2. Une budgétisation toujours insuffisante des OPEX
a) Une sous-budgétisation récurrente
Les OPEX coûtent chaque année plus de 600 millions d'euros. Du fait de l'intensité croissante des combats, en particulier en Afghanistan, ce « surcoût 9 ( * ) » a considérablement augmenté en 2007 et en 2008, atteignant respectivement 685 millions d'euros et, selon les estimations arrêtées au 25 août 2008, 852 millions d'euros.
L'estimation inscrite en loi de finances, quasiment nulle jusqu'en 2004 (elle était alors de 24 millions d'euros), a ensuite été régulièrement accrue, pour atteindre 475 millions d'euros pour 2008, et 510 millions d'euros pour le présent projet de loi de finances.
Habituellement, les choses se passent de la façon suivante :
- un décret d'avance présenté à l'automne ouvre les crédits nécessaires pour financer les OPEX ;
- ce décret est « gagé » sur des réductions de dépenses, essentiellement d'équipement ;
- des crédits, en particulier d'équipement, sont ensuite ouverts en loi de finances rectificative.
Ce sont les crédits ouverts en loi de finances rectificative qui constituent l'apport de crédits supplémentaires à la mission « Défense ». Cependant, comme ils n'ont pas le temps d'être consommés, ils sont reportés, aggravant la « bosse » des reports de crédits.
Certaines années se sont écartées de ce schéma :
- une part importante des dépenses supplémentaires peut ne pas être prise en charge par le décret d'avance. Cela a habituellement été le cas sur la période 1997-2003 : à l'exception de l'année 1998, ce sont chaque année plus de 100 millions d'euros (et même la totalité des dépenses supplémentaires en 2000 et 2002, soit respectivement 473 et 654 millions d'euros) qui ont dû être financés par des économies hors décret d'avance ;
- en 2005 et en 2007 aucun crédit n'a été ouvert en loi de finances rectificative.
Le montant inscrit en loi de finances initiale pour 2008, de 460 millions d'euros, résulte d'une majoration de 100 millions d'euros réalisée par le gouvernement lors de la discussion au Sénat.
Le financement du surcoût* des opérations extérieures (OPEX)
(en millions d'euros)
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008** |
PLF 2009 |
|
|
Le surcoût des OPEX : |
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|
Loi de finances initiale |
39 |
24 |
24 |
24 |
24 |
24 |
24 |
100 |
175 |
375 |
475 |
510 |
|
|
Programme 178 |
39 |
24 |
24 |
24 |
24 |
24 |
24 |
100 |
175 |
360 |
460*** |
510 |
|
|
Programme 152 |
15 |
15 |
|||||||||||
|
Coûts non prévus par la LFI |
526 |
280 |
672 |
473 |
502 |
654 |
630 |
609 |
453 |
428 |
310 |
377 |
|
|
Total |
526 |
319 |
696 |
497 |
526 |
678 |
654 |
633 |
553 |
603 |
685 |
852 |
|
|
Le financement du surcoût des OPEX non prévu en LFI |
|||||||||||||
|
Décrets d'avances |
419 |
247 |
423 |
0 |
314,5 |
0 |
400 |
539,5 |
421 |
452,5 |
272,5 |
313.4 (demande en cours) |
|
|
dont : « gage » sur des crédits d'équipement |
303 |
222 |
402 |
0 |
314,5 |
0 |
380 |
539,5 |
421 |
452,5 |
272,5 |
313,4 |
|
|
Crédits d'équipement ouverts en LFR 10 ( * ) |
Non reconstituable |
420 |
563 |
0 |
230,6 |
0 |
Remboursement demandé |
||||||
|
Autres (gage sur crédits autres qu'équipements ouverts en LFR) |
42 |
38 |
|||||||||||
|
Total pris « sous enveloppe »**** |
ND |
ND |
ND |
ND |
ND |
ND |
168 |
46 |
453 |
159 |
310 |
Non déterminé à ce stade |
|
(*) On rappelle que la notion de surcoût des OPEX désigne le coût représenté par les OPEX par rapport au cas où elles n'auraient pas eu lieu. Il ne s'agit pas du supplément de coût par rapport au coût inscrit en loi de finances.
(**) Surcoûts OPEX arrêtés au 25 août 2008.
(***) A l'issue d'une majoration de 100 millions d'euros réalisée au Sénat (la budgétisation initiale étant de 360 millions d'euros).
(****) Coûts non prévus par la LFI - crédits d'équipement ouverts en LFR - autres.
Source : d'après le ministère de la défense (réponse au questionnaire budgétaire)
b) Le projet de loi de finances pour 2009 sous-évalue toujours manifestement le coût des OPEX
Le projet de loi de finances pour 2009 sous-évalue toujours manifestement le coût des OPEX.
En effet, les autorisations d'engagement et les crédits de paiement inscrits sont de seulement 510 millions d'euros , ce qui est certes supérieur au montant inscrit en loi de finances initiale pour 2008 (475 millions d'euros), mais demeure nettement inférieur à la moyenne observée de 2002 à 2007 (plus de 600 millions d'euros), et a fortiori à la prévision actualisée pour 2008 (plus de 850 millions d'euros).
Si les OPEX devraient toujours coûter plus de 600 millions d'euros en 2009, il n'est pas évident de déterminer comment leur coût évoluera par rapport à 2008. D'un côté, le mandat de l'EUFOR au Tchad doit prendre fin le 15 mars 2009, et le gouvernement envisage de réduire la présence française sur certains théâtres. De l'autre, une poursuite du « durcissement » des opérations en Afghanistan, éventuellement dans le cadre d'un renforcement global de la coalition internationale, pourrait constituer un facteur de surcoût important.
* 9 On rappelle que la notion de surcoût des OPEX désigne le coût représenté par les OPEX par rapport au cas où elles n'auraient pas eu lieu. Il ne s'agit pas du supplément de coût par rapport au « surcoût » inscrit en loi de finances.
* 10 Les crédits d'équipements ouverts en LFR s'entendent titre V en ordonnance de 59 et P.146 Equipement des forces, crédits LPM en LOLF.