierre |
1.800.000 |
||
|
Rénovation du groupe scolaire de Miquelon-Langlade |
435.000 |
|||
|
Opération couvrant la dotation d'investissement initiale Seafoods |
1.760.000 |
|||
|
Nouvelle-Calédonie |
Construction du médipôle de Koutio (reconstruction du centre hospitalier Gaston Bourret et institut Pasteur) |
5.000.000 |
||
|
Réalisation de la route de Foué (province Nord) |
3.142.500 |
|||
|
Opérations d'adduction en eau potable et d'assainissement (zone Voh-Koné-Pouembout) |
2.000.000 |
|||
|
Construction d'une maison de l'enfance polyhandicapée à Nouméa |
2.510.000 |
|||
|
Polynésie française |
Installation de centrales hybrides photovoltaïques dans les îles des Tuamotu (1ère tranche) |
3.150.000 |
||
|
Réhabilitation de la cathédrale Saint-Michel de Rikitéa |
1.500.000 |
|||
|
Aménagement d'un centre aquacole à Vairao |
2.400.000 |
|||
|
Construction de maisons de l'enfance |
1.650.000 |
|||
|
Mise en oeuvre de la route de liaison inter-quartiers à Papara |
1.900.000 |
|||
|
Wallis-et-Futuna |
Wharf de Leava (Futuna) |
1.500.000 |
||
|
Approvisionnement en eau potable des îles Wallis et Futuna |
2.400.000 |
|||
|
Terres australes et antarctiques françaises |
Rénovation des bâtiments logement à Kerguelen |
750.000 |
||
|
Rénovation de la base Dumont d'Urville |
200.000 |
|||
|
Poursuite isolation bâtiments logement Kerguelen |
500.000 |
|||
|
Total |
125.002.191 |
|||
Source : ministère de l'outre-mer
Les crédits prévus pour l'année 2010 s'élèvent à 40 millions d'euros en AE et 17 millions d'euros en CP correspondent donc à un retour à la normale pour le FEI et à une diminution progressive des fonds alloués par rapport aux abondements mis en oeuvre dans le cadre du plan de relance, conformément à la stratégie de sortie de crise définie par le Gouvernement. Les 17 millions d'euros de CP doivent permettre, à hauteur de 10 millions d'euros, de financer les AE engagées en 2009 et, pour les 7 millions d'euros restants, de soutenir les nouveaux projets qui seront choisis après appels à projets en 2010.