C. LA MAÎTRISE DIFFICILE DES FRAIS DE CONTENTIEUX
1. Des dépenses contentieuses supérieures de 11,8 millions d'euros à l'autorisation initiale
Devenus limitatifs à compter du 1 er janvier 2006 sous l'empire de la LOLF, les crédits de contentieux et de protection juridique des fonctionnaires avaient été budgétés, en LFI pour 2008, à hauteur de 82,3 millions d'euros, pour une consommation en 2007 de 80,3 millions d'euros.
Ces crédits de contentieux, gérés par la direction des libertés publiques et des affaires juridiques, ont tendance à souffrir d'une sous-évaluation traditionnelle et peuvent ainsi constituer une source de fragilisation du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ».
Comme l'avait certes souligné la Cour des comptes dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour l'exercice 2005, le respect des prévisions budgétaires est d'autant plus difficile à assurer, en la matière, que 90 % de ces dépenses sont déconcentrées, comme par exemple l'indemnisation des bailleurs lorsque la force publique refuse son concours pour expulser des locataires. En outre, il convient de souligner que les dépenses contentieuses sont, par nature, aléatoires 6 ( * ) .
Toutefois, face à la judiciarisation croissante de la société et à la dynamique du contentieux qui en résulte inévitablement, votre rapporteure spéciale estime nécessaire de renouveler le souhait d'une meilleure maîtrise de ces dépenses, notamment par une plus grande anticipation et une appréciation plus fine des besoins et des coûts d'instruction des dossiers 7 ( * ) .
Au total, sur l'exercice 2008, la dépense afférente à ces frais s'est finalement élevée à 94,2 millions d'euros, soit un dépassement de 11,8 millions d'euros de l'autorisation initiale et un taux de surconsommation des crédits accordés en LFI de 114,3 % .
2. La tendance à la réduction des crédits consacrés aux indemnisations pour refus de concours de la force publique
Les refus de concours de la force publique représentent le premier poste de dépenses en matière de frais contentieux. Pour 2008, leur coût s'élève à 32,3 millions d'euros .
Depuis le passage en crédits limitatifs en application de la LOLF, ces dépenses ont enregistré, toutefois, une réduction très significative de 57,2 % . Ainsi, en 2005, elles se montaient à 75,4 millions d'euros, mais ne pesaient déjà plus que 40,7 millions d'euros l'année suivante. En 2007, elles poursuivaient leur recul pour se fixer à un niveau, comparable à celui de 2008, de 31 millions d'euros.
Cette évolution souhaitable est la conséquence de la politique de maîtrise de la dépense mise en place en 2006 , consistant à limiter le recours aux transactions amiables aux seuls dossiers générant des décotes significatives. Pour autant, votre rapporteure spéciale souligne que la réduction actuelle de la dépense ne doit pas masquer le risque de report de la charge qui pourrait intervenir sur les exercices à venir, du fait des délais contentieux afférents aux affaires ne faisant pas l'objet d'une transaction amiable 8 ( * ) .
3. Le dérapage de l'indemnisation des communes au titre de leur participation à la délivrance des titres d'identité
Le deuxième poste de dépenses dans le domaine des frais contentieux est lié à l'indemnisation des communes au titre de leur participation à la délivrance des titres d'identité que sont les passeports et les cartes nationales d'identité (CNI) .
En 2007 , ce contentieux avait connu une forte montée en charge trouvant sa traduction par le dépôt de 253 demandes gracieuses et / ou contentieuses pour un montant total de 88 millions d'euros 9 ( * ) .
Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2008, votre rapporteur spécial, alors M. Henri de Raincourt, s'était interrogé sur « le devenir de ce contentieux, le montant final des condamnations qui (seraient) prononcées contre l'Etat » et, surtout, sur « l'absence de provisions prévues dans le projet de loi de finances pour 2008 afin de couvrir ce risque juridique » 10 ( * ) .
Cette inquiétude se révèle parfaitement fondée a posteriori au regard de l'exécution budgétaire en 2008 . En effet, alors que le coût prévisionnel de cette dépense avait été estimé par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales à 10 millions d'euros pour 2008, le montant des règlements intervenus s'est en fait élevé à 19,8 millions, soit un quasi doublement de l'estimation initiale .
Votre rapporteure spéciale ne peut que déplorer ce manque de prévoyance .
A cet égard, votre rapporteure spéciale tient à rappeler que la loi de finances rectificative n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 pour 2008 a introduit un dispositif visant à l'affectation d'une dotation exceptionnelle aux communes en compensation des charges résultant du nombre de titres délivrés de 2005 à 2008.
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L'article 103 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 : une réponse à l'indemnisation des communes en compensation des charges résultant de la délivrance des cartes nationales d'identité (CNI) et des passeports Cet article vise, d'une part, à répondre au problème de droit posé par l'absence de bases légales pour le transfert aux communes de la charge de la réception et de la saisie des demandes de titres d'identité, ainsi que de la délivrance de ces titres. Il tend, d'autre part, à proposer un règlement transactionnel des contentieux indemnitaires engagés par les communes en la matière. Le paragraphe I de cet article ajoute un article (article L.1611-2-1) au code général des collectivités territoriales (CGCT) précisant que la réception et la saisie des demandes de CNI et de passeports ainsi que la remise aux intéressés de ces titres relève de la mission des maires en tant qu'agents de l'Etat . Son paragraphe II stipule que les communes ne peuvent se prévaloir , sur le fondement de l'incompétence du pouvoir règlementaire à mettre à leur charge ces dépenses, d'un préjudice créé par la mission de réception et de saisie des CNI et des passeports, ainsi que de leur délivrance. Le paragraphe III de cet article prévoit une dotation exceptionnelle en vue d'indemniser les communes au titre des charges leur incombant en matière de traitement des demandes de titres d'identité et de délivrance de ces mêmes titres. Cette dotation s'appuie sur une enveloppe de 65 millions d'euros et est répartie entre les communes en fonction du nombre de titres qu'elles ont délivrés entre 2005 et 2008. Si le nombre total de titres émis au cours de ces quatre années est supérieur à 32,5 millions, l'enveloppe de 65 millions d'euros sera ventilée entre les communes proportionnellement au nombre de titres qu'elles ont émis en 2005, 2006, 2007 et 2008. Le montant total de l'enveloppe de 65 millions d'euros s'appuie sur une indemnisation à hauteur de 2 euros par titre . Enfin, le paragraphe III de l'article 103 précise que les communes qui ont engagé un contentieux indemnitaire sur la base de l'illégalité du décret de 1999 précité ou de celui de 2001 également précité, ne sont éligibles à cette dotation exceptionnelle que si cette instance est close par une décision passée en force de chose jugée et n'ayant pas condamné l'Etat . |
Votre rapporteure spéciale sera particulièrement attentive aux conditions d'application de ce dispositif ainsi qu'à son incidence budgétaire en 2009 . Elle rappelle, en particulier, que l'article 72-2 de la Constitution du 4 octobre 1958 dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V ème République prévoit que « Tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. ».
* 6 La prévision de dépense dépend en la matière des hypothèses retenues concernant le nombre de recours, les délais de paiement et l'évolution de la jurisprudence.
* 7 Voir notamment Sénat, rapport sur le projet de loi de finances pour 2008, n° 91, tome III (2007-2008).
* 8 Alors que l'encours total des dossiers soumis aux juridictions se montait à 32 millions d'euros au 1 e janvier 2008, seuls 8,9 millions d'euros ont été exécutés au cours de l'exercice.
* 9 La majorité des requêtes enregistrées avaient pris la forme de référés - provision.
* 10 Sénat, rapport sur le projet de loi de finances pour 2008, n° 91, tome III (2007-2008).