3. Les recettes exceptionnelles prévues pour 2009 par le présent projet de loi de finances
Lors de son audition par votre commission des finances le 26 juin 2008, le ministre de la défense a indiqué que quatre types de ressources exceptionnelles étaient alors envisagés, comprenant notamment la vente de participations de l'Etat, ou de capacités satellitaires de télécommunications.
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Audition du ministre de la défense par la commission des finances (26 juin 2008) « M. Jean Arthuis, président, s'est demandé si ces ressources extra-budgétaires de 3 à 3,5 milliards d'euros s'ajouteraient à la règle du « zéro volume » applicable aux dépenses hors pensions de la mission « Défense ». « M. Hervé Morin a indiqué que tel serait bien le cas. Il a précisé qu'il était envisagé, pour que son ministère bénéficie immédiatement du produit des cessions immobilières, de vendre ses biens immobiliers à une société foncière, qui se financerait par l'emprunt. « MM. Jean Arthuis, président, et Philippe Marini, rapporteur général, se sont interrogés sur l'opportunité de recourir à une telle débudgétisation. M. Jean Arthuis, président, s'est demandé si cette société foncière pourrait être détenue par la Caisse des dépôts et consignations. « M. Hervé Morin n'a pas démenti cette hypothèse. Il a indiqué que les autres sources de financement à l'étude consistaient à vendre certaines des participations de l'Etat, des fréquences hertziennes, ou des capacités satellitaires de télécommunications. Il a précisé que le ministère de la défense était sceptique quant à la faisabilité technique de cette dernière éventualité. » Source : bulletin des commissions |
Finalement, deux types de recettes exceptionnelles ont été retenus :
- des recettes tirées de la cession de fréquences hertziennes ;
- des recettes tirées de la cession de biens immobiliers.
a) Les recettes tirées de la cession de fréquences hertziennes (600 millions d'euros)
L'affectation des ressources exceptionnelles au ministère de la défense est réalisée par deux articles du présent projet de loi de finances.
(1) L'article 21 du présent projet de loi de finances
Tout d'abord, l'article 21 du présent projet de loi de finances, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, prévoit de créer un compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien ». Les recettes de ce compte seront essentiellement constituées du « produit des redevances acquittées par les opérateurs privés pour l'utilisation des bandes de fréquences libérées par les ministères affectataires, à compter du 1 er janvier 2009 ».
Comme tous les comptes d'affectation spéciale, celui-ci fait l'objet d'une mission hors budget général, en l'occurrence la mission « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien ». Les recettes prévues pour 2009 seraient de 600 millions d'euros. En 2009, elles proviendraient intégralement du ministère de la défense.
Il s'agirait en particulier de la cession de la bande utilisée par le système FELIN de l'armée de terre.
L'équilibre du compte spécial « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien »
(en euros)
Source : projet annuel de performances du compte spécial « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien »
On rappelle que selon l'article 21 de la LOLF, « les comptes d'affectation spéciale retracent (...) des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ». Les dépenses prévues par le compte serviront donc à financer des investissements dans le domaine électromagnétique, ce qui comprend les moyens de télécommunication radio, mais aussi les radars. Ainsi, l'article 21 du projet de loi de finances pour 2009 prévoit que « Ce compte retrace : (...)
« a) Les dépenses d'investissement et de fonctionnement liées aux services de télécommunications et visant à améliorer l'utilisation du spectre hertzien, y compris le transfert de services vers des supports non hertziens ;
b) Les dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à l'interception et au traitement des émissions électromagnétiques à des fins de renseignement », c'est-à-dire au renseignement électronique.
Le tableau ci-après indique la répartition prévue pour 2009 entre ces deux types de dépenses :
- 488 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 465 millions d'euros de crédits de paiement seraient affectés à l'« amélioration de l'usage du spectre hertzien », c'est-à-dire à l'action 7 « Commandement et maîtrise de l'information » du programme 146 « Equipement des forces », sur lequel le PAP pour 2009 apporte les précisions ci-après ;
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L'utilisation des ressources du compte spécial « Spectre hertzien » dans le cas de l'action 7 « Commandement et maîtrise de l'information » du programme 146 « Equipement des forces » « Une enveloppe de 250 millions d'euros d'autorisations d'engagement est ouverte permettant, si nécessaire, d'engager des opérations ayant vocation à s'exécuter sur les CAS «Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien ». « Le besoin de paiement de l'action CMI s'élève pour l'année 2009 à 1 482,8 millions d'euros Ce besoin sera couvert par les ressources budgétaires pour les opérations qui resteront imputées sur le programme 146, ainsi que par les ressources ouvertes sur le CAS « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien », pour les opérations qui seront enregistrées par transport d'opérations comptables ou par transfert de marchés. « Les opérations éligibles au CAS « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien » relevant de cette action se rattachent aux catégories suivantes : « - Systèmes de radiocommunication et systèmes de renseignement d'origine électromagnétique, « - Réseaux de transit et desserte et autres systèmes de télécommunications dont systèmes de télécommunication par satellite, « - Systèmes de radar de surveillance et d'alerte. « L'imputation effective au CAS « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien » en 2009 des engagements et paiements relevant de ces opérations s'effectuera au cours de l'année 2009 en fonction des recettes perçues. » |
- 112 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 135 millions de crédits de paiement seraient affectés au renseignement électromagnétique.
Les autorisations d'engagement et les crédits de paiement du compte spécial « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien »
(en euros)
Source : projet annuel de performances du compte spécial « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien »
Une caractéristique importante des comptes d'avances est que, selon l'article 21 de la LOLF, « les autorisations d'engagement et les crédits de paiement disponibles en fin d'année sont reportés sur l'année suivante, (...) pour un montant qui ne peut excéder le solde du compte » 11 ( * ) .
Si les recettes du compte étaient inférieures aux prévisions, ses dépenses s'en trouveraient réduites d'autant 12 ( * ) . Si les recettes du compte étaient supérieures aux prévisions, le ministre des finances aurait la possibilité (mais pas l'obligation) d'ouvrir des crédits supplémentaires, dans la limite de cet excédent 13 ( * ) .
(2) L'amendement adopté par le Sénat à l'article 21 du présent projet de loi de finances
Le PAP du compte spécial « Spectre hertzien » prévoit qu'en 2009, le produit des cessions - qui proviendrait intégralement du ministère de la défense - lui reviendrait intégralement.
Votre commission des finances a adopté un amendement à l'article 21 du présent projet de loi de finances, prévoyant qu'au moins 15 % du « dividende numérique » soit affecté au désendettement de l'Etat.
Lors de l'examen en séance publique de l'article 21 du présent projet de loi de finances, le 25 novembre 2008, votre rapporteur général a toutefois accepté de rectifier son amendement, de manière à ce qu'il ne s'applique pas au ministère de la défense.
b) Les recettes tirées de la cession de biens immobiliers du ministère de la défense (1 milliard d'euros)
(1) Le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat »
(a) Présentation du compte
La cession des biens immobiliers de l'Etat est assurée par la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », constituée par le compte d'affectation spéciale (CAS) du même nom, créé par la loi de finances initiale pour 2006, et dont la rapporteure spéciale est notre collègue Nicole Bricq. Elle comprend deux programmes :
- le programme n° 721 : « Contribution au désendettement de l'Etat » ;
- le programme n° 722 : « Dépenses immobilières ».
Selon la règle de droit commun, non formalisée juridiquement 14 ( * ) , les ventes d'actifs immobiliers contribuent, à hauteur de 15 % de leur montant, au désendettement de l'Etat. Ainsi, le projet de loi de finances pour 2008 prévoyait que, sur les 600 millions d'euros de recettes prévues pour 2008, 90 millions d'euros seraient affectés au désendettement de l'Etat.
(b) Sur la période de la prochaine loi de programmation militaire, il est prévu que le ministère de la défense récupère la totalité de ses produits de cessions
Le PAP 2009 de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » précise que le 1,4 milliard d'euros de recettes prévues pour 2009 se répartit entre 1 milliard d'euros pour le ministère de la défense et 400 millions d'euros pour les autres administrations.
Ainsi, le PAP pour 2009 de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » précise « compte tenu de la spécificité de ce chantier de restructuration du parc immobilier du ministère de la défense, pendant la mise en oeuvre de la loi de programmation militaire, les produits de ces cessions seront intégralement réemployés pour financer les opérations immobilières et d'infrastructure programmées par ce ministère ».
Les recettes et les dépenses prévues pour 2009 peuvent donc être représentées de la façon ci-après.
Les recettes et les crédits du CAS
« Gestion du patrimoine immobilier de
l'Etat »
prévus pour 2009
(en millions d'euros)
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autorisations d'engagement = crédits de paiement |
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Recettes |
721 Contribution au désendettement de l'Etat |
722 Dépenses immobilières |
Dont retour aux ministères concernés |
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Cessions du ministère de la défense |
1000 |
0 |
1000 |
1000 |
|
Autres cessions |
400 |
60* |
340 |
260** |
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Total |
1400 |
60 |
1340 |
1260 |
* 15 % de 400 millions d'euros.
** 65 % de 400 millions d'euros.
Source : commission des finances du Sénat, d'après le PAP 2009 du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat »
(c) Que se passerait-il si le ministère de la défense était soumis au droit commun ?
(i) S'il était totalement soumis au droit commun, le ministère de la défense perdrait 350 millions d'euros en 2009
La dérogation du ministère de la défense à la règle de droit commun applicable en 2009 doit lui permettre de bénéficier en 2009 de 350 millions d'euros supplémentaires. En effet, le PAP pour 2009 prévoit que les 85 % du prix affectés aux dépenses immobilières ne reviendront plus intégralement au ministère concerné : 65 % seulement lui reviendraient désormais, les 20 % restants étant destinés à fournir à l'Etat propriétaire, à travers le programme 722, la capacité de soutenir des projets que les ministères n'ont pas les moyens de financer. Si le ministère de la défense ne percevait que 65 % d'un milliard d'euros, ses recettes seraient de 650 millions d'euros, et non d'un milliard d'euros.
Simulation , par votre commission des finances, de l'application en 2009 du droit commun au ministère de la défense
(en millions d'euros)
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Autorisations d'engagement = Crédits de paiement |
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A |
B |
C |
D |
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Recettes |
721 Contribution au désendettement de l'Etat |
722 Dépenses immobilières |
Dont retour aux ministères concernés |
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Cessions du ministère de la défense |
1.000 |
150* |
850** |
650*** |
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Autres cessions |
400 |
60* |
340** |
260*** |
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Total |
1.400 |
210 |
1.190 |
910 |
* 15 % du montant de la colonne A.
** 85 % du montant de la colonne A.
*** 65 % du montant de la colonne A.
Source : commission des finances du Sénat, d'après le PAP 2009 du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat »
(ii) Les amendements adoptés par votre commission des finances à la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » minoreraient les recettes du ministère de la défense de 150 millions d'euros en 2009
Lors de l'examen des crédits de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », le 5 novembre 2008, votre commission des finances a adopté trois amendements, dont deux 15 ( * ) tendent à ce que le ministère de la défense ne récupère que 85 % du produit de ses cessions immobilière (et non la totalité), les 15 % restants étant affectés au désendettement de l'Etat :
- le premier concerne les crédits du compte spécial, et tend à porter à 15 % la part des cessions immobilières de l'Etat, en 2009, qui doivent être versées au désendettement ;
- le second tend à inscrire dans la loi, par un article additionnel après l'article 61 du présent projet de loi de finances, le principe que les produits de cessions de biens immeubles de l'Etat sont affectés à son désendettement à hauteur d'un minimum de 15 %.
Ces amendements concernent le produit global des cessions immobilières de l'Etat, et ne précisent pas que cette règle doit être appliquée aux cessions du ministère de la défense. Cependant, si l'effort était reporté sur les autres ministères, cela leur coûterait en 2009 150 millions d'euros (sur un produit de cessions de leurs immeubles de 400 millions d'euros, dont il est prévu que seulement 260 leur reviennent individuellement). Aussi est-il vraisemblable que le ministère de la défense paie la plus grande part, voire la totalité, de ces 150 millions d'euros.
Le ministère de la défense bénéficierait en revanche probablement d'une dérogation à la règle, applicable en 2009, selon laquelle seulement 65 % du produit des cessions reviennent au ministère concerné, les 20 % non consacrés au désendettement étant reversés au « pot commun » de la politique immobilière. La règle applicable au ministère de la défense serait donc celle applicable en 2008 à l'ensemble des ministères (retour de 100 % des 85 % non affectés au désendettement de l'Etat).
Le ministère de la défense percevrait donc en 2009 un produit de cessions immobilières de seulement 850 millions d'euros (au lieu d'un milliard d'euros).
(2) Le projet de création d'une « société de portage »
L'article 32 bis du présent projet de loi de finances prévoit, notamment, d'étendre les prérogatives de la Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM) à des sociétés sur lesquelles elle n'exerce pas son contrôle, mais dont elle « détient une partie du capital social ».
Comme M. Hervé Morin, ministre de la défense, l'a indiqué lors de son audition devant votre commission des finances, le 1 er juillet 2008, il s'agit, pour que le ministère de la défense bénéficie immédiatement du produit de ses cessions immobilières, de vendre ses biens immobiliers à une société foncière, appuyée sur la Caisse des dépôts et consignations, et qui se financerait par l'emprunt.
Concrètement, il s'agit de créer une filiale de la SOVAFIM et de la Caisse des dépôts et consignations. Les discussions sont actuellement en cours.
Il est prévu que le ministère de la défense verse un loyer à cette société.
Il s'agit, dans la perspective de la réunion de l'essentiel des implantations parisiennes sur le site de Paris Balard (projet dit de « Pentagone à la Française », qui doit être livré en 2014 et faire l'objet d'un partenariat public-privé), de vendre la plupart des autres implantations à Paris.
Selon le tableau général des propriétés de l'Etat, la valeur domaniale de l'ensemble des biens immobiliers parisiens dont le ministre de la défense a annoncé la vente est légèrement supérieure à un milliard d'euros. Le ministère de la défense estime cependant que la valeur du marché de ces immeubles pourrait être nettement supérieure à cette valeur domaniale. Ces estimations ont en effet été effectuées en 2007, alors que les prix au mètre carré étaient moindres qu'aujourd'hui. Par ailleurs, les spécificités des biens concernés - souvent des immeubles de prestige, ou de superficie importante - justifieraient un prix au mètre carré plus élevé que la moyenne.
Pour une appréciation d'ensemble, le lecteur pourra se reporter au commentaire de l'article 32 bis du présent projet de loi de finances dans le tome II du rapport général de notre collègue Philippe Marini, rapporteur général. Lors de son examen des articles de la première partie du présent projet de loi de finances, le 12 novembre 2008, votre commission des finances a décidé de réserver sa position sur cet article, afin de se donner le temps d'en apprécier tous les enjeux.
* 11 On rappelle que selon le droit commun, qui résulte de l'article 15 de la LOLF, le report des AE ou des crédits de paiement non consommés est une simple faculté, qui exige un arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé. Par ailleurs, dans le cas des crédits de paiement, le report ne peut conduire à majorer les crédits de plus de 3 % (appréciés séparément pour les dépenses de personnel et pour les autres dépenses, avec dans ce cas la possibilité pour la loi de finances de prévoir le dépassement de ce plafond de 3 %).
* 12 En effet, l'article 21 de la LOLF prévoit : « En cours d'année, le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d'un compte d'affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes constatées, sauf pendant les trois mois suivant sa création. Durant cette dernière période, le découvert ne peut être supérieur à un montant fixé par la loi de finances créant le compte ».
* 13 « Si, en cours d'année, les recettes effectives sont supérieures aux évaluations des lois de finances, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts, par arrêté du ministre chargé des finances, dans la limite de cet excédent. Au préalable, le ministre chargé des finances informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances des raisons de cet excédent, de l'emploi prévu pour les crédits ainsi ouverts et des perspectives d'exécution du compte jusqu'à la fin de l'année » (article 21 de la LOLF).
* 14 Ces règles figurent cependant dans les projets annuels de performances.
* 15 Le troisième amendement, adopté à l'initiative de la rapporteure spéciale, vise à préciser l'appellation du programme « Dépenses immobilières », sous la forme de « Contribution aux dépenses immobilières ».