I. OBSERVATIONS SUR LA MISSION ET LE MINISTÈRE
La mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » (APFAR) regroupe, sur l'exercice 2008 12 ( * ) , quatre programmes 13 ( * ) : le 154 « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement durable », le 227 « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés », le 149 « Forêt » et le 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture ». La mission « Développement agricole et rural » fera l'objet d'un commentaire à la fin de la présente contribution.
Le rapport annuel de performances (RAP) pour 2008 ne contient toujours pas de bilan stratégique de la mission. La présence, inédite, d'une présentation stratégique de la mission dans le projet annuel de performances (PAP) pour 2009 est de nature à rassurer votre rapporteur spécial. Par symétrie, les futurs RAP devraient donc comporter un bilan stratégique.
Cette mission se caractérise par la prédominance des dépenses d'intervention en faveur du monde agricole, qui représentent plus de la moitié des crédits de paiement (1,60 milliard d'euros sur 3,08 milliards d'euros consommés en 2008). Ces dépenses sont souvent associées aux aides communautaires mises en oeuvre dans le cadre de la PAC (environ 10 milliards d'euros par an). A ce sujet, votre rapporteur spécial déplore l'absence d'information concernant les crédits de l'Union européenne consacrés à l'agriculture, à la pêche et à la forêt en France . En effet, le RAP ne les mentionne tout simplement pas, alors qu'il serait pertinent de présenter globalement les crédits dévolus à l'agriculture française, même de manière sommaire.
Les dépenses de la mission se caractérisent par leur grande sensibilité aux aléas climatiques, sanitaires ou conjoncturels, d'où une exécution heurtée, marquée notamment par le recours à des décrets d'avance.
Par ailleurs, votre rapporteur spécial relève l'ampleur des dépenses fiscales de la mission. Leur montant est difficile à évaluer et le RAP ne les présente que partiellement 14 ( * ) . Selon la note d'exécution budgétaire de la Cour des Comptes, ces dépenses s'élèveraient, non à 3 milliards d'euros comme l'indique le RAP, mais à plus de 3,75 milliards d'euros .
A. L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2008
1. Elle reflète une programmation insuffisante en loi de finances initiale...
En 2008, et ainsi que l'illustre le tableau de page suivante, la principale caractéristique de l'exécution budgétaire au sein de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » est la très nette majoration, en cours de gestion, des dotations votées en loi de finances initiale .
La synthèse des mouvements de crédits fait, en effet, apparaître une ouverture nette de 293,33 millions d'euros en AE et 252,16 millions d'euros en CP , soit une augmentation respectivement de 9,48 % (AE) et 8,84 % (CP) par rapport aux dotations prévues en loi de finances initiale pour la mission. Cette évolution est particulièrement sensible sur le programme 227 « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés », qui connaît un accroissement net de 164,38 millions d'euros en AE (+ 26,36 %) et de 169,46 millions d'euros en CP (+ 26,70 %). L'ouverture de nouveaux crédits s'ajoutant aux dotations votées en loi de finances initiale, le taux de consommation global des crédits pour la mission est très élevé, puisqu'égal à 98,87 % en AE et 99,40 % en CP 15 ( * ) .
Ce phénomène concerne avant tout les crédits hors dépenses de personnel 16 ( * ) , qui ont été accrus en gestion de 266,50 millions d'euros en AE (+ 11,20 %) et de 225,33 millions d'euros en CP (+ 10,54 %). Il résulte en particulier de recours à des décrets d'avance 17 ( * ) (ouverture nette de 162,43 millions d'euros en AE et de 151,40 millions d'euros en CP) et à la loi de finances rectificative 18 ( * ) (ouverture nette de 44,23 millions d'euros en AE et 28,68 millions d'euros en CP), recours dont les motifs seront exposés au sein de l'analyse par programme.
L'absence de budgétisation réaliste des aléas , à l'image du fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA) non doté en LFI, explique partiellement ces caractéristiques de l'exécution budgétaire, mais d'autres événements, plus prévisibles, ne sont pas non plus anticipés . Votre rapporteur spécial regrette ainsi la budgétisation ex post des refus d'apurement communautaires . Alors qu'ils ont justifié en 2008 83,84 millions d'euros de dépenses en AE et 93,25 millions d'euros en CP , ils n'ont fait l'objet d'aucune dotation en LFI 19 ( * ) .
Tableau de synthèse des ouvertures et des
mouvements de crédits intervenus en 2008
pour la mission
« Agriculture, pêche, forêt et affaires
rurales »
(en euros)
Source : commission des finances, d'après le rapport 2008 du contrôleur budgétaire et comptable ministériel
2. ...mais bénéficie cependant d'une réduction des reports de charges
Les dispositifs d'intervention du ministère de l'agriculture et de la pêche constituent l'un des principaux risques budgétaires identifiés par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel. Ces dépenses souvent pluriannuelles et instables font l'objet d'une couverture budgétaire fragile et entraînent des reports de charges importants 20 ( * ) .
D'après les réponses adressées par le ministère au questionnaire de votre rapporteur spécial, l'évaluation de la plupart des reports de charges est soumise à des incertitudes fortes 21 ( * ) . Parmi les remontées d'informations incertaines, le ministère mentionne par exemple les aides payées en 2008 par le Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles 22 ( * ) (CNASEA).
Les chiffres transmis par le ministère font état fin 2008, à la clôture de l'exercice, de 118,84 millions d'euros de reports de charges en AE et 214,17 millions d'euros en CP, dont 102,49 millions pour la seule couverture des refus d'apurement communautaire.
Il s'agit donc en 2008 d' une baisse notable par rapport aux reports de charge de l'exercice 2007 23 ( * ) , puisque les reports de charge à la fin de ce dernier atteignaient 598,53 millions d'euros en CP, soit 21 % des crédits de paiement votés en loi de finances initiale.
Votre rapporteur spécial ne peut donc
qu'
encourager les efforts de bonne gestion
engagés par
le ministère de l'agriculture et de la pêche
et
inviter dans le même temps celui-ci à
suivre les
recommandations de la
Cour des Comptes concernant l'amélioration de l'évaluation et de la justification de ses reports de charges 24 ( * ) .
* 12 En 2009, la mission se décompose toujours en quatre programmes mais son contenu change : le programme 227 est fusionné avec le 154 tandis que le 206 « sécurité et qualité de l'alimentation » issu de la mission « sécurité sanitaire » lui est adjoint. La mission s'intitule donc désormais « Agriculture, pêche, alimentation , forêt et affaires rurales ».
* 13 Les quatre programmes se répartissent au sein de la mission de la manière suivante : 154 pour 51 %, 227 pour 35 %, 149 pour 10 % et 215 pour 4 % (soit respectivement 1,5 milliard d'euros ; 1,06 milliard d'euros ; 305 millions d'euros et 108 millions d'euros).
* 14 Outre son absence de consolidation à l'échelle de la mission, l'évaluation des dépenses fiscales n'est pas fiable, comme l'indique le RAP dans la présentation de ces dépenses pour chaque programme. Elle ne prend pas en compte les dispositifs inférieurs à 0,5 million d'euros et lorsqu'une dépense fiscale est non chiffrable, soit le dernier chiffrage connu est utilisé, soit une valeur nulle est retenue. Les données ne valent donc, au mieux, « qu'à titre d'ordre de grandeur » selon les termes mêmes du RAP.
* 15 Selon les annexes 6 et 7 au rapport 2008 du contrôleur budgétaire et comptable ministériel.
* 16 Entre la loi de finances initiale et l'exécution effective, les crédits du titre 2 connaissent une hausse globale de 3,75 % en AE et en CP.
* 17 Décrets d'avance du 27 juin et du 24 octobre 2008.
* 18 Loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008.
* 19 Suite à une enquête sur ces refus d'apurement confiée à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF, votre rapporteur spécial a approfondi cette démarche dans un rapport consacré à cette question et intitulé « Politique agricole commune : la France à l'amende » (n° 93, 2008-2009).
* 20 Les reports de charges correspondent à des engagements dont les paiements n'ont pu être couverts en cours d'année faute de CP suffisants. Le paiement est donc repoussé à l'exercice budgétaire suivant.
* 21 Elles résultent notamment de leur caractère prévisionnel et des remontées inégales d'informations en provenance d'opérateurs ou de services déconcentrés. Les montants de ces reports de charge sont donc légèrement différents selon que l'on se fonde sur les réponses au questionnaire, sur le rapport du contrôleur budgétaire et comptable ministériel, ou, encore, sur la note d'exécution budgétaire de la Cour des Comptes.
* 22 Aux termes de l'ordonnance n° 2009-325 du 25 mars 2009, le CNASEA et l'agence unique de paiement (AUP) ont été fusionnés au sein de l'agence de services et de paiement (ASP).
* 23 D'après le ministère, cette réduction des reports de charges est essentiellement imputable à une réévaluation des montants, parfois surestimés, à des ouvertures en gestion ainsi qu'à des efforts du ministère dans sa gestion.
* 24 La Cour des Comptes indique dans sa note d'exécution budgétaire que certains reports de charges non comptabilisés seraient « à ajouter au décompte du ministère ». Il s'agit, d'une part,de 69,6 millions d'euros au titre des exonérations de charges sociales créées par la loi d'orientation agricole du 5 janvier 2006 et donnant lieu à une compensation versée à la Mutuelle sociale agricole (MSA). La Cour a, d'autre part, relevé que 40,5 millions d'euros d'avances et de prêts accordés aux producteurs de bananes antillais par l'intermédiaire de l'Office de développement de l'économie agricole dans les départements d'outre-mer (ODEADOM) n'ont pas été non plus pris en compte. L'article 8 de la loi de règlement pour 2008 propose d'ailleurs de constater certaines pertes qui résultent de ces d'avances consenties : une perte en capital pour un montant de 32,5 millions d'euros à laquelle s'ajoutera une perte au titre des intérêts courus jusqu'à la date de publication de la loi de règlement.