E. UN AUDIOVISUEL PUBLIC À L'INDÉPENDANCE RENFORCÉE
Aux termes de l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, « la libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l'Homme : tout Citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les cas déterminés par la Loi . »
L'existence d'un service public audiovisuel indépendant fait partie des premières garanties de cette liberté constitutionnelle . Elle permet en effet d'offrir à tous les citoyens des médias où, à l'abri de toutes les pressions, commerciales, sociales ou politiques, peuvent s'exprimer toutes les opinions et tous les courants de pensée que compte la société française.
En supprimant progressivement la publicité sur les télévisions et radios publiques, le présent projet de loi renforce cette indépendance : nul ne pourra plus penser qu'une information ou une opinion n'est pas relayée sur les ondes publiques par peur de perdre un annonceur d'importance.
De même, la disparition de la contrainte d'audience permettra à la télévision publique de devenir le lieu de tous les débats. Car si l'audiovisuel public est un espace de divertissement, il doit aussi être un espace de discussion, de réflexion et de débat et garantir ainsi la possibilité pour tout citoyen de se faire entendre.
Mais si l'indépendance de la télévision publique se nourrit de son indépendance vis-à-vis des contraintes commerciales, elle se mesure aussi à sa capacité à se libérer de toute influence politique.
Cette exigence ne peut souffrir aucune exception : la télévision publique ne peut quitter la sphère de la servitude commerciale pour entrer dans celle de la servitude politique.
Vos rapporteurs estiment toutefois nécessaire de le préciser : cette indépendance ne peut signifier l'irresponsabilité des dirigeants des sociétés nationales de programme.
Ceux-ci, parce qu'ils sont à la tête d'entreprises publiques qui, pour la mise en oeuvre de leurs missions de service public sont financées par des deniers publics, doivent être nommés dans des conditions claires et transparentes.
La nomination des présidents des sociétés nationales de programme est un choix politique, au sens le plus noble du terme. Leur régime de désignation doit donc répondre à deux exigences :
- il doit garantir leur indépendance ;
- il doit permettre l'expression d'un véritable choix et du projet qui l'accompagne.
Or force est de constater que le régime actuel, s'il répond à la première des deux exigences, ne satisfait pas pleinement la deuxième.
La jurisprudence du Conseil constitutionnel, en couvrant l'essentiel de la procédure de nomination d'une obligation de secret, n'a pas permis la formulation claire du projet de chaque nouveau président. 28 ( * )
La décision n°2005-304 du Conseil supérieur de l'audiovisuel désignant M. Patrick de Carolis comme président de la société France Télévisions en témoigne. Sa motivation est ainsi rédigée :
« Considérant que l'expérience et les compétences de M. Patrick de Carolis dont témoigne son parcours professionnel, tant dans le domaine de l'information que des programmes, sont marquées par un réel sens du service public ; que celui-ci, grand professionnel de l'audiovisuel, a montré à travers ses différentes fonctions son attachement à privilégier, au bénéfice du plus large public, la création, l'innovation, l'exigence de qualité et la rigueur éditoriale ; que ces qualités sont adaptées à l'exercice de la fonction de président de France Télévisions ;
Considérant que M. Patrick de Carolis, lors de son audition par le Conseil supérieur de l'audiovisuel le mardi 5 juillet 2005, a présenté pour France Télévisions et pour chacune des sociétés de programme un projet stratégique cohérent, un plan d'organisation adapté à la conduite de ce projet et des perspectives de développement propres à répondre aux missions de la télévision publique ».
En l'état actuel du droit, le Conseil supérieur de l'audiovisuel n'est donc pas en mesure d'exprimer les raisons précises qui guident ses choix.
Cela tient à sa nature d'autorité administrative indépendante, qui ne peut réellement assumer le choix politique d'un projet pour le service public audiovisuel.
A contrario , une autorité administrative indépendante telle que le CSA est en pleine mesure de s'opposer non au choix d'un projet, sauf si celui est aberrant, mais d'une personnalité qui ne présenterait pas les garanties de compétence et d'indépendance attendues d'un dirigeant de chaîne publique.
C'est pourquoi, bien que cette procédure de nomination n'ait jamais été évoquée par la Commission pour la nouvelle télévision publique, qui avait fait des choix bien différents, vos rapporteurs estiment que la nomination des présidents des sociétés nationales de programme par le Président de la République prévue par l'article 8 du projet de loi garantit, dès lors qu'elle est accompagnée d'un double veto du CSA et du Parlement, que le choix des présidents d'entreprises audiovisuelles publiques sera tout autant le choix d'un projet tout autant que celui d'une personnalité.
Cette nouvelle procédure conduira en effet le pouvoir exécutif à la formulation d'un choix clair pour le service public et à l'attribution explicite de la responsabilité du choix à une autorité politique, qui devra assumer cette décision devant l'opinion publique.
Le Président de la République se verra ainsi reconnaître le pouvoir de proposer un projet et une personnalité pour le mettre en oeuvre.
Mais il ne s'agira là que d'une proposition , puisque la nomination ne sera effective qu' à deux conditions :
1. Le Conseil supérieur de l'audiovisuel devra confirmer, par avis motivé, la proposition du Président de la République ;
2. Les commissions des affaires culturelles de l'Assemblée nationale et du Sénat pourront s'opposer à la nomination à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.
Un double contrôle s'exercera donc sur la personne et le projet proposés, qui permettra de conjuguer un double regard :
- le regard d'une autorité administrative indépendante, le CSA, à même d'assurer que la personnalité proposée présente toutes les garanties d'indépendance et de compétence et que le projet qu'elle formule pour la télévision publique est solide et abouti ;
- le regard du Parlement, qui pourra à cette occasion apprécier et délibérer publiquement de la pertinence du projet proposé par le président de la République.
A cet égard, vos rapporteurs souhaitent souligner que l'intervention du CSA et du Parlement n'a rien de formel : elle permettra au contraire de faire vivre le débat sur le choix de la personnalité pressentie et sur son projet.
Mais une fois le choix du projet et de la personnalité devenu définitif, le président de France Télévisions doit se voir garantir l'indépendance nécessaire à la mise en oeuvre de son projet.
Aussi, s'il devra rendre compte de celle-ci via le contrat d'objectifs et de moyens, il doit pouvoir être libéré de toute crainte quant à son avenir.
C'est pourquoi vos rapporteurs vous proposent d'adopter un amendement garantissant que la procédure de révocation ne pourra en aucun cas être utilisée pour mettre en péril l'indépendance du président des sociétés nationales de programme.
L'indépendance se mesure en effet aux actes : c'est donc la liberté d'action des présidents des sociétés audiovisuelles publiques qu'il s'agit de garantir en renforçant les conditions de leur révocation.
1. Une indépendance garantie par la Constitution
L'indépendance des sociétés nationales de programmes a fait l'objet d'une abondante jurisprudence du Conseil constitutionnel . A de multiples reprises, celui-ci a en effet rappelé que cette indépendance était l'une des garanties essentielles de la liberté de communication, proclamée à l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.
Dans sa décision n° 2000-433 DC du 27 juillet 2000, le Conseil constitutionnel a ainsi estimé « qu'assurer l'indépendance des sociétés nationales de programme chargées de la conception et de la programmation d'émissions de radiodiffusion sonore ou de télévision » revient à « concourir... à la mise en oeuvre de la liberté de communication proclamée par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ».
Dans cette même décision, le Conseil constitutionnel a également affirmé que « l'objectif à réaliser est que les auditeurs et les téléspectateurs qui sont au nombre des destinataires essentiels de la liberté proclamée par l'article 11 précité soient à même d'exercer leur libre choix sans que ni les intérêts privés ni les pouvoirs publics puissent y substituer leurs propres décisions ni qu'on puisse en faire les objets d'un marché » .
L'existence d'un service public de l'audiovisuel indépendant constitue donc une exigence constitutionnelle.
En toute logique, le Conseil constitutionnel a également reconnu que la procédure de nomination des présidents des sociétés nationales de programme devait garantir l'indépendance de ces derniers.
Dans sa décision n°89-259 DC du 26 juillet 1989 sur la loi 2000-719 du 1er août 2000 modifiant la loi n°86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, le Conseil précise ainsi : « afin d'assurer l'indépendance des sociétés nationales de programme chargées de la conception et de la programmation d'émissions de radiodiffusion sonore ou de télévision et de concourir ainsi à la mise en oeuvre de la liberté de communication proclamée par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 dispose que les présidents de ces sociétés sont nommés, pour une durée de trois ans, par une autorité administrative indépendante ».
Le Conseil constitutionnel attache en conséquence une grande attention aux garanties apportées par les procédures de nomination. A cet effet, il a ainsi censuré les dispositions de la loi n° 2000-719 du 1 er août 2000 qui prévoyaient la publication des auditions et débats du CSA. Le Conseil constitutionnel a en effet estimé que la publicité donnée à cette décision risquait de faire obstacle à l'élaboration d'une décision collégiale et éclairée, c'est-à-dire à même de prendre « en compte... l'intérêt général et [le] bon fonctionnement du secteur public de l'audiovisuel dans le respect de son indépendance ».
Dès lors, si le législateur peut modifier à sa guise le mode de nomination des présidents des sociétés nationales de programme, il ne doit pas pour autant priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel.
Dans sa décision du 26 juillet 1989 précitée, le Conseil constitutionnel a en effet rappelé que « s'il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions, c'est à la condition que l'exercice de ce pouvoir n'aboutisse pas à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».
Le mode de nomination des présidents des sociétés nationales de programme doit donc permettre de garantir leur pleine et entière indépendance.
* 28 Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2000-433 DC, a ainsi censuré une disposition prévoyant la publicité des auditions et débats qui se rapportent à la nomination des présidents des sociétés de l'audiovisuel public. Il l'a fait en considérant que « la garantie résultant du mode de nomination retenu ne serait plus effective si l'intégralité des procès-verbaux des auditions et débats du Conseil supérieur de l'audiovisuel devait être rendue publique ; qu'en effet, ne serait plus assurée en pareil cas l'entière liberté de parole tant des candidats que des membres du Conseil eux-mêmes, condition nécessaire à l'élaboration d'une décision collégiale éclairée, fondée sur la seule prise en compte de l'intérêt général et du bon fonctionnement du secteur public audiovisuel dans le respect de son indépendance. »