B. DES PISTES D'AMÉLIORATION À SUIVRE
1. Des sources de rigidités
Votre rapporteur spécial note que l'exécution de la mission « Culture » pourrait être améliorée, en volume et en procédure.
Ainsi, la note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes pour la mission « Culture » met en évidence certaines rigidités auxquelles des solutions devraient être recherchées :
- le nombre trop élevé des budgets opérationnels de programme (BOP) ne disposant pas toujours d'un volume suffisant entraîne une faible application des « deux grands mécanismes de responsabilisation prévus par la LOLF » que sont la globalisation des crédits et leur fongibilité ;
- le poids des opérateurs du ministère dans la mise en oeuvre de ses actions a une conséquence immédiate, qui contrarie également la mise en oeuvre de la LOLF. En effet, « les subventions pour charges de service public allouées à ces derniers sont moins flexibles que les crédits d'intervention et présentent un haut degré d'inertie ». La Cour des comptes regrette, comme l'a souvent fait votre rapporteur spécial, que les données financières et comptables des opérateurs culturels, qui consomment plus de la moitié des crédits culturels, ne fassent l'objet d'aucune consolidation . Votre rapporteur spécial, dans un récent rapport d'information 99 ( * ) , rappelait les enjeux liés à l'exercice plein de la tutelle sur les établissements culturels.
Votre rapporteur spécial souhaitait attirer l'attention sur l'appréciation que porte le rapport annuel du contrôle budgétaire et comptable près le ministre de la culture et de la communication relatif à l'exécution budgétaire et à la situation financière et comptable ministérielle de l'année 2008 sur les opérateurs culturels , appréciation qu'il partage largement. Dans cette perspective, l'encadré suivant présente deux extraits de ce rapport qui doivent faire l'objet d'un suivi attentif en 2009 et les années suivantes.
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Extraits du rapport annuel du contrôle budgétaire et comptable relatifs aux opérateurs culturels 1. Ces évolutions globales favorables (...) ne doivent pas cependant masquer certains risques : - pour tout le secteur des opérateurs du « spectacle vivant », il existe, à terme, un risque pour la soutenabilité de leurs missions artistiques, dans la mesure où leurs recettes viendraient à fléchir, leurs dépenses structurelles (personnel, fonctionnement) à continuer de croître, dans un contexte budgétaire où leurs subventions seraient reconduites pour un même montant, au mieux ; - pour certains établissements : - l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) : il y a un risque structurel continu, dans la mesure où l'établissement vit des remboursements à venir de dépenses qu'il engage dans l'immédiat, donc dans un sous-financement chronique ; - les caisses de retraite de l'Opéra national de Paris et du Théâtre français : il est probable que dans les deux ans qui viennent les besoins de financement se mettent à croître nécessitant, au-delà des prévisions actuelles, des abondements des subventions d'équilibre et donc des redéploiements à leur profit mais au détriment d'autres opérateurs ou d'autres actions subventionnées du secteur du « spectacle vivant » ; - le musée Rodin : le musée vit de ses recettes (...) mais pourrait à terme devenir déficitaire et devoir être subventionné 2. Parmi les autres points à souligner, il faut noter : (...) - le renforcement de la tutelle des opérateurs à opérer, notamment sur la politique salariale à mener dans leurs établissements pour les contractuels, une décision sur ce point pouvant avoir des conséquences sur les besoins de subventions pour charges de service public. Il convient donc que le ministère suive et coordonne la mise en place de « grilles de rémunérations » ou de normes pour lui-même et pour les opérateurs, pour éviter des effets d'aubaine, une course à l'indice entre établissements suscitant une concurrence malsaine (en même temps qu'elle obère leur soutenabilité financière en minimisant les fonds de roulement) (...). Source : rapport annuel du contrôle budgétaire et comptable près le ministre de la culture et de la communication relatif à l'exécution budgétaire et à la situation financière et comptable ministérielle de l'année 2008 |
2. La nécessaire amélioration des dépenses fiscales rattachées à la mission « Culture »
L'une des observations de la Cour des comptes, dans le cadre de sa note d'exécution budgétaire précitée, porte sur les dépenses fiscales rattachées à la mission « Culture ». La Cour des comptes recommande de « chiffrer et rattacher à la mission l'ensemble des dépenses fiscales bénéficiant au secteur culturel, notamment pour ce qui concerne le mécénat ».
Votre rapporteur spécial constate le dynamisme des dépenses fiscales en 2008. Alors que la norme de progression des dépenses du budget général avait été fixée à 0,8 % en 2008 , la progression des dépenses fiscales a été 7 fois plus rapide , s'élevant à 7,19 % .
Les principales dépenses fiscales atteignent 359 millions d'euros en 2008, ainsi répartis :
- pour le programme « Patrimoines » : 171 millions d'euros , il s'agit notamment du dispositif Malraux pour 45 millions d'euros et des mesures en faveur des monuments historiques : déduction des charges foncières pour 40 millions d'euros, et imputation des déficits fonciers sur le revenu global pour 40 millions d'euros ;
- pour le programme « Création » : 188 millions d'euros , dont le crédit d'impôt pour dépenses de production d'oeuvres cinématographiques, soit 50 millions d'euros, le crédit d'impôt pour dépenses de production d'oeuvres audiovisuelles, soit 40 millions d'euros, la réduction d'impôt pour investissement dans les SOFICA pour 30 millions d'euros.
- aucune dépense fiscale n'est rattachée au programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » en 2008.
Votre rapporteur spécial regrette que la réduction d'impôt accordée au titre du mécénat de droit commun ne soit pas comptabilisée, comme le remarque la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire. Il s'agit de 100 à 200 millions d'euros , soit un montant total de dépenses fiscales qui devrait être compris pour l'ensemble de la mission entre 459 et 559 millions d'euros .
De plus, dix dépenses fiscales sont rattachées à la mission « Culture » sans que leur produit ne soit connu, ou avec un montant inférieur à 0,5 million d'euros, ne figurant donc pas dans les tableaux récapitulatifs.
Votre rapporteur spécial a bien noté les explications et précisions apportées par la ministre de la culture et de la communication, entendue mardi 23 juin par votre commission des finances. Il apparaît que la forte progression des dépenses fiscales culturelles repose sur la réévaluation, peut-être excessive, du produit de deux d'entre elles : la suppression du prélèvement de 20 % sur les capitaux décès lorsque le bénéficiaire est exonéré de droits de mutation à titre gratuit en cas de dons aux associations culturelles, d'une part, et la réduction d'impôt sur les sociétés pour les entreprises ayant effectué des versements en faveur de l'achat de Trésors nationaux et autres biens culturels spécifiques, d'autre part.
De plus, les dépenses relatives au mécénat de droit commun ne peuvent pas être comptabilisées à ce jour, les imprimés fiscaux ne permettant pas de distinguer l'effort consenti par les entreprises en faveur du mécénat culturel. Pour obtenir une évaluation plus fiable et précise de ce type de dépense fiscale, une étude a été demandée par le ministère au centre pour la recherche économique et ses applications (CEPREMAP), ainsi que l'adaptation des imprimés fiscaux. Votre rapporteur spécial sera attentif à l'évolution de cette situation.
* 99 Rapport d'information n° 384 (2006-2007) du 12 juillet 2007, « Quatre établissements culturels et leurs tutelles ».