III. LA NOUVELLE ORGANISATION DU PROGRAMME 169 « MÉMOIRE, RECONNAISSANCE ET RÉPARATION EN FAVEUR DU MONDE COMBATTANT »
A. LA DISPARITION DE LA DIRECTION DES STATUTS, DES PENSIONS ET DE LA RÉINSERTION SOCIALE (DSPRS)
1. La finalité du programme 169
Le présent programme retrace l'ensemble des prestations relevant du droit à réparation ou de la reconnaissance au profit des bénéficiaires du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre (CPMIVG) :
- anciens combattants des guerres de 1914-1918, 1939-1945, Indochine, Algérie, des combats de Tunisie et du Maroc, des opérations extérieures (OPEX) ;
- victimes civiles ;
- militaires de carrière ou sous contrat et anciens appelés ;
- victimes d'attentats terroristes ;
- leurs ayants-cause (conjoints survivants, orphelins et ascendants).
La mise en oeuvre du programme incombe à la DSPRS. Cette direction dispose des services déconcentrés qui lui sont rattachés, notamment les 18 directions interdépartementales des anciens combattants (DIAC), le service des ressortissants résidant à l'étranger de Château-Chinon et les services de Casablanca, de Tunis et d'Alger.
Elle exerce également la tutelle sur les deux établissements publics opérateurs du programme :
- l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) chargé de l'action sociale en faveur du monde combattant et de la délivrance de la plupart des cartes et titres d'anciens combattants et victimes de guerre. Le deuxième contrat d'objectifs et de moyens entre l'État et l'établissement public, couvrant la période 2009-2013 et qui intègre les conséquences de la réforme ( Cf. infra ), a été approuvé par son conseil d'administration le 27 janvier 2009 ;
- l'Institution nationale des Invalides (INI) dont la mission est l'accueil des plus grands invalides et la mise en oeuvre de soins orientés sur le handicap. Certifiée par la Haute Autorité de Santé, elle s'est engagée dans un projet d'établissement.
2. Le fonctionnement du programme est profondément remanié
Le premier Conseil de modernisation des politiques publiques a décidé , le 12 décembre 2007, la rationalisation de l'administration au service des anciens combattants . Cette réforme vise à simplifier et moderniser l'organisation de l'ensemble des prestations aux anciens combattants avec la création d'un point unique d'accueil et de renseignements, dans le cadre d'un service départemental de proximité de l'ONAC.
Cette révision implique également la suppression de la DSPRS (administration centrale) en décembre 2011, dès lors que le transfert des missions vers d'autres directions et les établissements publics, qui en auront la charge, sera achevé. La nouvelle organisation sera mise en place progressivement, dès le début 2010, au rythme des fermetures programmées des 18 services déconcentrés.
Ainsi, les opérateurs du ministère (ONAC et INI) se voient confier un rôle accru dans l'action menée en faveur des anciens combattants et un troisième établissement public, la Caisse nationale militaire de sécurité sociale (CNMSS), y contribuera également.
Le rôle de l'ONAC, dont le fonctionnement est en cours de rationalisation, est conforté par ses nouvelles attributions et la définition de ses missions et objectifs précisée dans le contrat d'objectifs et de moyens (COM) 2009-2013. Ainsi, en 2010, les liquidations de la retraite du combattant et l'entretien des lieux de mémoire en métropole deviendra de sa responsabilité. Pour cette dernière mission, les modalités de l'externalisation de certaines opérations d'entretien sont à l'étude. La modernisation de la gestion de ses établissements médico-sociaux 5 ( * ) (écoles de reconversion professionnelle et maisons de retraite) est recherchée par la création d'une fondation « Mémoire et solidarité pour le monde combattant ».
Le centre d'études et de recherche sur l'appareillage des handicapés (CERAH) est transféré à l'INI. Par ailleurs, lors du conseil d'administration de l'Institution du 17 juin 2009, le ministère de la santé, souhaitant des informations complémentaires, a demandé le report du vote du projet d'établissement. Celui-ci porte, principalement sur trois volets : le centre des pensionnaires, le centre médico-chirurgical et la mission de recherche. Un conseil extraordinaire devait être réuni, avant celui de fin d'année où sera présenté et validé le COM.
Quant à la CNMSS, elle se voit confier la prise en charge des soins médicaux gratuits et le paiement des factures d'appareillage.
B. LES CONSÉQUENCES DE LA DIMINUTION DES BÉNÉFICIAIRES ET DE LA RGPP SUR L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME
1. L'évolution des crédits et des effectifs de pensionnés en 2010
Ce programme disposera en 2010 de 3.182,9 millions d'euros en crédits de paiement, en diminution de 0,6 % par rapport au projet de loi de finances pour 2009. Cette baisse de 18,8 millions d'euros ne traduit que partiellement la diminution estimée du nombre des bénéficiaires de la dette viagère [5.500 pour la retraite du combattant et 16.000 pour les pensions militaires d'invalidité (PMI) en 2010] dans la mesure où les différentes revalorisations des prestations entraînent des dépenses supplémentaires (retraite du combattant, point d'indice PMI et majoration des rentes mutualistes).
Source : projet annuel
de performances annexé au projet de loi de finances pour 2010
Ces diminutions d'effectifs se traduisent par des réductions de 17 millions d'euros des crédits de l'action 1 « Administration de la dette viagère », de 9,3 millions d'euros de l'action 2 « Gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité », de 8 millions d'euros de l'action 4 « Entretien des lieux de mémoire » et de 18,7 millions d'euros de l'action 5 « Soutien ». Dans le même temps l'action 3 « Solidarité » voit ses crédits augmenter de 24,1 millions d'euros et la nouvelle action 6 ( Cf. infra ) est créditée de 10 millions d'euros.
L'évolution interne des crédits du programme en 2010 traduit surtout les importants transferts des missions de la DSPRS vers d'autres administrations ( Cf. infra ), dans le cadre des décisions prises en RGPP, et qui préparent la suppression de ce service en 2011.
En ce qui concerne la présentation par catégorie de dépenses, les crédits d'intervention, destinés au versement des différentes prestations, sont en diminution de 10,5 millions d'euros (- 3,3 %). Ils s'établissent à 3.077,7 millions d'euros et représentent 96,7 % du total. Les dépenses de fonctionnement (74,1 millions d'euros) augmentent de 30,5 %, et les dépenses de personnel du titre 2 (31,1 millions d'euros) diminuent de 44,4 %.
Le tableau ci-après retrace, d'une part, l'évolution du nombre des pensions militaires d'invalidité (PMI) et, d'autre part, celle du nombre de bénéficiaires de la retraite du combattant, de 1998 à 2010.
2. Les importants transferts en 2010 de missions de la DSPRS et des crédits et effectifs associés
Le programme 169 retracera en 2010 la première étape de la mise en oeuvre de la réforme qui touche l'administration des anciens combattants (DSPRS), présentée dans le tableau suivant :
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Les transferts en 2010 de missions de la DSPRS et les crédits et effectifs associés |
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Mission ou service transféré |
Administration d'accueil |
Emplois transférés |
Crédits transférés (en millions d'euros) |
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Gestion des droits et prestations dues aux anciens combattants, entretien des lieux de mémoire [actions 4 et 5 du programme 169] |
Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONACVG) |
280 |
12,9 1 |
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Centre d'études et de recherche sur l'appareillage des handicapés (CERAH) [actions 2 et 5 du programme 169] |
Institution nationale des Invalides (INI) |
57 |
3,4 1 |
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Gestion des soins médicaux gratuits et paiement des factures d'appareillage |
Caisse nationale militaire de sécurité sociale (CNMSS) |
38 |
2,1 2 |
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Consultations et prescriptions d'appareillage |
Service de santé des armées (SSA) programme 178 |
47 |
3,4 3 |
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DSPRS |
DRH-MD programme 212 |
83 |
3,8 3 |
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1 Transfert interne au programme 169 sous la forme d'une augmentation de la subvention à l'opérateur. 2 Transfert interne au programme 169 en titre 3 sur la sous-action 20 (soins médicaux gratuits) dans l'attente du transfert définitif de la gestion au 31 décembre 2010 3 Transfert vers un programme de la mission « défense ». Source : réponses au questionnaire budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2010 |
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La réforme se traduit également par des mesures d'économie dès 2010 : minoration de 0,7 million d'euros sur les crédits de fonctionnement des DIAC au titre des mesures d'économies arrêtées en programmation budgétaire triennale et diminution de 1,9 million d'euros en rémunérations pour la suppression de 81 ETPT dans les DIAC.
Toutefois, les crédits de soins gratuits et d'appareillage augmentent de 6 millions d'euros pour financer les dépenses de fin de gestion qui seront assurées par la CNMSS en 2010.
3. La poursuite de l'amélioration des prestations existantes.
La revalorisation de la retraite du combattant intervenue au 1 er juillet 2009, qui avait relevé l'indice de 39 à 41 points, bénéficie, pour son extension en année pleine, d'un financement de 28 millions d'euros en 2010. Une nouvelle revalorisation portera l'indice de 41 à 43 points et prendra effet le 1 er juillet 2010. Le coût de cette mesure est de 9,5 millions d'euros en 2010.
Une provision de 27 millions d'euros est inscrite au titre du rapport constant (19 millions d'euros pour les PMI et 8 millions d'euros pour la retraite du combattant) afin de financer l'évolution de la valeur du point d'indice PMI .
Les crédits pour la majoration des rentes mutualistes connaissent une augmentation de 7,9 millions d'euros, en raison de l'augmentation moyenne des majorations servies.
Un nouvel effort financier de 0,5 million d'euros pour l'action sociale de l'ONAC permettra d'accentuer ses interventions en faveur des ressortissants les plus démunis et de poursuivre le financement de l'allocation différentielle en faveur des conjoints survivants. La subvention d'action sociale est ainsi fixée à 19,6 millions d'euros.
4. Perspectives démographiques et prospective
Le graphique suivant présente l'évolution prévisible du nombre des ressortissants de l'ONACVG de 1998 à 2013.
Source : secrétariat d'Etat à la défense et aux anciens combattants
Au delà de la satisfaction de voir aboutir des demandes légitimes, il serait opportun de présenter ce budget de manière prospective en tenant compte de l'évolution de la démographie de ses bénéficiaires . En effet, le niveau de ses crédits est souvent optimiste au point qu'il est régulièrement mis à contribution lorsque des annulations de crédits sont nécessaires ou qu'une amélioration de prestation est décidée en cours d'année. Votre rapporteur spécial considère que cette mission n'a, pas plus qu'une autre, vocation à recueillir des crédits destinés à servir systématiquement de variable d'ajustement pour les dépenses accidentelles ni à constituer une réserve ne pouvant qu'encourager des demandes de prestations supplémentaires.
5. Une sixième action est créée pour financer l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français
Une nouvelle action 6 « Réparation des conséquences sanitaires des essais nucléaires français », créée en projet de loi de finances pour 2010, est destinée à financer les indemnisations, versées sous forme de capital, aux victimes des essais nucléaires français en application du projet de loi en cours de discussion (examiné par les deux assemblées et en attente de la réunion de la commission mixte paritaire). Elle est dotée d'une provision de 10 millions d'euros.
C. LES DÉPENSES FISCALES
Les dépenses fiscales accordées aux anciens combattants sont toutes rattachées à ce programme. Pour l'essentiel, il s'agit, d'une part, des exonérations d'impôt sur le revenu portant sur les retraites et, d'autre part, de l'attribution d'une part supplémentaire au-delà de 75 ans. Elles interviennent en complément du dispositif de reconnaissance de la Nation à leur égard. A ce titre, même si certaines de ces dépenses fiscales ne répondent pas, pour tous les bénéficiaires, à un besoin social, il parait difficile d'envisager leur remise en cause. Il convient cependant de continuer à s'interroger sur l'absence d'évaluation pour deux d'entres elles. Leur impact pour 2010, pour celles qui sont chiffrables, a été révisé à 420 millions d'euros (après 500 millions d'euros estimés en 2009) soit 12,2 % des crédits de la mission.
D. L'ÉVOLUTION DE LA MESURE DE LA PERFORMANCE
La mesure de la performance du programme a été largement présentée et commentée dans le rapport sur la loi de règlement du budget 2008 6 ( * ) , ses résultats ne faisant que confirmer la nécessité de la réforme entreprise. Le PAP pour 2010 ne présente plus que cinq indicateurs permettant de mesurer 4 objectifs visant à fournir les prestations au moindre coût et avec les meilleures efficacité et qualité possibles.
En effet, l'évolution du programme, notamment les transferts aux opérateurs ainsi que les instructions de la direction du budget relatives à la rationalisation du nombre d'objectifs et d'indicateurs, ont conduit le responsable de programme à proposer la suppression, au PAP 2010, des indicateurs suivants :
- nombre moyen de dossiers de pensions traités par agent ;
- nombre moyen de dossiers de retraite du combattant traités par agent ;
- nombre moyen de dossiers d'appareillage traités par agent ;
- délai moyen de traitement d'un dossier d'appareillage.
Pour autant, ils resteront suivis en interne par les opérateurs conformément à la définition des missions et objectifs précisées dans le COM 2009-2013 de l'ONAC et contenue dans le contrat d'objectifs et de moyens (COM) de l'INI en cours de validation. Leur élaboration a d'ailleurs été l'occasion de réétudier la pertinence des cibles à la lumière de l'évolution prévisionnelle de leur activité à moyen terme et des gains de productivité attendus de ces établissements publics dans le cadre de la mise en oeuvre de la RGPP.
Pour mesurer la performance de l'objectif de qualité du service rendu par l'ONAC il a donc été retenu dans le COM trois indicateurs primaires, portant sur la productivité et le délai moyen du traitement en matière de cartes et titres et sur la productivité de l'instruction des dossiers de retraite du combattant. En outre trois actions secondaires seront mesurées par cinq indicateurs.
* 5 Le dispositif actuel de gestion directe de ces établissements par l'ONAC soulève des difficultés de gestion liées au décalage de nomenclature et de calendrier budgétaire et comptable entre l'établissement public ONAC et les tutelles les finançant (DDASS et conseils généraux).
* 6 Cf. Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008 - Rapport n° 542 (2008-2009), tome II : Contributions des rapporteurs spéciaux.