O LA PERFORMANCE
§ UNE MESURE RESTREINTE
Des deux programmes qui composent la mission correspondant au compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », un seul fait l'objet d'une mesure de la performance : en la matière, le programme 721 relatif à la contribution des recettes de cessions immobilières au désendettement de l'Etat se trouve dépourvu d'objectif . Bien qu'elle soit contraire à la lettre de l'article 7 de la LOLF, cette situation n'encourt pas de critique eu égard aux caractéristiques particulières du programme. La performance, en termes de désendettement, se mesure en effet au montant même des produits affectés. Comme l'a indiqué ci-dessus votre rapporteure spéciale, l'année 2008, à cet égard, a marqué un infléchissement résultant de l'application du régime spécial d'intéressement aux cessions immobilières dont bénéficient certains ministères.
La performance du programme 722 relatif aux dépenses immobilières , quant à elle, est déclinée en trois objectifs : « identifier et remédier aux cas de sous-optimisation du patrimoine immobilier de l'Etat », « s'assurer du caractère économiquement rentable des opérations de relogement de services », et « améliorer la qualité des évaluations domaniales ». D'une manière générale, les indicateurs retenus ne mesurent pas tant l'efficacité de la gestion budgétaire que celle de l'action du service France Domaine ; c'est d'ailleurs une situation qu'on retrouve dans d'autres missions du budget général de l'Etat.
Eu égard notamment aux limites exposées ci-après, votre rapporteure spéciale appelle au renforcement de la mesure de performance du programme, dans le sens de ses observations formulées à l'occasion de l'examen du PLF pour 2009 349 ( * ) .
§ DES RÉSULTATS FAIBLES
• Une optimisation du patrimoine immobilier de l'Etat obérée par le contexte de marché
Alors que la LFI avait prévu un résultat à hauteur de 250 immeubles, 362 immeubles ont été identifiés en 2008, par le service France Domaine, comme cessibles . Ces biens, par conséquent, ont été ou seront mis en vente, après 310 immeubles en 2006 et 346 immeubles en 2007 déjà, soit au total plus d'un millier d'immeubles dont la cession aura résulté de l'initiative de France Domaine.
Cette « affluence » de biens mobilisables, dans le contexte d'un marché immobilier défavorable, explique que seuls 30 % des immeubles recensés comme cessibles à la fin de l'année 2007 ont été vendus en 2008 , contre une prévision de 60 % en LFI. Toutefois, si la crise économique et financière a retardé ou empêché une partie des ventes prévues par France Domaine, votre rapporteure spéciale , comme elle l'a indiqué plus haut, s'interroge sur le rôle joué, dans ce résultat, par la surévaluation initiale des cessions .
Du reste, votre rapporteure spéciale regrette que l'indicateur relatif à la part du « stock » d'immeubles cessibles (identifiés comme tels pendant ou avant l'exercice considéré) effectivement vendue à l'issue de l'exercice ait disparu du RAP du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». D'après les indications fournies à votre rapporteure spéciale, cette information n'a pas été élaborée par le service France Domaine.
• La rentabilité limitée des opérations de relogement de services
L'exercice 2008 a donné lieu à 36 opérations de « remploi » des produits de cessions immobilières d'un montant supérieur à deux millions d'euros : 16 relogements de services, 5 rénovations ou restructurations et 5 loyers intercalaires. Toutes ces opérations, eu égard à leur montant, ont fait l'objet d'une validation du ministre chargé du budget, sur le fondement d'une instruction des dossiers menée par le service France Domaine. Hors loyers intercalaires, ces opérations ont représenté, au total, 215,5 millions d'euros en AE et 190,5 millions d'euros en CP.
Cependant, l'impact en termes d'économies de coûts et/ou de surfaces n'a pas été établi pour chacune de ces opérations au sein du RAP de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » annexé au présent projet de loi de règlement. Votre rapporteure spéciale le déplore, car il s'ensuit une mesure incomplète de la performance réalisée en la matière.
Sur onze opérations de relogement et une opération de rénovation dont les effets ont été chiffrés, on constate, en moyenne :
- d'une part, une réduction des surfaces occupées attendue à hauteur de 6,1 % seulement . Cependant , sur l'ensemble des ministères , d'après les données rendues publiques par le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, alors que les surfaces avaient commencé à baisser pour la première fois en 2007 (de 59.880 m 2 ), ce mouvement s'est amplifié en 2008, avec une réduction de 77.530 m 2 . Essentiellement réalisées à Paris, ces réductions de surfaces devraient désormais être conduites dans tous les départements, en particulier à l'occasion de la restructuration de l'organisation territoriale de l'Etat mais aussi des autres réformes issues de la révision générale des politiques publiques (RGPP), comme celles qui visent la carte militaire ou la carte judiciaire. Le résultat enregistré en 2008 a notamment été atteint grâce à la création du guichet fiscal unique, dans le cadre de la constitution de la direction générale des finances publiques. Néanmoins, formellement, cette donnée ne constitue pas un indicateur de performance au sens de la LOLF ;
- d'autre part, une diminution prévisionnelle des coûts d'exploitation de 46,8 % . Mais seules six des onze opérations de relogement précitées ont satisfait au critère, retenu par l'indicateur de performance en ce domaine, d'une réduction d'au moins 10 % du coût immobilier par agent . D'ailleurs, il a été décidé de supprimer cet indicateur à compter du PLF 2009 : votre rapporteure spéciale conteste l'opportunité de cette décision comme une déperdition dans l'information donnée au Parlement.
• Des prix de vente atténués par l'exercice du droit de priorité des communes
Le prix moyen des cessions immobilières de l'Etat d'un montant supérieur à deux millions d'euros, en 2008, n'a été supérieur que de 0,45 % aux estimations domaniales , contre une prévision de 1 % en LFI.
Ce résultat s'explique principalement du fait de la part importante des cessions de gré à gré dans le cadre de l'exercice du droit de priorité des communes , sur le fondement de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, donc à un prix correspondant à la valeur domaniale affectée d'une décote. En effet, comme on l'a signalé ci-dessus, sur les 37 ventes conclues pour un prix supérieur à 2 millions d'euros, quatre seulement ont été réalisées par France Domaine par la voie d'un appel d'offres. Pour ces quatre ventes, l'écart moyen entre le prix de vente et l'estimation domaniale se situe à 7,25 %.
* 349 Cf. le rapport précité n° 99 (2008-2009), tome III, annexe 12.