I. LA MISSION « ECOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES »
A. PROGRAMME 113 « AMÉNAGEMENT, URBANISME ET INGÉNIERIE PUBLIQUE »
1. Des modifications fréquentes de rattachement et de périmètre
Dans le cadre de l'exécution pour l'année 2007, le programme 113 « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique » était rattaché à la mission « Politique des territoires ». Il comprenait six actions : « Urbanisme, planification et aménagement », « Appui technique de proximité aux collectivités territoriales et tiers », « Appui technique au ministère chargé de l'écologie », « Appui technique aux autres ministères », « Personnels relevant du programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » de la mission « Ville et logement », et « Soutien au programme ».
En 2008 le programme 113 a été rattaché à la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » et ne comprend plus que quatre actions : « Urbanisme, planification et aménagement », « Appui technique de proximité aux collectivités territoriales et tiers », « Appui technique aux autres ministères », et « Soutien au programme ». Les crédits consommés ont été largement modifiés par ce changement de périmètre et s'élèvent à 58,74 millions d'euros en autorisations d'engagement et 67,73 millions d'euros en crédits de paiement.
Le taux d'exécution des crédits rapporté à la loi de finances initiale est de 94 % pour les autorisations d'engagement et 109 % pour les crédits de paiement. Ramenée aux crédits ouverts, l'exécution se détériore faiblement pour les crédits de paiement, soit 97 % et de façon plus nette pour les autorisations d'engagement, soit 79 % .
Vos rapporteurs spéciaux notent que 15,4 millions d'euros d'autorisations d'engagement dites techniques, réservées à la voirie primaire, et 1,5 million d'euros de crédits de paiement ont fait l'objet d'un report de l'exercice 2007 sur celui de 2008 par arrêté du 28 mars 2008. Il paraît souhaitable de veiller à la meilleure exécution des autorisations d'engagement surtout lorsqu'elles sont issues, pour près d'un quart de leur montant total , de report de crédits, sous peine de mettre en oeuvre un cercle vicieux de report des crédits d'engagement d'une année sur l'autre .
Le périmètre du programme 113 a encore été largement modifié en 2009. Son intitulé a évolué pour tenir compte de la réforme de l'organisation du ministère. Le nouveau programme 113 a pour titre « Urbanisme, paysages, eau et biodiversité ».
Il regroupe :
- les crédits de l'ancien programme 113 « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique », soit 67 millions d'euros en CP en 2008 ;
- les crédits du programme 181 « Protection de l'environnement et prévention des risques » consacrés à l'action 7 « Gestion des milieux et biodiversité », soit 187 millions d'euros en CP en 2008, ainsi que ceux consacrés à la gestion intégrée de la ressource en eau, à hauteur de 50 millions d'euros , venant de l'action 1 « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » du programme 181 ;
- ceux destinés aux contentieux sur le domaine public maritime, soit 0,3 million d'euros et ceux réservés à la sécurité des approvisionnements en matières premières et coopération minières, soit 1,5 million d'euros ;
- ceux de plusieurs actions du programme 162 « Interventions territoriales de l'Etat ».
Pour l'exécution 2009, le programme sera structuré en trois actions :
- l'action 1 « Urbanisme, aménagement et sites-planification »,
- l'action 2 « Appui technique »,
- l'action 7 « Gestion des milieux et biodiversité ».
Vos rapporteurs spéciaux notent qu'aucun effort n'est fait pour présenter l'exécution à périmètre constant ce qui permettrait de mieux évaluer les progrès réalisés d'une année sur l'autre et d'apprécier la performance réelle du programme. Le rapport de performances ne fait même pas état du nouveau rattachement du programme 113 à la présente mission.
Il serait souhaitable que la maquette budgétaire soit stabilisée pour que le suivi de l'exécution soit possible.
2. Le passage de 67,7 millions d'euros en crédits de paiement à 1,168 milliard d'euros en coûts complets
Le présent programme est principalement mis en oeuvre par les services déconcentrés du ministère . Le rapport de performances précise que : « les dépenses de personnel induites sont comptabilisées dans le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables » de la présente mission. Aussi l'action 2 [« Appui technique de proximité aux collectivités territoriales et tiers »] du présent programme n'a affiché au titre de l'exercice 2008 aucune dotation budgétaire . Son maintien est néanmoins justifié, notamment au regard de l'évaluation de la performance. »
Il apparaît en effet qu'après déversement des crédits de personnel , c'est-à-dire application du schéma de déversement analytique, les coûts complets du présent programme s'élèvent à 1,168 milliard d'euros .
De plus, vos rapporteurs spéciaux notent que les objectifs et les indicateurs de performance portent fréquemment sur l'activité des services déconcentrés du ministère, et par conséquent sur des crédits qui ne sont pas inscrits au présent programme par la loi de finances initiale. L'analyse de l'exécution doit se faire en coûts complets, et il serait bon en particulier que la justification au premier euro porte sur ces coûts complets et non sur les dotations budgétaires prévues par la loi de finances initiale.
3. La réforme de l'ATESAT
Vos rapporteurs spéciaux ont souhaité interroger le ministère sur l'évolution de l'assistance technique de l'Etat pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT), assurée par les services déconcentrés de l'Etat, afin de lever les éventuelles ambiguïtés et inquiétudes liées à la mise en place de la réforme.
L'ATESAT est définie par la loi portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier, dite MURCEF, du 11 décembre 2001 119 ( * ) . Elle vise à fournir un appui technique , sous la forme de conseil et d'assistance dans les domaines de la voirie, de l'aménagement et de l'habitat aux communes ou groupements de communes qui sont déclarés éligibles, soit les collectivités territoriales de moins de 10.000 habitants et leurs groupements ne disposant pas de service technique adéquat 120 ( * ) .
Le comité de modernisation des politiques publiques a prévu en avril 2008 que les services déconcentrés du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire ne devaient plus fournir de prestations d'ingénierie dans le champ concurrentiel . Ceci ne remet pas en cause l'ATESAT, qui comme le soulignent les services du ministère assure une « fonction de prestations pour les tiers, prévue par la loi. L'ATESAT est conservée à moyens constants. ».
Il a été précisé à vos rapporteurs spéciaux qu'une réflexion sur la répartition des moyens consacrés à l'ATESAT sur l'ensemble du territoire était à l'étude. Une feuille de route, sous forme de circulaire, est en préparation. Elle est destinée aux services départementaux et régionaux du ministère. Elle vise à offrir le même service qu'actuellement et à l'enrichir d'éléments issus du « Grenelle de l'environnement ».
Selon les informations communiquées par les services du ministère :
« - les activités traditionnellement effectuées par l'ATESAT pour le compte des collectivités éligibles se poursuivent normalement dans le domaine de la voirie et de l'habitat ;
- la feuille de route définit les prestations qui pourront être effectuées pour les collectivités territoriales, sous le vocable « aménagement » et qui appliquent le « Grenelle de l'environnement » dans les petites communes (nature en ville, ville durable, etc.) ;
- en aucun cas , les services de l'Etat ne devront conditionner leur intervention à la présence de demandes dites « Grenelle » dans les besoins de la collectivité : le service est obligatoire, c'est la collectivité territoriale qui en définit le contenu ;
- les collectivités territoriales et l'Etat contractualisent la mise en oeuvre de l'ATESAT ;
- les services de l'Etat appliquent le « Grenelle de l'environnement » dans l'exécution de l'ATESAT (recherche d'économies d'eau, d'énergie, de matières premières, etc.) ».
* 119 Loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001, décret d'application du 27 septembre 2002 et arrêté de la même année.
* 120 Le nombre de communes éligibles en 2009 est de 33.376, le nombre de groupements de communes éligibles est de 1.286.