F. PROGRAMME 181 « PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT ET PRÉVENTION DES RISQUES »
Doté en LFI de 453 millions d'euros en AE et 443 millions d'euros en CP, le programme « Protection de l'environnement et prévention des risques » n'aura conservé le périmètre analysé ci-après que l'espace d'une année.
Réunies par la fusion, en 2008, des anciens programmes « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » et « gestion des milieux et biodiversité » de la mission « Ecologie et développement durable », ses actions ont à nouveau été éclatées en 2009 entre les nouveaux programmes « Prévention des risques » et « Urbanisme, paysages, eau et biodiversité ».
Encore l'unité du programme à périmètre 2008 n'aura-t-elle été que de façade , dans la mesure où celui-ci ne constitue que la juxtaposition des actions concourant aux politiques de l'eau, de prévention des risques et de lutte contre les pollutions, de protection de la biodiversité et de sûreté nucléaire.
1. Une performance globalement décevante
a) La prévention des risques
S'agissant de la prévention des risques (Objectif 1), la performance du programme 181 présente de bons résultats en matière de délais d'élaboration des plans de prévention des risques technologiques (PPRT), de couverture des communes par les plans de prévention des risques naturels (PPR) et de coût moyen d'élaboration de ces plans.
Les résultats ne sont en revanche pas à la hauteur des prévisions concernant les contrôles des installations classées, la collecte sélective et le recyclage des déchets, les coûts de réhabilitation de décharges subventionnées par l'ADEME et les délais d'instruction biocide. S'agissant des contrôles des installations classées , leur nombre pondéré par l'effectif de l'inspection atteint 24,4 contre une prévision de 25. L'analyse des résultats figurant au RAP impute ce résultat au « retard dans le recrutement des renforts des DRIRE » et à « un léger recul des ETPT d'inspection affectés dans les DDSV » , qui ont engendré une « stagnation du nombre d'inspecteurs en 2007 et 2008 » . Cette situation est regrettable et atteste à nouveau que le renforcement des effectifs de l'inspection des installations classées, réclamée depuis plusieurs années par vos rapporteurs spéciaux, est plus que jamais nécessaire . Au cours de son audition par votre commission des finances, M. Jean-Louis Borloo a indiqué que des recrutements avaient été opérés à hauteur de 28 ETPT en 2008 et que 45 redéploiement supplémentaires seraient effectués en 2009.
Vos rapporteurs spéciaux relèvent également des performances très inférieures aux prévisions en matière de prévention des risques d'accidents dus aux matériels et installations réglementés :
1) les accidents dus au gaz sont au nombre de 91 (contre une prévision inférieure ou égale à 82), en raison de l'accroissement des sinistres survenus dans le cadre de l'utilisation domestique du gaz (fuites sur installations intérieures) ;
2) 20 accidents miniers sont recensés (pour une prévision inférieure ou égale à 16), soit un accroissement de 20 % par rapport à 2007.
b) La politique de l'eau
Les résultats obtenus dans le cadre de la politique de l'eau (objectif 2) sont également contrastés, et globalement décevants . Alors que la menace d'une sanction financière de plusieurs dizaines de millions d'euros 129 ( * ) pèse sur la France en raison du non-respect des normes européennes d'équipement des stations d'épuration, seul le taux de conformité des stations des agglomérations de plus de 2.000 habitants correspond aux prévisions (92 % réalisés au lieu de 90 % prévus). Ce taux n'atteint que 91 % (au lieu de 94 %) pour les stations des agglomérations de plus de 10.000 habitants en zones sensibles 130 ( * ) et 86 % (au lieu de 91 %) pour les stations des agglomérations de plus de 15.000 habitants en zones normales 131 ( * ) .
L'Etat ne saurait être considéré comme le seul responsable des retards accumulés, compte tenu du rôle central joué par les collectivités territoriales et leurs groupements dans la réalisation des travaux de mise aux normes. Par ailleurs, vos rapporteurs spéciaux donnent acte au MEEDDAT du plan ambitieux lancé en septembre 2007 pour accélérer les dernières mises normes grâce à la mobilisation d'1,5 milliard d'euros de prêts de la Caisse des dépôts et consignations. Il n'en demeure pas moins que si, année après année, les objectifs figurant dans les documents budgétaires étaient atteints, ceux-ci constitueraient un signe tangible, en direction de la Commission européenne, des efforts entrepris par la France pour régulariser la situation au regard du droit communautaire .
Hormis l'indicateur relatif à la fiabilité de la carte de vigilance « crues », les réalisations 2008 en matière de prévention des inondations sont très inférieures aux prévisions : le pourcentage de population habitant en zone inondable protégée par un projet subventionné n'atteint que 11,4 % (au lieu de 22 %) et le taux de contrôle des barrages intéressant la sécurité publique s'élève à 54 % (au lieu de 65 % en prévision actualisée 132 ( * ) ).
c) La politique de la nature
Les résultats obtenus par la politique de la nature , essentiellement mesurés au moyen d'indicateurs de coûts de gestion, apparaissent également médiocres , les coûts étant presque systématiquement supérieurs aux prévisions contenues dans le PAP 2008. Il en va ainsi :
1) des coûts de gestion des réserves naturelles nationales en métropole (69 euros par hectare contre 67 prévus) et des coeurs de parcs nationaux (114 euros par hectare contre 109 prévus). S'agissant des parcs, la hausse des coûts semble partiellement imputable à la montée en puissance des ressources accordées aux établissements en application de la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux, ainsi qu'à la hausse des contributions de ces établissements au CAS « Pensions » ;
2) des coûts des engagements pluriannuels par contrat Natura 2000 (19.200 euros contre une prévision inférieure à 13.000). La hausse constatée résulte de la diminution des cofinancements communautaires, qui nécessite le relèvement des contributions nationales, ainsi que de modifications réglementaires accroissant la complexité des montages à réaliser . Les coûts annuels moyens d'élaboration et d'animation des documents de gestion des sites Natura 2000 sont en revanche inférieurs à la prévision (14.385 euros contre 16.000).
d) La sûreté nucléaire
Les objectifs assignés à l'Autorité de sûreté nucléaire sont pour la plupart atteints . Seul l'indicateur relatif au « Pourcentage de personnes connaissant l'ASN se déclarant satisfaites de l'information fournie par elle » est inférieur à la prévision (25 % au lieu de 27 %), ce dont vos rapporteurs spéciaux se garderont de tirer des enseignements, compte tenu de sa faible pertinence.
2. Analyse de l'exécution
a) Une tendance à la sous-consommation des crédits
L'exécution des crédits du programme 181 fait apparaître des consommations inférieures aux prévisions inscrites en loi de finances initiale ( cf . tableau ci-après).
Exécution des crédits du programme
181
« Protection de l'environnement et prévention des
risques »
(en euros)
*FDC et ADP : fonds de concours et attributions de produits
Source : commission des finances, d'après le rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2008
Cette sous-consommation atteint en particulier 70 % pour les autorisations d'engagement , en raison de retraits massifs d'engagements antérieurs au profit de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME). En effet, et depuis 2007, les interventions de l'ADEME sont essentiellement financées au moyen de taxes affectées. En contrepartie de ce financement fiscal, l'ensemble des AE engagées jusqu'en 2006 au profit de l'opérateur doivent être annulées. Enclenché en 2007 pour 138 millions d'euros, ce processus de désengagement doit se poursuivre jusqu'en 2010 à raison de 258 millions d'euros en 2008, 168 millions d'euros en 2009 et 20 millions d'euros en 2010. En toute rigueur, ces retraits d'engagements ne constituent pas des sous-consommations et n'apparaissent comme telles dans les documents budgétaires qu'en raison des contraintes techniques liées aux systèmes d'information financière de l'Etat.
En dehors des retraits d'AE, la justification au premier euro du programme 181 fait état d'une tendance globale à la sous-consommation des crédits :
1) en matière de prévention des risques, « le contexte politique et institutionnel a fortement marqué l'année 2008. Celui-ci a généré un décalage dans le temps des actions prioritaires (...) et impacté le rythme d'exécution de la dépense » ;
2) dans le domaine de la politique de l'eau, « les engagements et les paiements n'atteignent pas toujours les montants prévus » ;
3) s'agissant de la politique de la nature, la hausse globale des crédits destinés à la préservation de la biodiversité et des paysages, conjuguée « au contexte institutionnel et politique très chargé (a) très fortement impacté la consommation des crédits (...) ainsi que le rythme et le niveau d'exécution de la dépense » .
L'ensemble de ces considérations donnent l'impression d'un ministère trop occupé à se réformer pour dépenser les crédits qui lui étaient ouverts . A cet égard, vos rapporteurs spéciaux reconnaissent l'ampleur des réorganisations administratives ayant abouti à la constitution du MEEDDAT et comprennent qu'elles aient pu avoir un impact significatif sur le rythme de la consommation des crédits. Toutefois, si les difficultés constatées en 2008 devaient persister en 2009, des conclusions devraient en être tirées sur le calibrage des dotations en loi de finances pour 2011.
b) La poursuite de la débudgétisation des politiques environnementales
Vos rapporteurs spéciaux rappellent régulièrement combien est partielle et insuffisante l'analyse à périmètre strictement budgétaire de la dépense pour l'environnement. L'écologie constitue en effet l'une des politiques publiques pour lesquelles le recours à la dépense fiscale et la dévolution de missions à des opérateurs bénéficiant de ressources extrabudgétaires sont les plus massifs. Comme l'indique le tableau qui suit, les subventions budgétaires ne constituent que 6 % des ressources des principaux opérateurs du programme 181, 94 % étant de source fiscale ou extrabudgétaire.
Part des subventions de l'Etat dans le
financement
des principaux opérateurs du programme 181
(en milliers d'euros)
Source : commission des finances, d'après le rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2008
L'exécution 2008 du programme 181 apporte une nouvelle illustration de cette tendance, avec la montée en puissance de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) dans la mise en oeuvre de la politique de l'eau, dont les ressources budgétaires n'atteignent pas 0,3 % des ressources totales.
* 129 Dans son rapport consacré au suivi des procédures d'infraction au droit communautaire de l'environnement (n° 402, 2007-2008), notre collègue Fabienne Keller indiquait que la France avait constitué 376 millions d'euros de provisions pour litiges en lien avec ces infractions. La provision liée au non-respect de la directive sur les eaux résiduaires urbaines en constitue la plus grande partie.
* 130 Ces stations auraient dû être aux normes en 1998.
* 131 Ces stations auraient dû être aux normes en 2000.
* 132 L'actualisation de la prévision, initialement de 90 %, résulte de la redéfinition des classes de barrages et de la volonté du ministère de concentrer les efforts d'inspection sur les ouvrages les plus importants pour la protection des populations.