Projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision

TITRE IV - DISPOSITIONS RELATIVES AU CINÉMA ET AUTRES ARTS ET INDUSTRIES DE L'IMAGE ANIMÉE

Article 47 - Habilitation à prendre par ordonnances des mesures visant à réformer le Centre national de la cinématographie et à rénover le droit des arts et industries de l'image animée

I - Le droit en vigueur

A. Le droit du cinéma et le CNC

Le droit du cinéma est défini par le code de l'industrie cinématographique ainsi que par de nombreuses dispositions réglementaires. Ce code rassemble pour l'essentiel des textes adoptés avant 1956 et il n'a jamais fait l'objet d'une modernisation d'ensemble depuis cette date.

Notre pays s'est doté d'un édifice juridique solide, qui structure et encadre les pratiques et usages du secteur du cinéma, qui garantit le pluralisme et la diversité de la création cinématographique, tout en veillant à la santé économique des entreprises de ce secteur essentiel de notre création.

Le Centre national de la cinématographie (CNC) a été créé par la loi du 25 octobre 1946. Établissement public à caractère administratif, il est doté de la personnalité juridique et de l'autonomie financière et placé sous l'autorité du ministère de la culture et de la communication.

Ses missions montrent sa spécificité, liée à son double visage : administration d'État d'une part, et opérateur de l'État, d'autre part, qui lui confère une efficacité reconnue.

RAPPEL DES PRINCIPALES MISSIONS
DU CENTRE NATIONAL DE LA CINÉMATOGRAPHIE

1/ Le CNC gère le compte de soutien financier de l'État à l'industrie cinématographique et à l'industrie des programmes audiovisuels ainsi que les dotations accordées par le ministère. Il s'agit :

- pour le cinéma, des aides à la production et à la distribution de films, à la création et à la modernisation des salles, aux industries techniques...

- pour l'audiovisuel, des aides à la production de programmes destinés à l'ensemble des réseaux télévisuels.

A cet effet, et comme il sera précisé ci-après, le Centre assure la perception et le recouvrement de la taxe sur les entrées en salles de spectacle cinématographique (TSA).

Précisons qu'il apporte son soutien au secteur des nouvelles technologies de l'image : images de synthèse, disque optique numérique, DVD, réseau Internet...

En outre, il gère les actions cinématographiques et audiovisuelles de l'État.

2/ Le CNC participe à l'étude et à l'élaboration de la réglementation et au contrôle de son application par les différents acteurs de l'industrie cinématographique, audiovisuelle, vidéo et multimédia.

Ces missions concernent notamment :

- les agréments des investissements et des productions de films de long métrage ;

- l'autorisation d'exercice ;

- la commission de classification des films ;

- l a tenue du Registre public de la cinématographie et de l'audiovisuel ;

- la carte d'identité professionnelle ;

- la participation à l'élaboration des rapports d'instructions devant la commission nationale d'équipement commercial des projets de multiplexes ;

- et la réglementation des relations cinéma-télévision.

3/ Le CNC met en place une politique visant à favoriser la promotion et la diffusion des oeuvres, ainsi que l'accès d'un large public aux salles de cinéma grâce à un dispositif d'aides spécifiques concernant :

- la diffusion en salles ;

- les aides économiques en faveur de l'exploitation ;

- les aides sélectives à la création et à la modernisation des salles ;

- la modernisation des salles indépendantes parisiennes ;

- le tirage de copies pour les petites et moyennes villes ;

- les dispositifs particuliers pour soutenir la diffusion du cinéma d'auteur et des cinématographies peu diffusées ;

- la diffusion non-commerciale (ciné-clubs,...);

- le soutien aux associations : aides aux festivals nationaux et internationaux ;

- la mise en place d'outils d'éducation à l'image.

4/ Le CNC a également pour mission de développer l'exportation et la promotion du film et de l'audiovisuel français à l'étranger, en liaison avec les autres ministères concernés et via son soutien financier à Unifrance film international et à TV France international.

5/ Le CNC conduit une politique conventionnelle visant à développer la coopération avec les collectivités territoriales pour soutenir l'exploitation cinématographique, la production et la diffusion en région ainsi que la valorisation du patrimoine cinématographique.

6/ Le CNC contribue à la définition et à la mise en oeuvre de la politique multilatérale, européenne et internationale, dans le secteur cinématographique et audiovisuel.

7/ En fin, le CNC est chargé de la politique en faveur du patrimoine cinématographique (actions de collecte, de conservation, de sauvegarde, de traitement physique et documentaire ainsi que la valorisation de ce patrimoine).

B. Le financement du compte de soutien du CNC

Les soutiens qu'il apporte aux industries cinématographiques et audiovisuelles sont financés par trois taxes prélevées, au stade de la diffusion, sur le chiffre d'affaires des professionnels du secteur.

- La taxe sur le prix des entrées aux séances organisées dans les établissements de spectacles cinématographiques (TSA) est affectée intégralement au secteur du cinéma ; elle est acquittée lors de l'achat de chaque billet par le spectateur. Son assiette est constituée par le prix d'entrée payé par le spectateur, ou, pour les formules d'accès donnant droit à des entrées multiples -les « cartes d'abonnement illimité »- par le prix de référence servant de base de répartition des recettes entre l'exploitant et le distributeur.

Le transfert du recouvrement de la TSA de la direction générale des impôts au CNC, au 1 ^er janvier 2007, s'est accompagné d'une importante simplification du barème, avec le passage d'un système comportant plus de vingt tranches d'imposition, à un taux unique fixé à 10,72 % du prix des entrées.

- La taxe sur les éditeurs et les distributeurs de services de télévision :

• elle est due par les éditeurs de services de télévision établis en France, qui ont programmé au cours de l'année civile précédente une ou plusieurs oeuvres audiovisuelles ou cinématographiques éligibles aux aides du compte d'affectation spéciale, quel que soit leur réseau de diffusion. Elle est assise sur le montant hors TVA des recettes publicitaires et de parrainage, après abattement forfaitaire de 4 % pour frais de régie, du produit de la redevance audiovisuelle ainsi que du produit des appels téléphoniques à revenus partagés et envois de minimessages électroniques liés aux programmes, à l'exception de ceux servant une grande cause nationale ou d'intérêt général. La taxe fait l'objet d'un taux unique de 5,5 % applicable à partir d'un seuil de recettes de 11 millions d'euros. En outre, ce taux est majoré de 0,1 point pour les services de télévision mobile personnelle et de 0,2 point pour les services diffusés en haute définition ;

• elle est due par les distributeurs de services de télévision établis en France, ainsi que les éditeurs qui s'autodistribuent, indépendamment de la technologie utilisée. Elle est assise sur le montant hors TVA des abonnements et autres sommes acquittées par les usagers en rémunération des services de télévision. Pour les offres mixtes (Internet, téléphonie, etc.), la taxe est assise sur la seule part de l'abonnement correspondant aux services de télévision, soumise au taux réduit de TV. La taxe fait l'objet d'un taux progressif de 0,5 % à 4,5 %, à partir de 10 millions d'euros d'encaissements et après application d'une déduction d'assiette de 10 %.

Cette modernisation de la taxe, en 2008, par l'extension de son périmètre aux revenus des distributeurs de services de télévision a constitué une réforme majeure. Celle-ci permet de faire également contribuer au financement de la création les fournisseurs d'accès à Internet (FAI) ou bien encore les opérateurs de téléphonie mobile dès lors qu'ils proposent des chaînes de télévision à leurs abonnés. En effet, pour ces sociétés, qui n'étaient auparavant pas soumises à la taxe, la distribution de chaînes de télévision constitue souvent un produit d'appel.

- La taxe sur les encaissements réalisés au titre de la commercialisation des vidéogrammes, dont le taux est de 2 % . Depuis le 1 ^er juillet 2003, cette taxe est assise non plus sur le chiffre d'affaires des éditeurs, mais sur l'ensemble des ventes et locations de vidéogrammes destinés à l'usage privé au niveau du détaillant. En outre, depuis le 1 ^er juillet 2004, les recettes au titre de la vidéo à la demande (VOD) sont soumises à cette taxe.

Rappelons que la loi de finances pour 2009 a prévu l'affectation directe au CNC de ces taxes du compte de soutien aux industries cinématographiques et audiovisuelles. Il en résulte, parallèlement à la suppression du compte d'affectation spéciale, la disparition de la mission « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale » et des programmes qui la composent.

Ce renforcement de l'autonomie financière du CNC implique une réforme de sa gouvernance.

II - Les dispositions du projet de loi

Tel est l'un des objectifs de l'article 47 du présent projet de loi.

Cet article propose d'habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de six mois à compter de la publication du présent texte, des mesures législatives visant, d'une part, à rénover le droit du cinéma et des autres arts et industries de l'image animée et, d'autre part, à renforcer la gouvernance du CNC.

Il s'agit notamment de doter l'établissement d'un conseil d'administration, tout en préservant sa spécificité, gage de son efficacité.

Précisons que cette rénovation du CNC figure parmi les décisions arrêtées par le Conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 et confirmées par celui du 4 avril 2008. Elle s'inscrit dans l'entreprise de révision générale des politiques publiques (RGPP) menée au ministère de la culture et de la communication.

L'autre objectif de la réforme consiste à rendre plus intelligibles et conformes à la hiérarchie des normes un ensemble de dispositions du code de l'industrie cinématographique, pour partie inchangées depuis l'immédiat après-guerre, et de redéfinir le champ actuel des interventions du CNC, élargi au fil des modernisations successives qu'il a connues, dans le but de l'inscrire pleinement dans le nouvel environnement numérique du monde des images animées et des contenus multimédia.

L'énumération des dispositions pour lesquelles le Gouvernement sollicite le recours à l'article 38 de la Constitution couvre plusieurs domaines.

1. Regrouper les textes en vigueur dans un code unique

Le 1° du I (alinéa 2) vise les mesures nécessaires pour regrouper, au sein d'un code, l'ensemble des textes de valeur législative, codifiés ou non, relatifs aux domaines du cinéma et des autres arts et industries de l'image animée.

En effet, la réforme a pour ambition de rénover et d'unifier le droit du cinéma, aujourd'hui défini par un code - le code de l'industrie cinématographique - qui rassemble, pour l'essentiel, des textes adoptés avant 1956. Ce code n'a jamais fait l'objet, depuis cette date, d'une modernisation d'ensemble.

Précisons également que l'expression « arts et industries de l'image animée » est un vocable permettant d'embrasser les diverses activités actuelles du CNC, allant du cinéma au jeu vidéo. Il n'est pas certain que cette terminologie soit retenue in fine dans le projet d'ordonnance, les professionnels ayant fait d'autres suggestions comme la référence aux arts et industries « du cinéma et de la création audiovisuelle ».

2. Réformer le fonctionnement du CNC

Le 2° du I (alinéas 3 à 7) vise un ensemble de dispositions relatives au Centre national de la cinématographie, établissement créé par une loi du 25 octobre 1946. Si la dénomination de ce dernier devrait être modifiée - pour refléter l'extension du champ d'action du CNC au-delà du seul cinéma, en direction principalement de la production audiovisuelle, de la vidéo et du multimédia, y compris le jeu vidéo -, l'établissement devrait continuer à être désigné sous l'acronyme « CNC » tout en devenant le « Centre national du cinéma et de l'image animée ».

Quatre séries de mesures sont envisagées :

- une clarification du statut du CNC et une actualisation de ses missions dans les secteurs du cinéma et des autres arts et industries de l'image animée (alinéa 4), en distinguant entre les missions que l'établissement public administratif exerce, en qualité d'opérateur de l'État, sous la tutelle du ministre chargé de la culture, et les prérogatives de puissance publique exercées, à titre personnel et sous l'autorité directe du ministre chargé de la culture, par son président ;

- une réforme de l'organisation et du fonctionnement du CNC, notamment par la création d'un conseil d'administration (alinéa 5). Il s'agit de la mesure la plus emblématique de cette réforme ;

- une adaptation des ressources et des dépenses du CNC à la nature de ses missions (alinéa 6) ;

- une actualisation du régime de recherche et de constatation des infractions à la réglementation et des sanctions administratives et pénales afférentes (alinéa 7).

En effet, la pratique du CNC en matière de gouvernance - produit de l'histoire et reflet des spécificités d'un établissement doté de missions d'administration centrale, à côté de ses missions d'opérateur de l'État - est celle d'une concertation large, approfondie et fréquente avec les administrations de tutelle et les professionnels, mais sans institution de nature statutaire. À l'heure actuelle, en droit, les fonctions habituellement dévolues dans les établissements publics à un conseil d'administration sont exercées par le seul directeur général.

La composition du conseil d'administration reflète le poids de l'Etat dans la définition et la mise en oeuvre de cette politique publique. Il y aura 12 membres, 3 pour le ministère de la culture, 3 pour le ministère des finances, 3 magistrats des juridictions supérieures afin d'éclairer les débats, 2 représentants des personnels, et enfin un président nommé en Conseil des ministres.

La réforme institutionnaliserait donc des organes de gouvernance : un conseil d'administration et une commission générale professionnelle, qui, aujourd'hui, n'ont qu'une existence informelle sous une autre appellation. Une commission générale professionnelle institutionnaliserait le mode de concertation existant avec les professionnels des différents secteurs intéressés. Cette réforme s'inscrirait dans la logique même de l'autonomie financière croissante du Centre, dont la gestion serait sécurisée par la mise en place d'un conseil d'administration.

Ce dernier serait institué sans préjudice de l'équilibre existant actuellement entre les missions d'administration centrale et les missions propres à l'établissement public. Il devrait, du fait de la spécificité des missions du CNC, être composé, outre du président, de magistrats, de représentants de l'État et de représentants du personnel. Le président du conseil d'administration serait nommé en conseil des ministres sans limitation de durée, par analogie avec la situation existante et du fait de ses missions d'administration centrale.

La direction opérationnelle de l'établissement refléterait les compétences mixtes du Centre. La double fonctionnalité du président, agissant tantôt au titre des pouvoirs détenus de par sa nomination par décret en conseil des ministres sous l'autorité directe du ministre en charge de la culture, tantôt au titre de président de l'établissement public sous tutelle, en serait la traduction.

Les prérogatives du président du nouveau CNC seraient importantes.

En effet, le président du Centre national du cinéma et de l'image animée exercerait en propre, sous l'autorité directe du ministre chargé de la culture, les prérogatives suivantes :

- procéder à l'étude et à l'élaboration des projets de lois, de décrets et d'arrêtés relatifs au cinéma et aux autres arts et industries de l'image animée et proposer toute mesure susceptible de contribuer au développement et à la modernisation des secteurs concernés ;

- prendre, en tant que de besoin, des dispositions réglementaires à caractère technique pour compléter les conditions ou modalités d'application des règlements ;

- être associé à la préparation de la réglementation et au suivi des négociations professionnelles relatives aux obligations de production et de diffusion des oeuvres cinématographiques et audiovisuelles auxquelles sont soumis les éditeurs de services de médias audiovisuels et plus généralement à toute question concernant la diffusion audiovisuelle, à la propriété littéraire et artistique et au régime social et fiscal de ces professions et activités ;

- participer à la négociation des accords internationaux relatifs aux coproductions et aux échanges cinématographiques et audiovisuels, ainsi qu'à la préparation de la position française dans les négociations internationales intéressant le cinéma et les autres arts et industries de l'image animée ;

- participer à la mise en oeuvre, dans les secteurs du cinéma et des autres arts et industries de l'image animée, des procédures relevant de la législation relative à la concurrence ;

- déterminer les spécifications techniques auxquelles est subordonnée l'homologation des établissements de spectacles cinématographiques ;

- homologuer les établissements de spectacles cinématographiques et délivrer l'autorisation préalable à l'exercice de l'activité d'exploitant de ces établissements ;

- délivrer l'agrément préalable à la constitution des groupements et ententes de programmation cinématographique et homologuer les engagements de programmation ;

- délivrer l'agrément préalable à la mise en place des formules d'accès au cinéma donnant droit à des entrées multiples ;

- désigner les agents du Centre et prononcer des sanctions administratives.

Quant au Centre lui-même, il aurait notamment pour missions de :

- suivre l'évolution des professions et activités des arts et industries de l'image animée et leur environnement technique, juridique et économique, ainsi que les conditions de formation et d'accès aux métiers concernés ;

- contribuer au développement et au financement des arts et industries de l'image animée. Il apporterait notamment un soutien financier à la création, la production, la distribution, la diffusion et la promotion des oeuvres cinématographiques et audiovisuelles et des oeuvres multimédia. Ce soutien concernerait également la création et la modernisation des établissements de spectacles cinématographiques, les industries techniques et l'innovation technologique. Il continuerait de favoriser la diversité des formes d'expression cinématographique, audiovisuelle et multimédia et de faciliter l'adaptation des entreprises à l'évolution des marchés et des technologies ainsi qu'à la concurrence internationale ;

- contrôler les recettes d'exploitation des oeuvres cinématographiques dans les établissements de spectacles cinématographiques ; il contrôlerait également les recettes d'exploitation des oeuvres cinématographiques et audiovisuelles sous forme de vidéogrammes destinés à l'usage privé du public ;

- participer à la lutte contre la contrefaçon des oeuvres cinématographiques et audiovisuelles et des oeuvres multimédia ;

- recueillir, conserver, préserver et mettre en valeur le patrimoine cinématographique.

3. Moderniser les règles encadrant les professions du cinéma et de l'image animée

Le 3° du I (alinéas 8 à 11) autorise le Gouvernement à légiférer par ordonnances s'agissant de l'exercice des professions et activités du cinéma et des autres arts et industries de l'image animée. Le projet de réforme vise, ce faisant, à rendre plus intelligible et plus accessible le droit du cinéma, à la fois pour l'administration, les professionnels et, d'une manière générale, les citoyens, conformément aux objectifs de valeur constitutionnelle reconnus par le Conseil constitutionnel.

En effet, la dispersion des règles juridiques relatives au cinéma, à l'industrie audiovisuelle et à la vidéo, entre le code de l'industrie cinématographique, divers articles de lois isolés et des décisions réglementaires du directeur général du Centre, ainsi que l'existence de nombreuses dispositions parfois obsolètes, non appliquées ou formulées à un niveau normatif inadapté, ont contribué à opacifier et complexifier cette branche du droit.

Il convient donc de rendre les dispositions applicables aux divers champs d'intervention du CNC à la fois plus simples et plus conformes à l'ordonnancement juridique en vigueur.

Trois types de mesures sont, plus précisément, envisagés :

- une simplification des régimes d'autorisation ou de déclaration préalables à l'exercice des professions du cinéma et de la vidéo et une adaptation des bases juridiques de l'homologation des établissements de spectacles cinématographiques (alinéa 9) ;

- un aménagement des règles relatives à l'organisation de séances de spectacles cinématographiques à titre non commercial ou en plein air (alinéa 10) ;

- une actualisation et une clarification des règles relatives au contrôle des recettes d'exploitation des oeuvres cinématographiques en salles de spectacles cinématographiques et des oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles en vidéo (alinéa 11).

Le contrôle des recettes d'exploitation dans les cinémas devrait notamment être organisé conformément à certain nombre de principes simples et explicites. Les exploitants de ces établissements seraient tenus soit de délivrer un billet d'entrée à chaque spectateur, soit d'enregistrer et de conserver, dans un système informatisé, les données relatives à l'entrée de chaque spectateur selon des modalités fixées par arrêté conjoint du ministre chargé de la culture et du ministre chargé des finances.

Ils devraient établir, à la fin de chaque séance, un relevé comportant, en regard des recettes ou, en cas de formule d'accès illimité au cinéma donnant droit à des entrées multiples, des sommes correspondant au prix de référence par place, l'indication du programme et les numéros des billets d'entrées délivrés à chaque spectateur ou les données relatives à l'entrée de chaque spectateur. Les caractéristiques de ce relevé devraient être fixées par arrêté conjoint des ministres de la culture et des finances. Ce relevé serait tenu à la disposition des agents de l'administration des impôts et des agents du Centre national du cinéma et de l'image animée.

Enfin, les exploitants devraient, à la fin de chaque semaine cinématographique, adresser au CNC - par voie électronique - une déclaration de recettes dont les caractéristiques seraient également fixées par arrêté conjoint des ministres de la culture et des finances.

Des sanctions (peines d'emprisonnement et amendes) seraient prévues, notamment si les établissements admettent des spectateurs non munis de billet d'entrée, s'ils n'enregistrent ni ne conservent les données relatives à l'entrée des spectateurs dans le système informatisé adéquat, ou encore s'ils adressent de fausses déclarations au CNC.

4. Rénover les registres du cinéma et renforcer la transparence sur les recettes

Le 4° du I (alinéa 12) inclut, dans le champ de l'ordonnance, les mesures nécessaires pour actualiser les registres du cinéma et de l'audiovisuel et pour renforcer la transparence de l'information relative aux recettes d'exploitation des oeuvres cinématographiques et audiovisuelles.

Les registres du cinéma et de l'audiovisuel

La conservation des registres de la cinématographie et de l'audiovisuel, créée par une loi du 22 février 1944, est placée auprès du CNC. Ces registres sont prévus aux articles 31 et suivants du code de l'industrie cinématographique. Ils comprennent le registre public de la cinématographie et de l'audiovisuel (RPCA) et, depuis 2006, le registre des options (142).

Le RPCA assure, comme le ferait une conservation des hypothèques, la publicité des actes, conventions et jugements relatifs à la production, à la distribution, à la représentation et à l'exploitation des oeuvres audiovisuelles au sens large. La publicité de ces différents documents ne peut avoir lieu qu'après immatriculation de l'oeuvre à laquelle ils se rapportent. Celle-ci n'est obligatoire que pour les films de cinéma ; l'immatriculation des oeuvres audiovisuelles non cinématographiques, permise depuis le 1er janvier 1986, reste facultative. Cependant, elle devient indispensable, sauf exception, pour les oeuvres de fiction, les documentaires et les oeuvres d'animation qui doivent bénéficier de l'apport d'une SOFICA ou d'une aide du COSIP.

Le conservateur des registres de la cinématographie et de l'audiovisuel n'est pas juge de la validité des actes publiés et ne peut donc refuser de procéder à leur inscription que pour des raisons de forme. L'existence du RPCA a permis la mise en oeuvre d'un système original de sûretés (nantissement et délégation de recettes), qui facilite l'accès des professionnels au crédit.

Le registre des options permet au producteur qui a acquis une option pour l'adaptation cinématographique ou audiovisuelle d'une oeuvre littéraire de déposer son projet au registre des options sous le titre de cette oeuvre littéraire. L'inscription et la publication au registre des options sont opérées de la même façon qu'au RPCA. Toutefois, au registre des options, l'inscription des actes n'est pas obligatoire.

Le nouveau CNC aurait ainsi pour double mission de tenir les registres du cinéma et de l'audiovisuel et de centraliser et communiquer aux parties prenantes et aux ayants droit tous renseignements relatifs aux recettes réalisées par les personnes soumises à son contrôle.

5. Aménager les règles financières

Le 5° du I (alinéas 13 à 16) fait référence aux dispositions législatives relatives au financement du cinéma et des autres arts et industries de l'image animée. Trois réformes sont envisagées :

- Confier au CNC le recouvrement direct de la taxe sur les éditeurs et distributeurs de services de télévision (alinéa 14), conformément au vote, par l'Assemblée nationale, de l'article 22 du projet de loi de finances pour 2009 qui prévoit l'accès du CNC aux ressources fiscales finançant les soutiens (143).

L'autonomie financière croissante du Centre, concrétisée par la suppression du compte d'affectation spéciale à compter du 1er janvier 2009 et par la fonction de recouvrement des taxes confiée à l'établissement (pour la taxe sur les entrées en salles à partir du 1er janvier 2007, et pour la taxe sur les éditeurs et distributeurs de services de télévision à compter du 1 ^er janvier 2010), trouve comme contrepartie la mise en place, déjà évoquée, d'un conseil d'administration qui viendra sécuriser la gestion du CNC.

- Confier au nouveau conseil d'administration du CNC la détermination des conditions générales d'attribution des soutiens financiers au cinéma et aux autres arts et industries de l'image animée (alinéa 15).

Les règles régissant les soutiens financiers attribués par le CNC -sous forme d'aides directes, automatiques ou sélectives, ou d'aides indirectes- pourront être désormais fixées par délibérations du conseil d'administration. Pour l'attribution des aides automatiques, l'ordonnance devrait prévoir la règle selon laquelle un compte est ouvert dans les écritures du Centre national du cinéma et de l'image animée, au nom de chaque bénéficiaire, et sur lequel sont inscrites les sommes auxquelles il peut prétendre.

- Actualiser le régime d'affectation prioritaire du soutien financier à la production cinématographique au désintéressement de certains créanciers (alinéa 16). Il s'agit de clarifier - en le rendant plus efficace - le régime des créances dites « privilégiées » sur les oeuvres déjà réalisées et dont le paiement est un préalable à la mobilisation du soutien financier automatique pour la production de nouvelles oeuvres cinématographiques.

6. Actualiser le régime du dépôt légal

Le 6° du I concerne les mesures législatives nécessaires pour adapter les dispositions du titre III du livre Ier du code du patrimoine - relatives au dépôt légal des documents cinématographiques - aux exigences de la convention européenne relative à la protection du patrimoine audiovisuel adoptée à Strasbourg le 8 novembre 2001 (alinéa 17). Il s'agit de permettre la mise en conformité du régime de dépôt légal cinématographique avec cette convention européenne, avant le dépôt des instruments de ratification auprès du Conseil de l'Europe.

En effet, l'article L. 131-2 du code du patrimoine soumet à l'obligation de dépôt légal les documents cinématographiques, dès lors qu'ils sont mis à la disposition du public. Lorsque le document n'a pas de visa d'exploitation et ne donne pas lieu à une représentation publique en salles sur le territoire national, il n'est pas soumis à cette obligation. Tel est le cas notamment des documents qui n'ont pas de distributeur.

Or les oeuvres cinématographiques auxquelles s'applique la convention sont définies comme l'ensemble des « images en mouvement de toute durée destinées à être diffusées dans les salles ». Il en découle que les obligations relatives au dépôt légal doivent s'appliquer aux oeuvres destinées à être diffusées en salles, même si elles n'ont pas été communiquées au public.

Il apparaît donc nécessaire d'aménager L. 131-2 du code du patrimoine en prévoyant que les documents cinématographiques font l'objet d'un dépôt légal obligatoire, dès lors qu'ils sont destinés à une représentation en salle de spectacles cinématographiques (144).

Par ailleurs, l'article L. 132-2 du code du patrimoine doit également être adapté aux évolutions du cinéma numérique, les documents cinématographiques n'étant plus nécessairement fixés sur support photochimique, mais pouvant prendre la forme de fichiers informatiques.

7. Entrée en vigueur de l'ordonnance

Enfin, le II du présent article (alinéa 18) prévoit que :

- l'ordonnance doit être prise au plus tard dans un délai de six mois à compter de la publication du présent projet de loi ;

- un projet de loi portant ratification de cette ordonnance doit être déposé, devant le Parlement, au plus tard le dernier jour du troisième mois qui suit celui de sa publication.

III - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

A cet article, l'Assemblée nationale a seulement adopté un amendement de précision.

IV - La position de votre commission

Votre commission ne peut que regretter qu'une réforme aussi importante du cadre juridique régissant ce secteur essentiel de la culture soit réalisée par voie d'ordonnances.

La réforme de la gouvernance du CNC, liée aux nouvelles modalités d'encaissement des taxes alimentant le compte de soutien, présente un certain degré d'urgence mais son terme était connu et évoqué depuis 2 ans.

Votre commission constate cependant que le problème d'encombrement de l'ordre du jour des assemblées parlementaires a peu de chance d'être résolu à brève échéance. Aussi a-t-elle admis la procédure des ordonnances, sous réserve néanmoins qu'un comité de suivi, créé par décret et comprenant notamment deux députés et deux sénateurs membres des commissions parlementaires chargées des affaires culturelles, puisse évaluer l'application de ces dispositions. Tel sera l'objet d'un article additionnel proposé avant l'article 48 bis.

Ainsi, à défaut d'un projet de loi spécifiquement dédié à ces réformes essentielles, que notre commission des affaires culturelles avait appelé de ses voeux, le Parlement sera associé à l'élaboration de ce nouveau cadre juridique en amont du processus de validation des ordonnances.

Sous ces réserves, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 48 - Habilitation à prendre par ordonnances des mesures visant à aménager les dispositifs de régulation de la diffusion cinématographique et à rénover les relations entre distributeurs et exploitants

Cet article propose d'habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnances (alinéa 1) des mesures législatives (énumérées par les alinéas 2 à 4) visant à aménager les dispositifs de régulation de la diffusion cinématographique et à rénover les relations entre distributeurs et exploitants, dans un délai de huit mois (alinéa 5).

I - Le droit en vigueur

Ainsi que l'ont rappelé Mme Anne Perrot et M. Jean-Pierre Leclerc dans leur rapport précité : « L'industrie du cinéma telle qu'elle existe aujourd'hui en France repose au contraire sur une volonté continue de contrecarrer les mécanismes de marché, qui auraient abouti à l'élimination de la création cinématographique française, incapable de résister à la puissance de séduction du cinéma américain. Depuis les années 1940, l'Etat agissant en concertation avec la profession a bâti un système d'intervention multiforme mêlant redistribution financière, autorisations d'exercice, contractualisation d'engagements, médiation dans les rapports commerciaux entre professionnels, autorégulation par la voie de codes de bonne conduite et d'accords. Cette intervention répond à des enjeux qui ne sont pas seulement économiques, mais aussi politiques et culturels ; elle a permis au cinéma français, malgré de nombreuses crises, de survivre et même dans la période récente d'afficher des bons résultats en termes de fréquentation, de diversité et d'équipement du territoire.

Les règles de la concurrence ne peuvent pas facilement s'épanouir dans un marché aussi organisé. Pourtant, elles s'appliquent bien au cinéma, comme les autorités de concurrence l'ont constamment affirmé. »

Rappelons, en effet, que le secteur du cinéma fait l'objet depuis les années 1940 d'une politique de régulation sectorielle, élaborée afin de préserver une activité industrielle et artistique aux enjeux culturels. Ainsi qu'il a été exposé dans la première partie du présent rapport, les règles de la concurrence doivent néanmoins s'appliquer à lui, les dérogations accordées devant être strictement proportionnées aux objectifs d'intérêt général recherchés et ne porter atteinte que de façon limitée au bon fonctionnement du marché.

La législation poursuit ainsi un double objectif louable : d'une part, veiller au libre jeu de la concurrence et, d'autre part, sauvegarder la création cinématographique.

Les engagements de programmation

La loi du 29 juillet 1982 dispose notamment que « tout groupement ou entente entre entreprises de spectacles cinématographiques destiné à assurer la programmation des oeuvres cinématographiques en salle est soumis à agrément préalable délivré par le directeur du Centre national de la cinématographie ». Cet agrément est subordonné à un certain nombre de règles qui concernent la prise d'engagements de programmation afin de maintenir le pluralisme de la diffusion des oeuvres cinématographiques.

Le Médiateur du cinéma

Par ailleurs, la même loi a créé une institution originale et qui a prouvé son efficacité : le Médiateur du cinéma.

En 2007, l'anniversaire des 25 ans du Médiateur du cinéma a marqué le succès de cette autorité administrative indépendante, spécifique au secteur du cinéma et qui permet de prendre pleinement en compte ses modes de fonctionnement afin d'en améliorer efficacement la régulation.

Dans le rapport pour avis de votre commission sur le compte spécial cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale pour 2008, M. Serge Lagauche avait insisté sur la grande utilité de cette autorité pour les professionnels du secteur. Réactive et souple, cette institution apparaît en effet très complémentaire de l'action conduite par le Conseil de la concurrence.

LES MISSIONS ET L'ACTIVITÉ DU MÉDIATEUR DE LA RÉPUBLIQUE ^{98 ( * )}

Il est chargé d'une mission de conciliation préalable en cas de « litiges relatifs à la diffusion en salle des oeuvres cinématographiques et qui ont pour origine une situation de monopole de fait, une position dominante ou toute autre situation ayant pour objet ou pouvant avoir pour effet de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence et révélant l'existence d'obstacles à la plus large diffusion des oeuvres cinématographiques conforme à l'intérêt général ».

La fonction essentielle du Médiateur du cinéma est la conciliation par laquelle il invite les parties à mettre fin au litige qui les oppose en parvenant à un accord amiable. Le cas échéant, il rappelle l'existence des règles applicables, qu'elles soient relatives à la concurrence, aux pratiques commerciales, à l'exploitation des films en salles et à leur distribution. En cas d'échec de la conciliation, il peut, dans un délai maximum de deux mois à compter de la saisine, émettre une injonction, décision exécutoire qui s'impose aux parties. Il prescrit alors les mesures qui lui paraissent de nature à mettre fin à la situation litigieuse.

En outre, il s'est vu attribuer, par la loi du 15 mai 2001, le pouvoir de faire appel des décisions des Commissions départementales d'équipement cinématographique (CDEC) devant la Commission nationale d'équipement cinématographique (CNEC) chargée de statuer sur les demandes d'autorisation de complexes cinématographiques supérieurs à 300 fauteuils.

Le Médiateur est l'objet chaque semaine d'un nombre croissant de saisines. D'une petite dizaine par an lors de sa création, ce sont à présent plus de 90 dossiers qui sont officiellement ouverts chaque année : difficultés d'accès aux films, problèmes de concurrence entre salles indépendantes et grands circuits, questions tarifaires, conflits entre entreprises privées et entreprises soutenues par les pouvoirs publics, litiges liés à des initiatives à caractère non commercial, conséquences de la modernisation ou de l'extension du parc cinématographique sur une zone de chalandise, cartes illimitées ou encore mise en oeuvre des dispositifs scolaires.

Près des deux tiers des cas qui lui sont soumis trouvent une issue positive, que ce soit par conciliation (60 % des dossiers en 2006) ou injonction.

Depuis sa création, cette autorité administrative indépendante s'est imposée comme l'un des acteurs importants du paysage cinématographique français. Par ses médiations et des injonctions , il contribue , de manière discrète mais efficace, au règlement des conflits et participe à la régulation du marché. Par ses avis et ses recommandations, il veille au respect des règles du jeu et du droit de la concurrence . Le Médiateur du cinéma joue ainsi un rôle essentiel en faveur de la préservation de la diversité de l'offre cinématographique .

La régulation de la diffusion des oeuvres cinématographiques

Afin de rénover le cadre juridique s'appliquant à la régulation de la diffusion des oeuvres cinématographiques, Mmes Christine Albanel, ministre de la culture et de la communication, et Christine Lagarde, ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, ont commandé à Mme Anne Perrot et M. Jean-Pierre Leclerc une étude sur l'équilibre à atteindre entre les règles du marché et le développement de la créativité cinématographique.

Rendu en mars 2008, ce rapport ^{99 ( * )} , intitulé « Cinéma et concurrence », dresse une analyse économique du secteur du cinéma et de ses modalités de régulation. Partant du principe que « la prise en compte des objectifs légitimes de protection de la culture n'a jamais été considérée, jusqu'à présent, comme une justification pour écarter purement et simplement les règles de concurrence », leurs préconisations tracent des perspectives que le présent article a pour ambition de mettre en oeuvre.

Ce rapport a avancé les principales préconisations suivantes :

1. Sécuriser les accords susceptibles d'être exemptés au titre du progrès économique, en utilisant la procédure de l'article L. 420-4 du code de commerce qui permet au gouvernement d'autoriser des accords ou des catégories d'accords par décret, pris sur l'avis conforme du Conseil de la concurrence, ou solliciter le Conseil de la concurrence pour avis, sur le fondement de l'article L. 462-1 du code de commerce, sur les questions de concurrence posées par les accords que la profession souhaiterait pouvoir conclure.

2. Respecter l'obligation de conclure des contrats écrits et simplifier cette formalité en concluant des contrats cadre et en recourant à des modalités de signature électronique.

3. Inviter le médiateur à élargir le champ de ses interventions, par l'exercice d'un pouvoir de conciliation ou de recommandation en matière de pratiques discriminatoires ou abusives dans l'accès des films aux écrans, de relations commerciales entre distributeurs et exploitants, de concurrence entre salles municipales et salles privées, de politique tarifaire et de rémunération des distributeurs, et renforcer ses moyens.

4. Étendre le régime des engagements de programmation aux multiplexes qui n'y sont pas soumis.

5. Procéder à un audit des aides à la distribution et à l'exploitation et renforcer leur sélectivité.

6. Évaluer les effets de la procédure d'autorisation d'ouverture des multiplexes sur la concentration du secteur de l'exploitation en salle et sur la diversité de programmation. En cas de suppression du régime d'autorisation de l'équipement commercial, instituer une procédure propre au cinéma, assise sur des commissions constituées au niveau régional et national.

7. Remédier aux effets de la concurrence par les prix entre les exploitants de salle sur la rémunération des distributeurs, soit :

- en dérogeant à l'article L.442-5 du code de commerce, pour donner aux distributeurs un droit de regard sur les prix pratiqués par les exploitants ;

- en abrogeant l'article 24 du code de l'industrie cinématographique et la décision réglementaire n°15 du directeur général du CNC, pour permettre aux distributeurs et aux exploitants de négocier librement des rémunérations minimales ou forfaitaires ;

- en définissant une rémunération minimale pour les distributeurs par la voie d'une négociation collective ou par la voie réglementaire ;

- en imposant aux distributeurs et aux exploitants la négociation d'un tarif de référence applicable en cas de promotions, un tarif minimum défini par la voie réglementaire s'appliquant en cas de non-respect de cette obligation ;

- en expérimentant, sans modification du cadre juridique existant, l'extension du tarif de référence aux promotions autres que les formules d'abonnement illimité.

8. Imposer aux salles municipales opérant en concurrence avec des exploitants privés de souscrire des engagements de programmation, ou la définition d'un projet cinématographique précis par des conventions ou cahiers des charges s'imposant aux gestionnaires de l'établissement.

9. Favoriser la concertation périodique entre les distributeurs autour d'un calendrier de sortie des films.

10. Veiller à ce que les mécanismes de soutien financier ou les obligations de financement de la production ne contribuent pas à la multiplication des films produits et des copies par un saupoudrage des financements.

11. Recentrer l'octroi des subventions art et essai, en pondérant l'aide accordée aux salles art et essai en fonction du nombre de copies ou du nombre de spectateurs, ou en excluant du calcul de ces aides les films ayant dépassé un seuil d'entrées, et récompenser les efforts d'exposition des films dans la durée.

12. Intéresser les distributeurs sur les recettes réalisées par les films qu'ils ont distribués sur les différents supports d'exploitation, notamment par l'intermédiaire des aides automatiques versées au titre du compte de soutien.

13. Fixer par voie d'accord interprofessionnel la fenêtre d'exploitation des services de vidéo à la demande, afin de préserver les principes de la chronologie des médias. Dans le cas d'une ouverture de négociations individuelles entre les ayants droit et les diffuseurs de services pour déterminer la chronologie d'exploitation propre à chaque film, répartir entre les différents médias les obligations de financement de la production et les quotas de diffusion.

14. Donner aux ayants droit la garantie d'une rémunération minimale à l'occasion de la location de films en VOD, pour le secteur de l'exploitation en salle.

II - Les dispositions du projet de loi

L'article vise 48 du présent projet de loi vise à traduire en droit les propositions de nature législative contenues dans le rapport Perrot-Leclerc précité, notamment pour ce qui concerne l'extension du champ de compétences du médiateur du cinéma et le régime des engagements de programmation des établissements de spectacles cinématographiques.

Ce contexte explique que l'énumération des dispositions pour lesquelles le Gouvernement sollicite l'application de l'article 38 de la Constitution couvre les domaines suivants :

- les dispositifs de régulation de la diffusion cinématographique concernant les conditions de délivrance de l'agrément des groupements et ententes de programmation, les engagements de programmation des exploitants d'établissements de spectacles cinématographiques ainsi que l'étendue des pouvoirs du médiateur du cinéma (1°, alinéa 2) ;

- les conditions de cession des droits de représentation cinématographique et les conditions de cession des droits d'exploitation des oeuvres cinématographiques et audiovisuelles sous forme de vidéogrammes destinés à l'usage privé du public ou par les services de médias audiovisuels à la demande (3°, alinéa 4) ;

- les conditions et modalités de délivrance de l'agrément des formules d'accès au cinéma donnant droit à des entrées multiples (2°, alinéa 3).

S'agissant de ce dernier point, le Gouvernement souhaite prendre, par voie d'ordonnances, des mesures confirmes à l'esprit des propositions formulées par la commission d'agrément des formules d'accès au cinéma du CNC dans son bilan d'activité du 12 février 2008, consacré aux « formules d'abonnement de type accès illimité au cinéma ».

Si, en effet, le cadre législatif et réglementaire mis en place depuis 2003 a répondu, en partie, au constat qui avait été fait lors de la mise sur le marché de la première formule d'abonnement avec accès illimité et donc aux attentes des principaux acteurs concernés, en préservant notamment le pluralisme de l'offre cinématographique et des lieux de diffusion, il a toutefois montré ses limites, à l'occasion du renouvellement des agréments de ces formules en 2007, et particulièrement en ce qui concerne la détermination du prix de référence.

Conformément aux préconisations de la commission d'agrément du CNC, l'ordonnance pourrait donc comporter une série de mesures propres à alléger la procédure d'agrément et à renforcer l'efficacité de celle-ci, au bénéfice de tous les acteurs concernés par ce dispositif : les émetteurs, les exploitants garantis, les distributeurs et les ayants droit.

L'ensemble de ces aménagements nécessitant une concertation approfondie entre les professionnels du cinéma et les sujets traités étant souvent, par ailleurs, très techniques, il est prévu que le Gouvernement dispose, pour rédiger cette ordonnance, d'un délai plus long que celui prévu par l'article 47 du présent projet de loi.

C'est pourquoi le II du présent article (alinéa 5) prévoit que :

- l'ordonnance doit être prise au plus tard dans un délai de huit mois à compter de la publication du présent projet de loi ;

- un projet de loi portant ratification de cette ordonnance doit être déposé, devant le Parlement, au plus tard le dernier jour du troisième mois qui suit celui de sa publication.

Aucun projet d'ordonnance n'a pu être remis à vos rapporteurs dans la mesure où sa rédaction dépend des négociations professionnelles en cours. Mais, si les négociations entre professionnels aboutissent, l'ordonnance permettra, à n'en pas douter, une rénovation utile des dispositifs de régulation de la diffusion cinématographique et des relations entre distributeurs et exploitants.

III - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a utilement précisé que les dispositions que le Gouvernement pourra prendre pour actualiser les registres du cinéma et de l'audiovisuel et pour renforcer la transparence de l'information relative aux recettes d'exploitation des oeuvres devront être prises « dans le respect des dispositions du code de la propriété intellectuelle. »

IV - La position de votre commission

Ainsi qu'elle l'a exprimé à l'article précédent, votre commission ne peut que regretter qu'une réforme aussi importante du cadre juridique régissant ce secteur essentiel de la culture soit réalisée par voie d'ordonnances.

L'aménagement des dispositifs de régulation de la diffusion des oeuvres cinématographiques aurait sans doute pu faire l'objet d'un projet de loi spécifique que le Parlement aurait examiné dans le courant de l'année 2009. Ainsi, la mutation du secteur du cinéma et de son cadre juridique aurait-elle fait l'objet d'un débat public, qui aurait également permis de mieux le valoriser aux yeux de nos concitoyens.

Votre commission constate cependant que le problème d'encombrement de l'ordre du jour des assemblées parlementaires a peu de chance d'être résolu à brève échéance. Aussi a-t-elle admis la procédure des ordonnances, sous réserve néanmoins qu'un comité de suivi soit créé, selon les modalités déjà indiquées.

Ainsi, à défaut d'un projet de loi spécifiquement dédié à ces réformes essentielles, que notre commission des affaires culturelles avait appelé de ses voeux, le Parlement sera associé à l'élaboration de ce nouveau cadre juridique en amont du processus de validation des ordonnances.

Sous ces réserves, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 48 bis (nouveau) (article 27 du code de l'industrie cinématographique) - Décret prévoyant les conditions d'agrément des modifications apportées aux formules d'accès illimité au cinéma

L'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à confier à un décret le soin de prévoir les conditions dans lesquelles l'agrément qui doit être obtenu du CNC pour modifier substantiellement une formule d'accès au cinéma donnant droit à des entrées multiples ou pour solliciter l'adhésion d'un exploitant de salles à une telle formule.

Une telle disposition s'avérait en effet nécessaire, dans la mesure où l'un des agréments existant arrivera prochainement à échéance, avant même l'entrée en vigueur de l'ordonnance prévue à l'article précédent.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 48 bis - Comité de suivi de l'application du titre IV

Le titre IV du présent projet de loi habilite le Gouvernement à prendre, par ordonnances, un certain nombre de dispositions de nature législative afin de moderniser le droit du cinéma.

Compte tenu de l'importance des mesures envisagées pour le secteur du cinéma, le présent amendement prévoit qu'un comité de suivi , créé par décret, et comprenant notamment deux députés et deux sénateurs membres des commissions parlementaires chargées des affaires culturelles, puisse évaluer l'application de ces dispositions.

Ainsi, à défaut d'un projet de loi spécifiquement dédié à ces réformes essentielles, que notre commission des affaires culturelles avait appelé de ses voeux, le Parlement sera associé à l'élaboration de ce nouveau cadre juridique en amont du processus de validation des ordonnances.

Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

* ⁹⁸ Extraits du rapport précité présenté par M. Serge Lagauche au nom de la commission des affaires culturelles.

* ⁹⁹ Voir le résumé du rapport en annexe au présent rapport.