II. L'EXÉCUTION TRÈS PERTURBÉE DU PROGRAMME 104 « INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE »
A. UNE EXÉCUTION DES CRÉDITS TRÈS ÉLOIGNÉE DE CELLE PRÉVUE EN LOI DE FINANCES INITIALE
1. Des taux de consommation satisfaisants, qui masquent d'importants mouvements réglementaires de crédits
Les taux d'exécution des crédits de la mission apparaissent satisfaisants rapportés aux crédits ouverts : ils s'élèvent à 92 % tant en AE qu'en CP.
Exécution des autorisations d'engagement du programme en 2008
(en euros)
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LFI 2008 |
Ouvertes |
Consommées |
Taux de consommation |
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192.718.170 |
155.229.250 |
143.286.596 |
92,3 % |
Source : rapport annuel de performances annexé au présent projet de loi de règlement
Exécution des crédits de paiement du programme en 2008
(en euros)
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LFI |
Ouverts |
Consommés |
Taux de consommation |
|
192.718.170 |
153.854.036 |
142.092.608 |
92,4 % |
Source : rapport annuel de performances annexé au présent projet de loi de règlement
Toutefois, le programme a fait l'objet de mouvements réglementaires de crédits importants en cours d'exécution . En effet, le cumul des annulations de crédits opérées par les décrets d'avance du 27 juin et du 24 octobre 2008 s'élève à 40,8 millions d'euros en AE et à 42,2 millions d'euros en CP, soit, respectivement, 21,2 % et 21,9 % des crédits ouverts en loi de finances initiale.
Ces annulations résultent essentiellement de la compensation intégrale de l'ouverture de 36 millions d'euros, détaillée ci-dessus, au profit de l'autre programme de la mission . Le reliquat s'explique par la nécessité de « gager » des ouvertures de 4,3 millions d'euros en AE et de 5,8 millions d'euros en CP pour financer des aides exceptionnelles au secteur de la pêche et des mesures d'hébergement d'urgence. Il en résulte une amputation sensible des moyens du programme 104, « Intégration et accès à la nationalité française », qui ne représentaient déjà, en loi de finances initiale, que 25 % des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration ».
2. La non consommation des crédits destinés à l'Anaem
L'action n° 11 176 ( * ) « Accueil des étrangers primo-arrivants », présente une consommation de crédits à hauteur de 9.358 euros (AE=CP), pour une budgétisation initiale dans le projet de loi de finances à hauteur de 49 millions d'euros. Les crédits consommés résultent par ailleurs d'une erreur d'imputation d'un service déconcentré des affaires sanitaires et sociales concernant le dispositif des agents de développement local d'intégration (ADLI) et doit donc s'analyser en crédits de l'action n° 12 « Intégration et lutte contre les discrimination ».
L'action n° 11 sert à financer l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (Anaem), chargée du dispositif d'accueil des publics migrants venant s'installer régulièrement et durablement en France et auxquels est proposé le contrat d'accueil et d'intégration (CAI). Les 49 millions d'euros prévus par la loi de finances initiale pour 2008 avaient été calculés en prenant en compte un besoin de financement important de l'agence.
Trois explications peuvent être fournies à la non consommation des crédits de l'action : d'une part, un ensemble de mesures nouvelles, qui devaient être mises en oeuvre dès le début de l'année 2008 177 ( * ) , ne l'ont finalement été qu'à partir du 1 er décembre 2008, après la parution du décret 178 ( * ) relatif à la préparation de l'intégration en France des étrangers souhaitant s'y installer durablement ; d'autre part, d'après les informations fournies par le gouvernement, l'Anaem disposait d'un fonds de roulement « d'environ 50 millions d'euros » 179 ( * ) à la fin de l'année 2007 qui a permis de financer les dépenses d'intervention de l'agence sans qu'il soit nécessaire de lui verser une subvention ; enfin, la revalorisation de la taxe sur les attestations d'accueil a produit une ressource supplémentaire de 3,58 millions d'euros en 2008 qui a servi à financer le démarrage des mesures nouvelles.
On ne peut que se féliciter, sur le plan des principes, que l'Etat ne subventionne pas une agence qui dispose par ailleurs des ressources nécessaires à son fonctionnement. Toutefois, votre rapporteur spécial s'interroge sur les raisons qui ont conduit le gouvernement à ne pas anticiper le fait que l'Anaem n'aurait pas besoin des subventions prévues à l'action n° 11 du programme 104. En effet, une grande partie des explications détaillées ci-dessus étaient déjà connues lors de l'élaboration du projet de loi de finances pour 2008, notamment l'importance du fonds de roulement de l'Anaem. Il serait souhaitable, de manière générale, de renforcer la contractualisation des rapports entre l'Etat et les quatre opérateurs de la mission 180 ( * ) . Concernant l'Anaem, cette amélioration pourrait intervenir dans le cadre de la mise en place de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii), nouvel opérateur qui remplace l'agence depuis avril 2009.
3. La non consommation des crédits destinés à l'aide au retour et à la réinsertion
L'action n° 13 « Aide au retour et à la réinsertion » présente également une consommation quasi-nulle des crédits puisque seuls 80.000 euros ont été consommés (AE=CP) sur un total de crédits prévus en loi de finances initiale de 3 millions d'euros (AE=CP). Comme pour l'action n° 11, les crédits consommés résultent par ailleurs d'une erreur d'imputation de dépense d'un service déconcentré concernant une activité relative à l'insertion sociale des immigrés qui doit donc s'analyser comme une dépense d'intervention de l'action n° 12 « Intégration et lutte contre les discriminations ».
L'action n° 13, quant à elle, était destinée à financer une aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d'origine, prévue par l'article 58 de la loi relative au droit au logement opposable 181 ( * ) .
Or, comme l'indique le rapport annuel de performances annexé au présent projet de loi de règlement, « compte tenu de graves difficultés juridiques dans la mise en oeuvre de ce dispositif, il a été choisi de l'expérimenter par accord bilatéral avec les principaux pays concernés par ces populations. Aucun accord n'ayant été signé en 2008, aucune dépense n'a été engagée à ce titre et les crédits inscrits à cet effet en loi de finances initiale pour 2008 ont été redéployés ».
Votre rapporteur spécial regrette que pour cette deuxième action, sur les cinq que comporte le programme, l'exécution budgétaire fasse apparaître une non consommation des crédits votés par le Parlement en loi de finances initiale . Il rappelle son soutien à la mise en place des aides à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d'origine et souhaite vivement qu'elle puisse intervenir le plus rapidement possible.
* 176 Le programme 104 comporte cinq actions, numérotées de 11 à 15.
* 177 Prestation de bilan de compétences dans le cadre du contrat d'accueil et d'intégration, financement des prestations du contrat d'accueil et d'intégration à l'étranger, contrat d'accueil et d'intégration pour les familles.
* 178 Décret n° 2008-1115 du 30 octobre 2008.
* 179 Rapport annuel de performances annexé au présent projet de loi de règlement.
* 180 Anaem, Ofpra, Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSE) et Cité nationale de l'histoire de l'immigration (CNHI).
* 181 Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.