J. PROGRAMME 217 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'ÉCOLOGIE, DU DÉVELOPPEMENT ET DE L'AMÉNAGEMENT DURABLES »
Le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables » constitue le programme support de la mission, dont il regroupe la quasi-totalité des emplois . Y sont également inscrits les crédits dévolus aux fonctions de définition et de pilotage des politiques du ministère (stratégie, gouvernance, fonction juridique, immobilier, moyens de fonctionnement, systèmes d'information, ressources humaines et formation, action européenne et internationale).
A l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, vos rapporteurs spéciaux ont regretté que l'ensemble des moyens de personnel de la mission demeure, à de rares exceptions près, centralisés au sein d'un programme support. Probablement commode pour les services gestionnaires dans une phase de restructuration du ministère, cette répartition ôte une grande partie de sa portée à la LOLF, en limitant de fait la responsabilisation des gestionnaires et en obérant toute possibilité de fongibilité asymétrique au sein des programmes opérationnels.
1. Des performances contrariées par la réorganisation administrative ?
Les indicateurs d'efficience du programme présentent des résultats contrastés. Les indicateurs relatifs à la fourniture à chaque responsable de programme des effectifs physiques correspondant à la programmation, au coût de la formation continue ou aux frais de gestion des ressources humaines ne sont pas atteints. De bons résultats sont en revanche observés en matière de réalisation des paiements dans les délais requis et de maîtrise des dépenses liées à la fonction immobilière. D'une manière générale, vos rapporteurs spéciaux constatent que la réorganisation d'ampleur qu'a connue le ministère au cours de l'année 2008 est souvent invoquée pour motiver une efficience globalement mitigée.
Un résultat particulièrement médiocre est observé sur l'indicateur relatif à la transposition des directives communautaires , dont on rappelle qu'elles fondent 80 % de la législation environnementale nationale. Seules 25 directives ont été transposées en 2008, sur 35 qui auraient dû l'être dans la même année, soit 71,4 %, contre une prévision de 90 %. Selon le RAP, « la bonne transposition des directives communautaires nécessite la réalisation d'un important travail de concertation interministérielle et de consultation auprès des professionnels des secteurs concernés. Les directions sectorielles du MEEDDAT ne maîtrisent pas totalement le processus et le calendrier de transposition des textes dont elles ont la charge ». Par ailleurs, certaines transpositions semblent suspendues dans l'attente de décisions techniques relevant du niveau communautaire.
Votre commission des finances a, à de nombreuses reprises, souligné les enjeux budgétaires significatifs qui s'attachaient au respect du droit communautaire de l'environnement. Au cours de ses derniers travaux 136 ( * ) de contrôle consacrés à ce sujet, il avait été indiqué à notre collègue Fabienne Keller que la réorganisation de l'administration centrale du MEEDDAT avait notamment pour objectif d'améliorer le dispositif de suivi des textes en cours de négociation et des conditions de leur transposition en droit français ( cf . encadré). Vos rapporteurs spéciaux s'attendent donc à une amélioration substantielle de l'indicateur de transposition pour l'année 2009.
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Les bénéfices attendus de
la réorganisation de l'administration centrale
Il apparaît, en premier lieu, que la réorganisation en cours de l'administration centrale du ministère prévoit de regrouper au sein du secrétariat général l'ensemble des services transversaux dont font, notamment, partie la direction des affaires européennes et internationales ainsi que la direction des affaires juridiques. Cette réforme, qui s'inscrit dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), a en particulier pour objectif d'améliorer le dispositif de suivi à la fois des textes en cours de négociation et des conditions de leur transposition en droit français . S'agissant de la direction des affaires juridiques , le projet de décret prévoit notamment qu'elle soit « associée à la préparation et à l'élaboration des textes communautaires et internationaux, coordonne les travaux de transposition des directives et en assure le suivi ». La direction des affaires européennes et internationales serait, pour sa part, chargée de « la coordination générale des affaires européennes et internationales du ministère » et en particulier de coordonner « les positions du ministère dans les instances chargées d'élaborer la position de la France sur les questions européennes et internationales ». Selon les représentants du MEEDDAT, cette nouvelle organisation permettra au secrétaire général du ministère et, par son intermédiaire, au ministre d'Etat « de disposer d'une information complète sur les textes en cours de négociation et sur l'avancement des travaux de transposition. Elle constitue un changement significatif par rapport à l'organisation précédente dans laquelle les fonctions juridiques et internationales étaient éparpillées au sein de chaque direction ou direction générale ». Le MEEDDAT fait également valoir qu'un point hebdomadaire sur l'état de transposition des directives communautaires est réalisé, « afin de pouvoir alerter le ministre d'Etat, son cabinet ainsi que l'ensemble des directions générales sur les dérapages qui nécessitent des actions correctrices ». Source : Rapport d'information de Mme Fabienne Keller, « Droit communautaire de l'environnement : maintenir le cap » (n° 402, 2007-2008) |
2. Une importante sous-consommation du plafond d'emplois ministériel
Le plafond d'emplois ministériel voté en loi de
finances initiale pour 2008 s'établissait à
74 474 équivalents temps plein travaillés (ETPT) et le
plafond en gestion à 74 544 ETPT
137
(
*
)
. Ce plafond n'a
été consommé qu'à
hauteur de 70 860 ETPT, soit un écart de 3 684 emplois. La sous-consommation du plafond d'emplois ministériel atteint donc près de 5 % 138 ( * ) . Elle est imputable :
1) à hauteur de 30 % (1 157 ETPT) aux effets de la décentralisation : 881 ETPT se sont avérés vacants sur le périmètre des effectifs transférés aux collectivités territoriales en raison du décalage engendré par les modalités d'exercice du droit d'option par les agents 139 ( * ) ; par ailleurs, 276 ETPT ont été mis en réserve en application du plan de résorption des sureffectifs résultant des déséquilibres transitoires résultant de la décentralisation 140 ( * ) ;
2) à hauteur de 70 % (2.527 ETPT) à des sous-consommations internes au périmètre des effectifs de l'Etat . 1.019 ETPT non consommés ont tout d'abord pour origine les aléas liés une définition nécessairement très précoce du plafond d'emplois 141 ( * ) . 1 328 ETPT non consommés résultent ensuite des effets ou efforts de gestion accomplis en 2008 (1 080 ETPT ont été sous-consommés en raison de départs plus importants que prévus et non compensés, et 248 ETPT non consommés ont pour origine la réduction du recours aux emplois de vacataires). Enfin, deux sous-consommations proviennent de retards affectant l'intégration dans la fonction publique d'Etat 142 ( * ) des agents de la collectivité départementale de Mayotte (117 ETPT) et d'un moindre transfert en gestion d'agents sous statut « agriculture », compte tenu des besoins constatés (63 ETPT).
Facteurs d'explication de la sous-exécution
du plafond d'emplois ministériel en 2008
(en ETPT)
Source : commission des finances, d'après le rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2008
L'exécution des crédits du programme hors titre 2 n'appelle pas de commentaires particuliers.
* 136 Rapport consacré au suivi des procédures d'infraction au droit communautaire de l'environnement (n° 402, 2007-2008).
* 137 La différence résulte du transfert de 70 emplois en gestion.
* 138 Cette sous-consommation est d'autant plus remarquable que le plafond d'emplois ministériel avait, sous l'effet des transferts de personnels résultant de la décentralisation, déjà considérablement diminué par rapport à la consommation des emplois constatée en 2007, soit 94.023 ETPT.
* 139 Les prévisions sont effectuées en année n-1 et leur réalisation s'opère en année n+1. Les prévisions de la LFI de l'année sont donc ajustées en LFI n+1 en fonction des droits d'option exercés et des départs réellement constatés.
* 140 Ces ETPT ont été retirés du plafond d'emplois ministériels en 2009.
* 141 Le plafond d'emplois pour l'année n+1 est déterminé en février-mars de l'année n, sur la base de l'exécution en cours qui n'en est donc qu'à ses premiers mois.
* 142 Au sein de la direction de l'équipement de Mayotte.