EXAMEN DES ARTICLES
Article premier (art. L. 4111-1, L. 4132-1, L. 4131-5, L. 4141-4, L. 4151-6, L. 4221-1, L. 4221-10 du code de la santé publique) - Suppression de la condition de nationalité pour l'exercice des professions de médecin, chirurgien-dentiste, sage-femme et pharmacien
Le présent article tend à supprimer la condition de nationalité pour l'exercice de plusieurs professions médicales -médecin, sage-femme, chirurgien-dentiste et pharmacien.
I. Le contexte et le droit en vigueur
La condition de nationalité, en particulier s'agissant des deux premières professions précitées, peut surprendre tant la présence de personnels médicaux étrangers extra-communautaires est importante dans nos hôpitaux depuis plusieurs années.
Selon une enquête diligentée au début de 2005, sur des bases déclaratives, par la direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins (Dhos) du ministère de la santé, dans les établissements publics de santé et les établissements privés participant au service public hospitalier (PSPH), les médecins titulaires d'un diplôme obtenu hors de l'Union européenne participant à l'activité sous la responsabilité d'un médecin et déclarés par les établissements ayant répondu à l'enquête étaient au nombre de 6.750.
Cette situation de fait est en apparence contradictoire avec l'article L. 4111-1 du code de la santé publique qui pose trois conditions à l'exercice des professions de médecin, de chirurgien-dentiste ou de sage-femme :
- être titulaire d'un diplôme, d'un certificat ou d'un autre titre prévu par la loi, c'est-à-dire un diplôme français ou un diplôme délivré dans un Etat membre de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen ;
- être de nationalité française, de citoyenneté andorrane, ressortissant d'un État membre de la Communauté européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen, du Maroc ou de la Tunisie, sous réserve d'autres dispositions législatives ou d'autres engagements internationaux ;
- être inscrit à un tableau de l'ordre des médecins, à un tableau de l'ordre des chirurgiens-dentistes ou à un tableau de l'ordre des sages-femmes.
En conséquence, les personnes, françaises ou étrangères , ayant obtenu un titre délivré par un Etat situé hors de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen, ne peuvent pas en principe exercer la médecine (ou une autre profession de santé) en France. Il en est de même pour les ressortissants de pays situés hors de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen, même lorsque ces personnes sont titulaires d'un titre français ou délivré par un pays européen.
Toutefois, les hôpitaux français emploient un certain nombre de professionnels à diplôme extracommunautaire, sous des statuts divers qui ont en commun le fait que les intéressés exercent leurs fonctions en étant placés sous la responsabilité d'un médecin lui-même habilité à exercer la médecine en France. Pour une description détaillée de ces différents dispositifs - étudiant « faisant fonction d'interne » (FFI), praticien attaché associé, assistant associé-, on pourra se reporter utilement au rapport de notre collègue Alain Vasselle sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 7 ( * ) .
Depuis le début des années 1970, plusieurs lois ont fixé un cadre pour régulariser la situation de ces praticiens ressortissants d'Etats hors Union européenne compte tenu de leur contribution au système de santé français. Ces lois leur reconnaissent selon des procédures plus ou moins contraignantes une capacité d'exercice, pleine ou restreinte, de leur activité en France. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 a défini le cadre en vigueur 8 ( * ) .
En premier lieu, l'article L. 4112-2 du code de la santé publique dispose de manière générale que le médecin, le chirurgien-dentiste ou la sage-femme qui demande son inscription au tableau de l'ordre doit faire la preuve d'une connaissance suffisante de la langue française .
En second lieu, l'article L. 4111-2 précise les différentes hypothèses dans lesquelles il peut être dérogé aux trois conditions prévues à l'article L. 4111-1 précité.
Le paragraphe I de cet article définit la procédure d'autorisation d'exercice des ressortissants, communautaires ou extracommunautaires, titulaires d'un diplôme extracommunautaire les autorisant à exercer dans le pays d'obtention.
Le paragraphe I bis de ce même article prévoit une procédure allégée par rapport à celle du paragraphe I pour les ressortissants extracommunautaires qui possèdent un diplôme français ou communautaire 9 ( * ) .
Dans les deux cas, il revient au ministre de la santé de délivrer l'autorisation individuelle d'exercice après avis d'une commission. Dans les deux cas également, le ministre fixe chaque année le nombre maximum de candidats susceptibles d'obtenir l'autorisation. Un numerus clausus est ainsi mis en oeuvre par symétrie avec le numerus clausus applicable en France aux étudiants en médecine. Environ 3.000 médecins étrangers exerceraient librement aujourd'hui en France dans le secteur libéral après avoir obtenu une autorisation individuelle.
II. Le dispositif de la proposition de loi
Le présent article tend à supprimer l'affichage de la condition de nationalité sans toutefois remettre en cause les conditions de diplôme ainsi que les procédures d'autorisation d'exercice en France des praticiens extracommunautaires.
Le 1° du présent article tend en effet à supprimer la condition de nationalité figurant au 2° de l'article L. 4111-1.
Toutefois, la portée de cette suppression est assez faible puisque les paragraphes I et I bis de l'article L. 4111-2 sont maintenus. En conséquence, les ressortissants extracommunautaires titulaires d'un diplôme communautaire continueront à relever de la procédure spécifique prévue au I bis de l'article L. 4111-2. Ils ne basculeront pas dans le droit commun.
Les 2° à 5° du présent article tirent plusieurs conséquences du 1°.
Le 2° tend à permettre aux ressortissants extracommunautaires étudiants en médecine en France, et inscrits en troisième cycle, d'être autorisés au même titre que leurs camarades français ou communautaires à exercer la médecine soit à titre de remplaçant d'un médecin, soit comme adjoint d'un médecin en cas d'afflux exceptionnel de population, constaté par arrêté du préfet.
Le 3° tend à supprimer le dispositif dérogatoire prévu à l'article L. 4131-5 qui permet au représentant de l'Etat en Guyane ou à Saint-Pierre-et Miquelon d'autoriser un médecin de nationalité étrangère à exercer son activité dans la collectivité territoriale. Ce dispositif dérogatoire doit permettre de faire face aux besoins de santé publique de ces territoires peu attractifs pour les médecins métropolitains. En réalité, la dérogation est double. Ni la condition de nationalité, ni la condition de diplôme français ou reconnu en France ne sont demandées.
Les 4° et 5° du présent article tendent à permettre aux étudiants sages-femmes et en chirurgie dentaire extracommunautaires d'être autorisés à exercer comme remplaçant ou adjoint pour une durée limitée. Cette faculté n'est ouverte à ce jour qu'aux étudiants français et communautaires.
Enfin, les 6° et 7° du présent article suppriment également la condition de nationalité pour l'exercice de la profession de pharmacien, tout en maintenant là encore les procédures spécifiques pour les ressortissants extracommunautaires qui réduisent la portée réelle du dispositif .
III. Le texte adopté par la commission
Votre rapporteur a entendu les Ordres des différentes professions concernées, ainsi que les principaux syndicats de médecin.
Dans leur majorité, ces organismes et autorités ont accueilli plutôt favorablement la suppression de la condition de nationalité figurant à l'article L. 4111-1 du code de la santé publique. En effet, l'affichage solennel de cette condition de nationalité apparaît en décalage complet avec la réalité.
Néanmoins, il ressort également des auditions le souhait que les procédures particulières mises en place au fil des ans pour encadrer la délivrance des autorisations d'exercice à des praticiens extracommunautaires soient préservées.
Le principal argument avancé est celui d'un risque de discrimination à rebours. En effet, ces professions médicales sont soumises en France à un numerus clausus. De nombreux étudiants en médecine, en chirurgie dentaire ou sages-femmes se retrouvent ainsi chaque année « reçus-collés » selon l'expression usuelle.
Or, la suppression de la condition de nationalité conjointement à une suppression des procédures d'autorisation d'exercice précitées priverait les autorités de moyens de contrôle des flux d'entrée des praticiens extracommunautaires. Ce contournement du numerus clausus par des praticiens extracommunautaires qui n'y seraient plus soumis pourrait être perçu comme injuste par les étudiants en France.
Toutefois, ce risque ne doit pas être surestimé. Comme l'exposé général le rappelle, le numerus clausus est déjà battu en brèche par les Français effectuant leurs études dans d'autres Etats de l'Union européenne et par les ressortissants communautaires qui bénéficient de la libre installation.
Surtout, la suppression de la condition de nationalité ne crée en aucun cas un droit à séjourner et à travailler en France. La législation sur l'entrée et le séjour des étrangers est autonome.
En conséquence, compte tenu de ces remarques et de la situation actuelle qui prévoit déjà une large ouverture aux ressortissants communautaires et permet un recours de fait à de nombreux professionnels non communautaires, la commission a jugé raisonnable de supprimer la condition de nationalité dès lors que le praticien est titulaire d'un diplôme français ou d'un diplôme communautaire permettant d'exercer normalement en France. En somme, les non communautaires diplômés dans l'Union européenne seraient traités comme les ressortissants communautaires diplômés dans l'Union européenne. Le champ de la procédure d'autorisation d'exercice prévue au I bis de l'article L. 4111-2 du code de la santé publique est réduit au seul cas des non communautaires titulaires d'un diplôme délivré dans l'Union européenne mais ne permettant pas d'exercer directement en France.
En revanche, il vous est proposé de maintenir le statu quo pour les non européens titulaires d'un diplôme obtenu dans leur pays. Ceux-ci continueraient de relever de la procédure d'autorisation d'exercice prévue au I de l'article L. 4111-2 précité . La proposition de loi ne touche qu'à la condition de nationalité et aucunement à la condition de diplôme.
S'agissant du 3° du présent article qui abroge le dispositif particulier applicable en Guyane et à Saint-Pierre-et-Miquelon , votre rapporteur relève que cette abrogation n'est pas réductible à une simple coordination. En effet, elle aura pour effet direct et immédiat de ne plus permettre le recrutement de médecins étrangers titulaires de diplômes non reconnus en France pour répondre aux besoins de santé publique de la Guyane. Les difficultés de recrutement qui ont présidé à l'introduction de cette dérogation au droit commun ne peuvent être négligées. Votre commission propose de maintenir l'article L. 4131-5 sous réserve d'une modification rédactionnelle.
En revanche, s'agissant des dispositions permettant à des étudiants extracommunautaires d'assurer certaines tâches, toutes les personnes entendues ont exprimé leur entière satisfaction.
Enfin, la dernière question porte sur les pharmaciens . La proposition de loi supprime également la condition de nationalité. Le Conseil national de l'ordre des pharmaciens a indiqué dans une contribution écrite son opposition à la proposition de loi. Les arguments avancés sont que la profession de pharmacien serait déjà ouverte aux communautaires et qu'il existerait des procédures spécifiques pour admettre des non communautaires. A cet égard, il faut préciser que lorsque la condition de réciprocité est satisfaite, les ressortissants non communautaires peuvent exercer la profession de pharmacien dans les mêmes conditions que les ressortissants français ou communautaires.
Malgré tout, votre commission a jugé que ces spécificités ne suffisaient pas à justifier une différence de traitement par rapport aux autres professions médicales. A diplôme égal, la condition de nationalité est donc supprimée.
Votre commission a adopté l'article premier de la proposition de loi ainsi modifié .
Article 2 (art. L. 241-1 du code rural) - Suppression de la condition de nationalité pour l'exercice de la profession de vétérinaire
Le présent article qui modifie l'article L. 241-1 du code rural supprime la condition de nationalité pour l'exercice de la profession de vétérinaire.
Le code rural réserve aux vétérinaires le monopole de la médecine et de la chirurgie des animaux. Les articles L. 241-1 et suivants définissent les conditions de l'exercice de cette profession.
Outre des conditions de diplôme et d'inscription au tableau de l'ordre des vétérinaires, ces articles imposent une condition de nationalité très stricte qui ne souffre pas d'exceptions.
Ne peuvent être vétérinaires que les personnes de nationalité française ou ressortissant d'un autre Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen.
Selon les données de l'ordre des vétérinaires au 15 janvier 2008, sur un peu plus de 14.850 vétérinaires inscrits à l'ordre, environ 1.700 sont des ressortissants européens.
Si les textes sont très stricts sur la condition de nationalité, ils sont en revanche un peu plus souples sur la condition de diplôme. Outre les diplômes français et ceux délivrés dans les Etats membres de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen, la loi admet les diplômes ou titres délivrés par un Etat tiers pourvu qu'ils aient été reconnus par au moins un Etat membre et que son titulaire ait acquis une expérience professionnelle de trois années dans cet Etat membre. Il revient à une commission ad hoc d'examiner ces diplômes et la réalité de l'expérience professionnelle avant d'accorder l'autorisation d'exercer en France 10 ( * ) .
Les représentants de l'Ordre des vétérinaires n'ont pas manifesté une opposition radicale à la proposition. Ils ont néanmoins souhaité l'introduction d'une clause de réciprocité et ont attiré l'attention sur les risques de remise en cause du numerus clausus.
Pour les raisons développées dans l'exposé général, la commission n'a pas retenu ces deux réserves. Elle a simplement ajouté quelques mesures de coordination.
Votre commission a adopté l'article 2 de la proposition de loi ainsi modifié .
Article 3 (art. 11 de la loi n °71-1130 du 31 décembre 1971) - Suppression de la condition de nationalité pour l'exercice de la profession d'avocat
Le présent article tend à supprimer la condition de nationalité pour l'exercice de la profession d'avocat.
L'article 11 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques définit les conditions pour accéder à cette profession.
Outre des conditions de diplômes et de moralité, cet article pose une condition de nationalité.
Pour exercer la profession d'avocat, le 1° dudit article 11 dispose qu'il faut « être français, ressortissant d'un Etat membre des Communautés européennes ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen, ou ressortissant d'un Etat ou d'une unité territoriale n'appartenant pas à ces Communautés ou à cet Espace économique qui accorde aux Français la faculté d'exercer sous les mêmes conditions l'activité professionnelle que l'intéressé se propose lui-même d'exercer en France , sous réserve des décisions du conseil des Communautés européennes relatives à l'association des pays et territoires d'outre-mer à la Communauté économique européenne ou avoir la qualité de réfugié ou d'apatride reconnue par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides ».
La loi du 13 décembre 1971 ne ferme donc pas la porte aux ressortissants d'Etat non européen. Elle pose seulement une condition de réciprocité.
Le dernier alinéa de l'article 11 précise les conditions dans lesquels un ressortissant d'un Etat n'appartenant pas à l'Union européenne ayant déjà obtenu la qualité d'avocat dans cet État peut s'inscrire à un barreau français après avoir réussi un examen de contrôle des connaissances en droit français s'il n'est pas titulaire du certificat d'aptitude à la profession d'avocat (CAPA). En vertu de l'article 100 du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991, il revient au Conseil national des barreaux (CNB) de se prononcer sur chaque demande individuelle .
En pratique, le CNB valide chaque demande pourvu que la condition de réciprocité soit satisfaite et que l'examen ait été réussi.
La condition de réciprocité s'applique également au cas d'un étranger résidant en France qui y effectue ses études de droit et souhaite obtenir son certificat d'aptitude à la profession d'avocat.
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Quelques statistiques relatives aux avocats étrangers en France Selon les derniers chiffres de l'observatoire du Conseil national des barreaux, au 1 er janvier 2007, la France comptait 1.427 avocats étrangers, soit 3 % de l'effectif total (47.665 avocats en exercice) . Leur nombre a progressé, de 1997 à 2007, de 63,6 %. À cette date, les avocats originaires d'un pays de l'Union Européenne représentaient presque la moitié de l'effectif (49,6 %), contre 43,7 % dix ans auparavant. Le nombre des avocats étrangers originaires d'un Etat non membre l'Union Européenne, de 1998 à 2007, a augmenté en valeur absolue (719 avocats en 2007) mais a diminué en valeur relative. Ainsi ils représentaient, en 2007, un peu plus d'un avocat étranger sur deux (50,4 %) exerçant en France, contre 56,3 % en 1998 Les avocats dont l'origine se situe hors des frontières européennes se répartissaient, en 2007, à 26 % en Amérique du nord, à 54 % en Afrique et à 7 % au Proche et Moyen Orient. La zone Asie représentait seulement 4 % malgré une progression de 125 % en dix ans. On notera qu'en 2007, pour la première fois, des avocats chinois se sont inscrits au barreau français (15). |
Depuis la ratification des accords du GATS (Accord général sur le commerce des services), la réciprocité est normalement reconnue de plein droit par le Conseil national des barreaux au bénéfice des ressortissants des pays membres de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) depuis le 1 er janvier 1995 .
Au 23 juillet 2008, l'OMC comptait 153 membres . Parmi les Etats non membres, on notera la Fédération de Russie, l'Algérie, la Serbie ou le Liban.
Toutefois, le CNB se ménage la possibilité de ne pas admettre la réciprocité automatiquement, même dans le cas d'un avocat ressortissant d'un Etat membre de l'OMC, dès lors que dans les faits cette réciprocité n'est pas vérifiée.
Ainsi, si les Etats-Unis sont membres de l'OMC, les Etats fédérés ne se sentent pas engagés. Or, les barreaux de chaque Etat américain sont indépendants. De même, la Tunisie bien que membre de l'OMC a mis plusieurs années avant d'admettre des avocats français à ses barreaux.
Dans un souci d'ouverture internationale et de maintien de l'attractivité de la place de Paris -considérée comme l'une des plus ouvertes dans le monde-, le CNB refuse très rarement les demandes individuelles émanant de ressortissants d'un Etat membre de l'OMC. Mais comme l'a expliqué M. Paul-Albert Iweins, ancien président du CNB, il est essentiel pour la France de conserver dans les textes la condition de réciprocité, afin de conserver un moyen de pression incitant certains Etats à s'ouvrir véritablement aux avocats français.
En conséquence, alors que la profession d'avocat apparaît en pratique ouverte aux ressortissants d'Etats extra-communautaires, il serait imprudent de « désarmer unilatéralement » notre législation dans un contexte de concurrence internationale exacerbée. La souplesse d'application de la condition de réciprocité doit être conservée.
Votre commission a supprimé l'article 3 de la proposition de loi .
Article 4 (art. 10 et11 de la loi n °77-2 du 3 janvier 1977) - Suppression de la condition de nationalité pour l'exercice de la profession d'architecte
Le présent article tend à supprimer toute condition de nationalité pour l'exercice de la profession d'architecte en France.
Les conditions pour être inscrit à un tableau régional d'architectes sont actuellement définies à l'article 10 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture. Outre des conditions de moralité et de diplôme, l'article 10 dispose en son premier alinéa que ne peuvent être inscrites que les personnes physiques « de nationalité française ou ressortissantes d'un Etat membre de la Communauté européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'espace économique européen ».
Toutefois, cette condition de nationalité est adoucie par l'article 11 de la même loi qui prévoit que :
- d'une part, « les personnes physiques ressortissantes des Etats non membres de la Communauté économique européenne sont inscrites, sur leur demande, à un tableau régional sous les mêmes conditions de diplôme, certificat, titre d'architecture ou de qualification, de jouissance des droits civils et de moralité que les Français, si elles peuvent se prévaloir de conventions de réciprocité ou d'engagements internationaux » 11 ( * ) ;
- d'autre part, même en l'absence d'une convention de réciprocité ou d'un engagement international, des ressortissants extra-communautaires peuvent être autorisées à exercer la profession d'architecte, selon une procédure fixée par décret.
Le décret n° 78-67 du 16 janvier 1978 dispose ainsi qu'il peut être dérogé aux conditions de nationalité par décision du ministre chargé de la culture, prise après avis du ministre des affaires étrangères .
Enfin, l'article 11 de la loi du 3 janvier 1977 dispose également qu'un décret précise les conditions dans lesquelles un architecte extra-communautaire peut, sans être inscrit à un tableau régional , être autorisé à réaliser en France un projet déterminé . Le décret du 16 janvier 1978 précité prévoit qu'un tel architecte peut être autorisé par arrêté du ministre chargé de l'architecture, soit après avis du Conseil national de l'ordre des architectes, soit à l'issue d'un concours dont il aurait été le lauréat, à réaliser en France un projet déterminé. L'architecte est alors soumis aux règles disciplinaires de l'Ordre.
Selon le conseil national de l'ordre des architectes, la France comptait 29.417 architectes et agréés en architecture inscrits au tableau de l'Ordre au 31 décembre 2007, sur environ 40.000 diplômés.
1.600 diplômés sortent environ chaque année des écoles d'architecture. Le nombre moyen d'inscriptions à l'Ordre par an est de 800, dont 500 nouvellement diplômés.
La proposition de loi tend à supprimer toute condition de nationalité, y compris dans l'éventualité où la condition de réciprocité ne serait pas satisfaite.
M. Lionel Dunet, président du Conseil national de l'ordre des architectes, a indiqué à votre rapporteur que cette suppression ne posait pas de difficultés dès lors que les autres conditions d'inscription au tableau régional de l'ordre demeuraient inchangées.
La pratique serait déjà en accord avec la proposition de loi, puisque l'Ordre donnerait systématiquement un avis favorable, toujours suivi par le ministre, dès lors que la condition de qualification et de diplôme est remplie 12 ( * ) .
En conséquence, et compte tenu de l'internationalisation de l'architecture, la condition de nationalité apparaît obsolète en l'espèce.
Sous réserve de la suppression d'une phrase inutile, votre commission a adopté l'article 4 de la proposition de la loi ainsi modifié, qui devient l'article 3 du texte de ses conclusions .
Article 5 (art. 3 de la loi n °46-942 du 7 mai 1946) - Suppression de la condition de nationalité pour l'exercice de la profession de géomètre-expert
Le présent article tend à supprimer la condition de nationalité pour l'exercice de la profession de géomètre-expert.
Le géomètre-expert exerce de par la loi une mission d'intérêt général, celle de dresser les plans et les documents topographiques à incidence foncière. L'article 2 de la loi n° 46-942 du 7 mai 1946 instituant l'ordre des géomètres-experts dispose que les géomètres-experts peuvent seuls réaliser « les études et les travaux topographiques qui fixent les limites des biens fonciers et, à ce titre, lève et dresse, à toutes échelles et sous quelque forme que ce soit, les plans et documents topographiques concernant la définition des droits attachés à la propriété foncière, tels que les plans de division, de partage, de vente et d'échange des biens fonciers, les plans de bornage ou de délimitation de la propriété foncière ».
Selon les données de l'Ordre, on comptait 1.888 géomètres-experts au 1 er janvier 2007.
L'article 3 de la loi du 7 mai 1946 précitée définit les conditions pour exercer cette profession libérale.
Outre des conditions de diplôme, d'âge et de moralité, cet article pose une condition de nationalité. En effet, il faut « être de nationalité française, ressortissant d'un Etat membre de la Communauté européenne ou ressortissant d'un Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ».
La loi du 7 mai 1946 ne prévoit aucune exception.
Compte tenu de la faible concurrence internationale dans ce secteur et de l'absence de numerus clausus, votre commission ne voit pas d'obstacles à la suppression de la condition de nationalité.
Les étrangers résidant en France pourront ainsi obtenir le diplôme de géomètre expert.
S'agissant des étrangers ayant exercé cette profession dans leur pays d'origine, l'appréciation de la condition de diplôme et de leur qualification professionnelle se fera selon les règles prévues pour évaluer la qualité des diplômes délivrés à des ressortissants communautaires 13 ( * ) .
Les représentants de l'Ordre des géomètres-experts ont souligné que parmi les professions visées par la proposition de loi, les géomètres-experts étaient les seuls à être chargés d'une délégation de service public. En effet, les géomètres experts sont chargés de rédiger les procès-verbaux de bornage qui fixe définitivement les limites des biens fonciers.
Toutefois, cette spécificité ne nourrit pas une opposition de l'Ordre à la proposition de loi. Au demeurant, cette délégation de service public n'a pas pour effet à ce jour d'interdire l'exercice de cette profession aux ressortissants communautaires Ses représentants ont surtout marqué leur attachement à une bonne maîtrise de la langue française.
La connaissance du français est en effet essentielle. Mais elle ne peut être exigée exclusivement des ressortissants non communautaires. A l'heure actuelle, les ressortissants communautaires titulaires du diplôme nécessaire peuvent s'établir librement comme géomètre expert en France sans que la maîtrise de la langue ne soit demandée.
En conséquence, sous réserve de quelques coordinations, notamment à l'article 4 de la loi du 7 mai 1946 pour permettre l'attribution du titre de géomètre-expert stagiaire à des ressortissants non-communautaires, votre commission a adopté l'article 5 de la proposition de loi ainsi modifié, qui devient l'article 4 du texte de ses conclusions.
Article 6 (art. 3 de l'ordonnance n° 45-2138 du 19 septembre 1945) - Suppression de la condition de nationalité pour l'exercice de la profession d'expert-comptable
Le présent article tend à supprimer la condition de nationalité pour l'exercice de la profession d'expert-comptable.
Le statut des experts-comptables est régi par l'ordonnance n° 45-2138 du 19 septembre 1945. Cette « profession du chiffre » est une profession ordinale, l'ordre des experts-comptables étant chargé du respect des règles de la profession.
Le coeur de l'activité des experts-comptables, celui qui justifie la réglementation de cette profession, est constitué des missions comptables. L'article 2 de l'ordonnance du 19 février 1945 définit les principales missions : « Est expert comptable ou réviseur comptable au sens de la présente ordonnance celui qui fait profession habituelle de réviser et d'apprécier les comptabilités des entreprises et organismes auxquels il n'est pas lié par un contrat de travail. Il est également habilité à attester la régularité et la sincérité des comptes de résultats.
« L'expert-comptable fait aussi profession de tenir, centraliser, ouvrir, arrêter, surveiller, redresser et consolider les comptabilités des entreprises et organismes auxquels il n'est pas lié par un contrat de travail . »
L'établissement et la consolidation des comptes des entreprises et autres organismes doivent se conformer aux recommandations très précises du Conseil de l'ordre.
Au 24 octobre 2008, l'Ordre des experts-comptables regroupait 18.805 personnes physiques dont 2.744 experts-comptables salariés et 16.061 experts-comptables exerçant à titre individuel. La profession n'a pas de numerus clausus.
L'exercice de la profession d'expert-comptable est soumis à plusieurs conditions définies à l'article 3 de l'ordonnance du 19 septembre 1945. Outre des conditions de diplôme et de moralité, cet article pose une condition de nationalité : « être français ou ressortissant d'un Etat membre de la Communauté européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ».
Toutefois, cette condition de nationalité n'est pas rigide.
L'article 27 de l'ordonnance du 19 septembre 1945 précitée admet des dérogations à cette condition de nationalité. Il prévoit que peut être autorisé à s'inscrire au tableau de l'ordre en qualité d'expert-comptable tout ressortissant d'un Etat qui n'est pas membre de la Communauté européenne ni partie à l'accord sur l'Espace économique européen à la condition qu'il soit titulaire soit du diplôme français d'expertise comptable, soit d'un diplôme jugé de même niveau et, dans ce cas, qu'il ait subi avec succès un examen d'aptitude.
L'autorisation est accordée, sous réserve de réciprocité , après avis du conseil supérieur de l'Ordre, par décision du ministre chargé de l'économie en accord avec le ministre des affaires étrangères 14 ( * ) .
Le présent article de la proposition de loi tend à supprimer à l'article 3 de l'ordonnance du 19 septembre 1945 précitée les dispositions relatives à la condition de nationalité. Cette suppression a pour effet de ne pas afficher a priori l'exclusion des ressortissants des Etats extra-communautaires de la profession d'expert-comptable.
Toutefois, en l'absence de suppression ou de modification simultanée de l'article 27 de la même ordonnance, la portée du présent article est réduite . En effet, tout ressortissant d'un Etat qui n'est pas membre de la Communauté européenne ni partie à l'accord sur l'Espace économique européen continuera à être soumis aux conditions sus-évoquées - réciprocité et décision ministérielle -, y compris s'il est titulaire du diplôme français.
Au cours de son audition, M. Pol Lavefve, vice président de l'Ordre des experts-comptables en charge du secteur de l'exercice professionnel et de la formation professionnelle, a déclaré que l'ordre était favorable au texte de la proposition de loi.
Il a estimé que cette profession s'était considérablement ouverte au cours des dernières années, même si les chiffres sont plus modestes. Depuis 1997, l'article 27 de l'ordonnance du 19 septembre 1945 a été appliqué 38 fois. On notera que relève également de cette procédure le cas des ressortissants français ou communautaires titulaires d'un diplôme délivré dans un Etat non communautaire.
S'agissant de la condition de réciprocité, elle est jugé satisfaite dès lors qu'un Etat appartient à l'Organisation mondiale du commerce (OMC) qui compte 153 membres.
M. Pol Lavefve a enfin ajouté que la transposition de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur, dite directive « Services », devrait ouvrir encore plus la profession en permettant à un expert-comptable installé dans l'Union européenne d'effectuer une mission ponctuelle d'un an en France sur simple déclaration.
Afin d'accroître la portée réelle de la proposition de loi, votre commission propose de modifier l'article 27 de l'ordonnance du 19 septembre 1945 de manière à ce que :
- les étrangers non-communautaires titulaires du diplôme français d'expertise comptable ne soient plus soumis à la condition de réciprocité, ni à la procédure d'autorisation ministérielle ;
- les étrangers non-communautaires titulaires d'un autre diplôme soient directement autorisés à exercer après accord du Conseil supérieur de l'ordre. La décision du ministre chargé de l'économie ne serait plus nécessaire. Le Conseil supérieur de l'ordre apprécierait ainsi la qualité du diplôme, la nécessité le cas échéant d'un examen d'aptitude -comme c'est déjà le cas pour les ressortissants communautaires en cas de doute sur la qualité du diplôme- et le respect de la condition de réciprocité. La procédure serait allégée et simplifiée.
Votre commission a adopté l'article 6 modifié, qui devient l'article 5 du texte de ses conclusions .
Article 7 (art. 13 de la loi n° 92-645 du 13 juillet 1992) - Suppression de la condition de nationalité pour l'exercice de la profession de guide ou de conférencier dans les musées et les monuments historiques
Le présent article tend à supprimer la condition de nationalité pour l'exercice de la profession de guide ou de conférencier dans les musées et les monuments historiques. Par rapport à l'ensemble des autres professions concernées par la présente proposition de loi, il faut souligner que cette profession réglementée n'est pas une profession ordinale 15 ( * ) .
Avant l'adoption du code du tourisme par l'ordonnance n° 2004-1391 du 20 décembre 2004 relative à la partie législative du code du tourisme , l'article 13 de la loi n° 92-645 du 13 juillet 1992 fixant les conditions d'exercice des activités relatives à l'organisation et à la vente de voyages ou de séjours disposait que pour la conduite de visites commentées dans les musées et les monuments historiques, les organisateurs de services touristiques ne pouvait faire appel qu'à certains personnels qualifiés remplissant des conditions fixées par voie réglementaire.
Ces conditions figuraient dans le décret n° 94-490 du 15 juin 1994. L'article 85 de ce décret reconnaissait comme personnes qualifiés les guides interprètes nationaux, les guides interprètes régionaux et les conférenciers nationaux.
L'exercice de ces professions était soumis à des conditions de diplôme et à la possession d'une carte professionnelle. En outre, l'article 93 de ce décret prévoyait une condition supplémentaire de nationalité .
Selon cet article, les candidats à ces professions devaient être de nationalité française ou ressortissant d'un autre Etat membre de la Communauté européenne. Cette condition de nationalité était toutefois modérée puisque un ressortissant d'un Etat tiers pouvait exercer cette profession dans la mesure « où les Français (pouvaient) accéder aux mêmes professions dans ces Etats et les exercer effectivement ».
En conséquence, la proposition de loi tend à préciser à l'article 13 de la loi du 13 juillet 1992 que cette profession peut être exercée par des personnes de nationalité française ou étrangère .
On peut relever le caractère paradoxal de ce procédé qui, pour contrer un texte réglementaire, insère dans une loi qui en est dépourvue une référence à la nationalité dans le but de supprimer toute distinction selon la nationalité.
Toutefois, votre rapporteur constate que la loi du 13 juillet 1992 ainsi que le décret du 15 juin 1994 ont été respectivement abrogés par l'ordonnance n° 2004-1391 du 20 décembre 2004 relative à la partie législative du code du tourisme et le décret n°2006-1229 du 6 octobre 2006 relatif à la partie réglementaire du code du tourisme.
En conséquence, le présent article de la proposition de loi est privé d'ancrage législatif.
Les dispositions de l'article 13 de la loi du 13 juillet 1992 figurent désormais à l'article L. 221-1 du code du tourisme.
Surtout, la condition de nationalité prévue par le décret du 15 juin 1994 ne figure plus désormais aux articles R. 221-1 et suivants du code du tourisme. Seule la condition de diplôme est maintenue. Tout étranger disposant des diplômes français exigés peut donc exercer.
Les représentants du Syndicat des conférenciers nationaux d'art et de la Fédération nationale des guides-interprètes entendus par votre rapporteur ont relevé que d'ores et déjà de nombreux collègues étaient des étrangers non-communautaires. Ils ont clairement indiqué que la condition de nationalité n'avait pas lieu d'être, pourvu que le sérieux des diplômes fût préservé.
Toutefois, pour être exact, une condition de nationalité française ou de l'un des Etats membres de l'Union européenne ou des Etats partie à l'accord sur l'Espace économique européen subsiste dans le cas très précis où la personne souhaitant exercer cette profession se prévaut d'un diplôme acquis dans un autre Etat que la France. La lecture des articles R. 221-15 et suivants ne semble pas permettre à un ressortissant d'un Etat extra-communautaire titulaire de l'un de ces diplômes, même acquis dans un Etat membre de l'Union européenne, de s'en prévaloir pour exercer en France.
Sous cette seule exception, la condition de nationalité a été considérablement circonscrite par le nouveau code du tourisme.
Compte tenu du caractère réglementaire de ces dispositions, votre commission ne juge pas nécessaire de substituer un nouveau dispositif au dispositif caduc du présent article.
En conséquence, votre commission a supprimé l'article 7 de la proposition de loi .
* 7 Voir le commentaire de l'article 41 de cette loi dans le rapport n° 59 (2006-2007) de M. Alain Vasselle au nom de la commission des affaires sociales du Sénat. http://www.senat.fr/rap/l06-059-6/l06-059-6.html
* 8 Voir le rapport précité de notre collègue Alain Vasselle.
* 9 Le paragraphe II de l'article L. 4111-2 est relatif aux ressortissants communautaires titulaires d'un diplôme obtenu dans un Etat hors Union européenne et reconnu dans un Etat membre de l'Union européenne, autre que la France, comme permettant d'exercer la profession.
* 10 Arrêté du 28 juillet 2008 modifiant l'arrêté du 21 mai 2004 fixant la liste des diplômes, certificats ou titres de vétérinaires mentionnée à l'article L. 241-2 du code rural.
* 11 La France aurait un accord de réciprocité avec très peu d'Etats : Gabon, Centrafrique, Congo, et Mali. La profession d'architecte est hors du champ des accords de l'OMC. Il n'y a donc pas de réciprocité automatique avec les Etats membres de l'OMC.
* 12 La reconnaissance du diplôme a lieu au cas par cas, école par école et pour une durée limitée.
* 13 Ces règles sont définies par les articles 7 et suivants du décret n°96-478 du 31 mai 1996 portant règlement de la profession de géomètre expert et code des devoirs professionnels.
* 14 Ces dispositions sont également applicables au ressortissant d'un Etat membre de la Communauté européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen titulaire d'un diplôme permettant l'exercice de la profession, délivré par un pays tiers.
* 15 L'article 88 du décret n° 94-490 du 15 juin 1994 institue une commission nationale des guides interprètes et conférenciers. Elle a seulement pour mission d'émettre des avis à l'attention du ministre chargé du tourisme ou du préfet, notamment en cas de décision de retrait de la carte professionnelle.