D. PROGRAMME 173 « PASSIFS FINANCIERS FERROVIAIRES »
1. Un programme en cours d'extinction
Le programme « Passifs financiers ferroviaires » visait à l'origine, selon le rapport de performances, « à assurer un suivi précis de l'évolution de l'endettement des établissements publics ferroviaires et à gérer le dispositif de prise en charge par l'Etat d'une partie de cet endettement, contribuant ainsi à mettre ces opérateurs en situation financière compatible avec l'exercice de leur mission au service du développement du mode ferroviaire pour le transport des personnes et des marchandises ».
Il comprenait donc la contribution de l'Etat au désendettement de la SNCF et de Réseau ferré de France (RFF).
La législation communautaire prévoit la séparation de la gestion de l'infrastructure ferroviaire et de l'exploitation des services de transport ainsi que l'assainissement de la structure financière des entreprises ferroviaires. Conformément à ce corpus législatif et réglementaire, la dette ferroviaire se décomposait donc en trois parties :
- la dette financière nette de l'exploitant des services de transport, la SNCF, soit 4,3 milliards d'euros pour l'établissement public ;
- le service annexe d'amortissement de la dette (SAAD) de la SNCF. La loi de finances rectificatives pour 2007, appliquant une décision d'Eurostat, a conduit à la reprise par l'Etat de la dette du SAAD et à la limitation des versements de l'Etat à la SNCF à la stricte couverture des frais financiers de la dette cantonnée dans le SAAD, soit 446,88 millions d'euros en 2007 . L'action relative au désendettement de la SNCF a donc disparu, en 2008, du programme 173 ;
- la dette financière nette de RFF , soit 29,2 milliards d'euros à la fin de l'année 2008. Le gestionnaire de l'infrastructure ferroviaire a reçu en dotation, à sa création en 1997, l'ensemble des infrastructures ferroviaires 126 ( * ) . En contrepartie du transfert de ces actifs de la SNCF, il a repris une partie importante de la dette ferroviaire, pour un montant de 20,5 milliards d'euros . L'exécution du présent programme ne porte que sur la subvention de désendettement de RFF pour l'année 2008, soit 686,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement 127 ( * ) .
Jusqu'en 2007, l'identification des subventions étatiques contribuant à désendetter RFF au sein du programme « Passifs financiers ferroviaires » était un moyen d'assurer un suivi précis de l'évolution de la dette ferroviaire .
En 2008 un contrat de performance a été signé entre l'Etat et RFF pour la période 2008-2012. Il fixe au gestionnaire de l'infrastructure ferroviaire des objectifs en matière de gestion de sa dette et prévoit un dispositif précis de suivi. Le rapport de performances indique que la gestion de la dette restant de la responsabilité de RFF sera aussi rigoureuse et aussi proche que possible des conditions de gestion de la dette de l'Etat par l'Agence France-Trésor.
Conformément à ces évolutions, le programme 173 « Passifs financiers ferroviaires » a disparu de la nouvelle maquette budgétaire prévue par la loi de finances pour 2009 .
2. La question des engagements de l'Etat vis-à-vis de RFF
Vos rapporteurs spéciaux ont noté que la Cour des Comptes, dans le cadre de la certification des comptes de l'Etat pour l'exercice 2008, a formulé une réserve n° 6 relative aux passifs d'intervention, et plus particulièrement aux engagements de l'Etat vis-à-vis de RFF.
La Cour des Comptes remarque que les engagements de l'Etat à l'égard de RFF ne sont pas constatés au 31 décembre 2008 , comme l'exige le référentiel comptable applicable à cette date. La signature d'un contrat pluriannuel de performance ne pallie pas cette défaillance. Ce contrat prévoit le versement d'une subvention d'exploitation , enregistrée comme une dépense d'intervention en comptabilité des opérations budgétaires, qui selon la Cour des Comptes présente les caractéristiques d'une charge d'intervention au regard des normes comptables de l'Etat.
En effet les versements de l'Etat à RFF compensent le montant insuffisant des péages versés par les utilisateurs du réseau ferroviaire à cet établissement. Le sous-dimensionnement de ces péages est prévu par l'Etat afin de rendre acceptable le niveau de redevances perçu par l'établissement public et de favoriser la concurrence. Il n'existe donc pas de « contrepartie équivalente comptabilisable et significative d'échange pour l'Etat » et il s'agit donc bien d'une intervention liée à un bien et un service collectif qui doit donner lieu à provisionnement en cas d'engagement pluriannuel. La sortie de ressources envisagée pour l'Etat pour les trois exercices à venir s'élève à 6,8 milliards d'euros . L'absence de prise en compte par l'administration des propositions d'ajustement formulées par la Cour des Comptes a entraîné un constat de désaccord .
Interrogé par vos rapporteurs spéciaux, le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable de l'aménagement du territoire a précisé sa position sur la réserve de certification des comptes relatifs aux engagements de l'Etat vis-à-vis de RFF. L'administration considère qu'il existe une présomption de versements futurs de subventions à RFF, mais que ceux-ci sont conditionnés à la réalisation d'un service public de maintenance du réseau ferroviaire français. La signature du contrat de performance ne confèrerait pas à l'Etat une obligation ferme de versement , mais serait au contraire une incitation à une gestion plus vertueuse de l'établissement public tendant vers l'autonomie financière.
Vos rapporteurs spéciaux resteront attentifs à l'évolution des différentes parties de la dette ferroviaire et à la situation des établissements publics qui la supportent. Ils prêteront une attention particulière aux relations entre l'Etat et les opérateurs ferroviaires entendus au sens large , en auditionnant régulièrement les responsables de ces politiques, puisque les documents budgétaires ne contiendront plus que des informations extrêmement parcellaires suite à la disparition du programme 173 « Passifs financiers ferroviaires ».
Si la suppression de ce programme n'est pas en elle-même contestable, il est extrêmement regrettable qu'elle se traduise de fait par une réduction de l'information du Parlement .
* 126 En dehors des biens dévolus à l'exploitation des services de transport.
* 127 La loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 a annulé 43,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur l'action « Désendettement de RFF ».