II. UNE EXPÉRIMENTATION LÉGISLATIVE : LA SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE D'AMÉNAGEMENT
Les sociétés publiques locales d'aménagement (SPLA) résultent d'un amendement à la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, introduit en première lecture à l'Assemblée nationale.
Une première tentative avait été menée par le président et le rapporteur de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, les députés Patrick Ollier et Jean-Pierre Grand, lors de l'examen de la loi du 20 juillet 2005 relative aux concessions d'aménagement : à l'appui de la création de SPLA, ses promoteurs soulignaient notamment la nécessité, d'une part, de supprimer les entraves ainsi posées aux collectivités territoriales de s'administrer librement et, d'autre part, de répondre à « l'absence dans certaines SEM dont l'activité n'offre pas de perspectives de rentabilité, d'un réel partenariat public privé ».
Elle visait à répondre aux termes de la loi du 20 juillet 2005 qui a institué un régime unique de concession, que les aménageurs soient publics ou privés, en soumettant les contrats passés dans ce cadre à des règles de publicité et de mise en concurrence. La même loi, cependant, en a dispensé les concessions d'aménagement conclues entre le concédant et son aménageur sur lequel il exerce un contrôle analogue à celui qu'il exerce sur ses propres services et qui réalise l'essentiel de ses activités avec lui ou, le cas échéant, les autres personnes publiques qui le contrôlent ( cf. article L. 300-5-2 du code de l'urbanisme ).
A la demande du Gouvernement pour qui il convenait d'approfondir la réflexion au vu des difficultés soulevées, l'amendement avait été retiré.
Au Sénat, le débat avait ressurgi avec une proposition identique de M. André Vézhinet. Par les voix de son président et de son rapporteur, nos collègues Jean-Jacques Hyest et Jean-Pierre Sueur, votre commission des lois, avait considéré, pour les mêmes motifs que ceux exprimés à l'Assemblée nationale par le Gouvernement qui, entretemps, avait constitué un groupe de travail sur cette question, qu'elle devait évaluer toutes les implications du dispositif proposé avant de se prononcer 2 ( * ) . L'amendement n'avait, en conséquence, pas été adopté par la Haute assemblée.
En définitive, cette initiative a été concrétisée par la loi du 13 juillet 2006 à titre expérimental : en effet, aux termes de l'article L. 327-1 du code de l'urbanisme qui fonde le régime des SPLA, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent en devenir actionnaires pour une durée portée de trois à cinq ans, à l'initiative de la commission des affaires économiques du Sénat et de son rapporteur, notre collègue Dominique Braye.
Ces sociétés constituées sous la forme de sociétés anonymes avec des actionnaires exclusivement publics -les collectivités territoriales et leurs groupements- ont pour objet de réaliser des opérations d'aménagement.
leur capital est entièrement constitué par les collectivités locales, l'une d'entre elles -collectivité territoriale ou groupement- devant en détenir au moins la majorité des droits de vote. Initialement, le capital devait comporter au moins sept actionnaires comme le prévoit l'article L. 225-1 du code de commerce pour les sociétés anonymes. Cependant, cet effectif est apparu, dans la pratique, difficile à réunir. Aussi la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion a-t-elle abaissé à deux le nombre minimal des actionnaires d'une SPLA.
l'objet social est la réalisation de toute opération d'aménagement au sens du code de l'urbanisme.
Ces sociétés exercent leur activité pour le compte et sur le territoire de leurs actionnaires.
régime juridique
Les SPLA sont soumises aux dispositions du livre II du code de commerce consacrées aux sociétés anonymes, sous la réserve des mesures spécifiques édictées par le code général des collectivités territoriales pour les SEM locales.
L'expérience est encore trop récente pour l'évaluer pleinement. Notons qu'à la demande de la commission des affaires économiques du Sénat, le gouvernement devra transmettre au Parlement d'ici deux années un bilan d'application de ce dispositif. Cependant, on peut d'ores et déjà présenter les premiers résultats de cette expérience :
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La mise en oeuvre de l'article L. 327-1 du code de l'urbanisme 3 ( * ) Au 31 mars 2009 : Trente-neuf initiatives dont : - sept sociétés publiques locales d'aménagement créées ; - trente-deux projets (le fruit de l'expérience des premières créations) en cours dont certains très avancés (cinq sociétés en voie de constitution). Au rang des promoteurs de ces projets, on trouve tout à la fois région, départements, communes et intercommunalités. Mode de création : Deux cas de figure doivent être envisagés : - la création d'une société ex nihilo (une sur les sept SPLA créées) ; - la transformation en une telle société d'une SEML existante (cinq sur les sept SPLA créées 4 ( * ) ). Il est alors procédé à la vente des parts privées qui sont rachetées par la collectivité locale Dans ce cadre, deux situations se présentent : ? la SEM transformée se trouvait déjà en situation de contrôle analogue par la collectivité, conformément à l'un des deux critères exigés par la jurisprudence du « in house » ( cf supra I) : tel est le cas notamment pour la construction des lycées et collèges ; ? la SEM comportait un véritable actionnaire privé : il s'agit généralement de SEML d'aménagement réalisant une autre activité pour le compte d'un tiers qui peut être un SDIS (service départemental d'incendie et de secours), un hôpital, une université, une maison de retraite... |
* 2 Cf rapport n° 458 (2004-2005) de M. Jean-Pierre Sueur et débats Sénat, séance du 11 juillet 2005.
* 3 Source : Fédération des entreprises publiques locales.
* 4 Aucune information n'a été transmise sur le mode de création de la septième société.