Projet de loi de finances pour 2009 : Aide publique au développement. Compte spécial prêts à des Etats étrangers et Compte spécial accords monétaires internationaux

3. L'AFD, un opérateur central mais non soumis aux règles de la LOLF

a) Un opérateur « non LOLF » dont la gouvernance et les missions sont à nouveau appelées à évoluer

La question des statuts de l'AFD au regard de la LOLF a été abordée à de nombreuses reprises. Le CIAP, la Cour des comptes, le MAEE et votre rapporteur spécial ont considéré que la qualification d' « opérateur LOLF » serait opportune et juridiquement fondée . En effet, l'AFD remplit manifestement les quatre critères posés par l'arrêté du 21 mai 2004 ^{33 ( * )} , y compris celui de l'activité majoritairement non marchande, et les trois critères cumulatifs ^{34 ( * )} emportant présomption d'appartenance au périmètre des opérateurs de l'Etat. Cette qualification permet également de fournir une information plus complète sur les missions, les emplois et l'utilisation des crédits publics de l'Agence, comme une meilleure cohérence entre ses objectifs et ceux de la mission APD.

Le MINEIE a cependant toujours écarté cette solution , en particulier au motif que l'AFD est un établissement public industriel et commercial et que sa dette, équivalente à 0,4 % du PIB, devrait être intégrée dans les comptes de l'Etat.

Le compromis actuel consiste donc à « faire comme si » l'AFD était un opérateur LOLF , tant en termes de gouvernance interne (triple tutelle, participation de l'Etat au conseil d'administration, contractualisation ^{35 ( * )} des relations avec l'Etat) que d'information dans les documents budgétaires (indicateurs spécifiques dans les programmes 110 et 209, justification des ressources budgétaires, objet du programme 853, explications détaillées fournies dans le DPT ^{36 ( * )} ), sans pour autant que l'Agence en revête la qualité juridique, ni surtout ne soit soumise à un quelconque plafond d'emplois.

Votre rapporteur spécial conçoit cette forme de « réalisme » budgétaire dès lors que la transparence de la stratégie et des moyens de l'AFD est assurée et la tutelle politique affirmée. A cet égard, les mesures annoncées dans le cadre de la RGPP doivent contribuer à renforcer le pilotage de l'Etat (en particulier du MAEE) et sa responsabilité dans l'évaluation des résultats de l'établissement.

L'option tendant à confier la présidence du conseil d'administration de l'AFD au ministre en charge de la coopération ayant a priori été écartée, notamment pour des raisons juridiques, il est envisagé de mettre en place un conseil d'orientation stratégique ^{37 ( * )} et un comité des dons-projets , présidés par ce même ministre ^{38 ( * )} . En outre, il est opportunément prévu d'instaurer un contrat unique d'objectifs et de moyens, préparé par le co-secrétariat du CICID et qui se substituerait à l'actuelle convention cadre, et que l'AFD rende compte de son action aux tutelles sur le modèle d'un opérateur LOLF (justification au premier euro, indicateurs, soumission au plafond d'emplois).

Les statuts de l'AFD seront également révisés , en particulier pour tenir compte de l'inclusion de ses services dans le périmètre du décret n° 79-433 du 1 ^er juin 1979 de sur le rôle de coordination et d'animation de l'ambassadeur.

b) Des missions sans cesse élargies

L'AFD est au coeur des réformes successives de la politique d'APD et son périmètre d'intervention a été élargi selon plusieurs axes :

- au plan géographique , le champ d'intervention de l'Agence a été étendu en décembre 2003 puis en juin 2006 à 10 pays émergents ^{39 ( * )} , en partie à titre expérimental ^{40 ( * )} et sous forme de concours non ou faiblement concessionnels. L'AFD a également été autorisée à intervenir à Maurice et à octroyer des prêts dans les autres pays d'Afrique sub-saharienne encore absents de sa zone d'intervention (Zambie, Malawi, Lesotho, Swaziland et Botswana). Votre rapporteur spécial a déjà eu l'occasion de souligner les ambiguïtés du positionnement de l'AFD en Chine , qui lui est apparu trop proche de celui de la mission économique et hésitant en 2003-2004 ;

- au niveau sectoriel , l'AFD a hérité en 2004 et 2005 de plusieurs domaines auparavant traités par les SCAC au travers de l'outil FSP. La RGPP devrait parachever ce mouvement avec le transfert de nouvelles activités opérationnelles : d'une part le développement économique et environnemental, d'autre part des projets d'appui et de partenariat concernant les organisations régionales et fonds multilatéraux, auparavant assumés par la DGCID ;

- à la suite de sa visite officielle en Afrique du Sud, le Président de la République a annoncé, le 28 février 2008, une initiative en faveur de la croissance et du secteur privé en Afrique , au travers de trois instruments gérés par l'AFD pour un montant global de 2,5 milliards d'euros sur 5 ans : un « fonds de fonds » d'investissement africain de 250 millions d'euros en faveur des PME, un fonds de garantie « ARIZ 2 » de 250 millions d'euros et le doublement de l'activité de l'Agence en faveur du secteur privé ^{41 ( * )} , soit 2 milliards d'euros. L'effet de levier de ces prêts doit permettre de mobiliser 7,75 milliards d'euros et de créer plus de 300.000 emplois ;

- l'Agence octroiera des prêts très concessionnels, au nom et pour le compte de l'Etat, au nouveau Fonds pour les technologies propres , au titre de la contribution de la France à l'Initiative climat de la Banque mondiale, approuvée en juillet 2008. L'article 56 du projet de loi de finances rectificative pour 2008 prévoit ainsi d'octroyer la garantie de l'Etat à l'AFD pour ces prêts, dans la limite de 203 millions d'euros en principal ;

- l'AFD est enfin mobilisée dans la politique à l'égard des ONG et le dispositif de soutien aux projets des migrants .

c) Une activité toujours soutenue et conforme au plan d'orientation stratégique

Le projet d'orientation stratégique 2007-2011 de l'AFD (POS II), élaboré en concertation avec les tutelles et approuvé par le conseil de surveillance le 18 janvier 2007, a permis de renouveler les objectifs de l'Agence (déclinés en 17 plans d'action), que votre rapporteur spécial a détaillés dans son rapport budgétaire sur le PLF 2008. Il est en particulier prévu de consacrer à l'Afrique subsaharienne 60 % des ressources budgétaires et 80 % des subventions, et de partager l'activité de l'agence en trois tiers cumulables : 40 % à la lutte contre la pauvreté, 40 % pour les biens publics mondiaux (y compris la responsabilité sociale et environnementale des entreprises) et 40 % pour la promotion de la croissance.

L'AFD mobilise pour ce faire trois types de ressources - emprunts, ressources propres et ressources budgétaires des programmes 110, 209 et 853 - dont l'évolution depuis 2006 est retracée ci-après. Le coût budgétaire de l'AFD (incluant les prêts du programme 853) s'élèverait ainsi à 836 millions d'euros en AE et 444 millions d'euros en CP , respectivement en baisse de 8 % et en hausse de 3 %.

Origine et évolution des ressources de l'AFD depuis 2006

(en millions d'euros)

Catégories de ressources		2006	2007	2008	2009 (prévision)	Variation 2008/2009
Emprunts nets sur les marchés		-171,8	5,6	992,4	1.079,2	8,7 %
Besoins propres	Emission simple	N.D.	382	1.400	1.300	-7,1 %
	Emission subordonnée	500	0	0	0	-
	Placement privé	N.D.	N.D.	N.D.	N.D.	-
	Remboursements	-671,8	-468	-518	-370	N.D.
Financement de la FRPC du FMI	Emissions	0	91,6	110,4	149,2	35,1 %
	Remboursements	-370	-137,3	-77,3	-77,3	-
Ressources propres		179,4	339,1	369,3	272,6	-26,2 %
Dividende réinvesti dans l'activité		94,5	247,8	288,5	254	-12 %
Dont : prêts bonifiés		N.D.	N.D.	100	100	-
Subventions projets				31	31	-
Contrats de désendettement-dvpt (C2D)				103	123	19,4 %
Reprise de provisions et divers		84,9	91,3	80,7	18,6	-77 %
Ressources en provenance de l'Etat		511,9	375,1	393	304,6	-22,5 %
MINEIE	Bonifications de prêts	120,9	67,1	28	16	-42,8 %
	Tirages nets sur emprunts	49,5	27,4	86,7	21,6	-75,1 %
	Aides budgétaires globales	65	59,1	41	50	21,9 %
	Rémunération	21,5	33,6	37	37	-
	PRCC	4,5	4,5	5	3	-40 %
MAEE	Subventions projet	186,6	169,1	195	177	-9,2 %
	C2D	63,9	14,2	0	0	-
Total hors remboursements d'émissions		1.191,3	1.187,8	1.754,3	1.656,4	-5,6 %

Source : ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi et Agence française de développement

Des indicateurs de suivi du POS ont été mis en place (cf. tableau infra ) et un rapport d'étape sur sa mise en oeuvre doit être réalisé en 2009. L'activité en 2007 témoigne des principales tendances suivantes :

- les engagements de l'Agence dans les Etats étrangers ont crû de 17,8 % par rapport à 2006 pour atteindre 2,7 milliards d'euros, dont 1,75 milliards d'euros de prêts. Les dons-projets diminuent toutefois à 314 millions d'euros, majoritairement au détriment de l'Afrique subsaharienne. Il est vrai que la « capacité d'absorption » de ces pays est encore limitée ;

- avec 66 % de l'effort budgétaire et 75 % des subventions, l'Afrique subsaharienne demeure certes la zone prioritaire d'intervention si l'on considère les engagements de l'Agence (hors Proparco) dans les Etats étrangers, mais à l'échelle du groupe et toutes zones confondues (donc outre-mer inclus), elle ne représentait plus que 38 % des engagements en 2007, contre 52 % en 2006 cf. tableau infra ). Cette région est toutefois la seule dans laquelle l'AFD mobilise la gamme complète de ses instruments ;

- les engagements en prêts non-souverains (754 millions d'euros pour l'agence, 1.731 millions d'euros pour le groupe) ont pour la première fois dépassé les engagements en prêts souverains ;

- la production intellectuelle (publications, études, conférences...) se développe et représente désormais 5,9 % du produit net bancaire (2,9 % en 2003), pour un objectif de 10 % en 2011.

Votre rapporteur spécial se félicite de l'accroissement continu de l'activité de l'AFD, mais estime que certaines orientations sont contestables et témoignent de la prégnance de la logique bancaire : une forte progression des prêts non-concessionnels permettant d'accroître la rentabilité, l'augmentation des prêts plutôt que des subventions, la réaffirmation du positionnement dans les pays émergents pour la promotion des biens publics mondiaux, une aide à l'Afrique dont l'évolution est surtout corrélée à celle de l'aide budgétaire et des annulations de dettes. Il reste que le principal indicateur synthétique, la production d'APD nette, suit un rythme conforme à son objectif ambitieux de doublement en cinq ans.

Concernant la ventilation sectorielle , on constate - du moins pour les dons-projets (cf. tableau infra ) - un certain rééquilibrage en 2007 au profit de l'environnement, du secteur productif, de l'eau et de l'assainissement.

Principaux indicateurs de suivi du Plan d'orientation stratégique (POS) II

(en millions d'euros et %)

Indicateurs	2006	2007	Cible 2011
APD nette générée par l'AFD	707	900	1.500
Part des nouveaux engagements contribuant directement aux OMD	61 %	65 %	40 %
Part des nouveaux engagements ayant une contribution directe à la croissance	42 %	42 %	40 %
Part des nouveaux engagements ayant une contribution directe aux biens publics mondiaux	25 %	20 %	40 %
Part des subventions sur l'Afrique subsaharienne	81 %	72,6 %	80 %
Montant des engagements non souverains sur prêts dans les pays étrangers	438	759	1.000
Taille moyenne des prêts dans les pays étrangers	27	28,2	25
Part des projets jugés satisfaisants à l'achèvement	82 %	N.D.	80 %

Source : ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi

Ventilation des engagements du groupe AFD (Proparco inclus) en 2006 et 2007
par zone géographique et par nature de concours

(en millions d'euros)

	Subventions		Prêts		Garanties		Fonds propres		Aide budgétaire et IPPTE		Total
	2006	2007	2006	2007	2006	2007	2006	2007	2006	2007	2006	2007
Afrique subsaharienne	228,6	220,3	405,4	643,5	35,2	49,8	34	13,7	496,5	110	1.199,7	1.037,3
Part du total	7,4 %	6,3 %	13,1 %	18,5 %	1,1 %	1,4 %	1,1 %	0,4 %	16,1 %	3,2 %	38,8 %	29,8 %
Part du total hors outre-mer	10 %	8,1 %	17,7 %	23,8 %	1,5 %	1,8 %	1,5 %	0,5 %	21,6 %	4,1 %	52,3 %	38,3 %
Maghreb et Moyen-Orient	25,9	27,7	462	702,3	91,7	12,5	6,4	10,1	-	375	586	1.127,6
Part du total	0,8 %	0,8 %	14,9 %	20,2 %	3 %	0,4 %	0,2 %	0,3 %	-	10,8 %	19 %	32,5 %
Asie	20,5	14,4	341,7	255,7	13	-	15,4	30,7	-	-	390,6	300,8
Part du total	0,7 %	0,4 %	11,1 %	7,4 %	0,4 %	-	0,5 %	0,9 %	-	-	12,6 %	8,7 %
Amérique latine et Caraïbes	3,6	21	18,7	52,9	-	10,2	-	-	3	-	25,3	84,1
Part du total	0,1 %	0,6 %	0,6 %	1,5 %	-	0,3 %	-	-	0,1 %	-	0,8 %	2,4 %
Océan indien et Pacifique sud	13,5	1,3	24	48	-	-	-	-	-	1,6	37,5	50,9
Part du total	0,4 %	N.S.	0,8 %	1,4 %	-	-	-	-	-	N.S.	1,2 %	1,5 %
Prgrammes multi-pays	40,8	29,3	10	48	-	5	5	20	-	-	55,8	102,3
Part du total	1,3 %	0,8 %	0,3 %	1,4 %	-	0,15 %	0,2 %	0,6 %	-	-	1,8 %	2,9 %
Total hors outre-mer	332,9	313,9	1.261,8	1.750,4	139,9	77,5	60,8	73,5	499,5	486,7	2.294,9	2.702,9
Outre-mer	-	-	679,5	629,8	116	138	-	3,5	-	-	795,5	771,3
Part du total	-	-	22 %	18,1 %	3,8 %	4 %	-	0,1 %	-	-	25,7 %	22,2 %
Total	332,9	313,9	1.941,3	2.380,2	255,9	215,5	60,8	78	499,5	486,7	3.090,4	3.474,2
Part du total	10,8 %	9 %	62,8 %	68,5 %	8,3 %	6,2 %	2 %	2,2 %	16,2 %	14 %	100 %	100 %

Source : rapport annuel de l'AFD pour 2007

Evolution de la répartition sectorielle des engagements de l'AFD (prêts et subventions)

	2004	2005	2006	2007	Plan 2008
Agriculture et sécurité alimentaire	7,6 %	8,3 %	12,3 %	10 %	6 %
Education	2,3 %	3,7 %	19,3 %	9 %	7 %
Santé et lutte contre le sida	1 %	3,3 %		3 %	7 %
Eau et assainissement	13,6 %	11,5 %	15,2 %	17 %	14 %
Infrastructures et développement urbain	55 %	44,1 %	23,2 %	21 %	30 %
Secteur productif	16,6 %	23,3 %	12,7 %	15 %	17 %
Environnement et ressources naturelles	0,8 %	3,7 %	17,3 %	25 %	20 %
Hors secteurs définis par le CICID	3,1 %	2,1 %	3,6 %	0 %	N.D.

Source : ministère des affaires étrangères et européennes

d) Une situation financière qui demeure satisfaisante et une qualité des projets en légère amélioration

Les résultats financiers de l'AFD ont continué de progresser en 2007 avec un produit net bancaire de 410 millions d'euros (421 millions d'euros en 2006) et un résultat net de 289 millions d'euros (248 millions d'euros en 2006), dont 86 % (248 millions d'euros) a été réinvesti dans l'activité.

La situation en matière de recouvrement de créance demeure satisfaisante bien qu'elle ait connu une légère dégradation, avec un taux d'impayés de 14 % fin 2007 (pour un montant de 1.537 millions d'euros ^{42 ( * )} ) contre 12 % en 2005. Le ratio de solvabilité demeure cependant très élevé avec 58,4 % fin 2007 contre 50,9 % fin 2006. Concernant le ratio de grands risques, les encours pondérés les plus élevés concernaient, au 31 décembre 2007, la Tunisie (735 millions d'euros), le Vietnam (725 millions d'euros) et le Maroc (672 millions d'euros).

S'agissant de la notation du portefeuille de projets (selon la nomenclature inspirée de celle de la Banque mondiale, mise en place en 2002), on constate que la qualité du portefeuille est globalement restée stable sur les trois dernières années malgré l'augmentation très significative de l'activité, avec 22,8 % de projets notés « à problèmes », 9,7 % de projets notés « à surveiller » (12,2 % fin 2006) et un taux de réactivité de 75 % ^{43 ( * )} (72 % fin 2006). Pour 2008, l'AFD s'est fixé un objectif ambitieux de moins de 30 % de projets à risque et d'un taux de réactivité voisin de 90 %.

D'un point de vue géographique , on constate une convergence de la proportion de projets à risques autour de la moyenne, à l'exception des pays d'Asie et du Moyen-Orient dont la performance est supérieure. Au plan sectoriel , les projets à risques tendent à se concentrer sur l'agriculture, l'eau et l'assainissement, secteurs structurellement plus difficiles et où l'abondance de projets repose plus largement sur des approches décentralisées et participatives.

* ³³ Etre doté de la personnalité morale, exercer une activité majoritairement non marchande, être placé sous le contrôle direct de l'Etat et contribuer à la mise en oeuvre d'une politique de l'Etat dont la traduction se trouve dans la loi de finances.

* ³⁴ Ces critères sont : une activité de service public, un financement assuré majoritairement par l'Etat, et un contrôle direct par l'Etat relevant de l'exercice d'une tutelle ayant capacité à orienter les décisions stratégiques.

* ³⁵ Une convention-cadre et deux contrats d'objectifs ont ainsi été signés le 4 janvier 2007 avec les trois ministères de tutelle.

* ³⁶ La présentation détaillée fournie par le DPT est à cet égard tout à fait conforme aux dispositions de l'article 84 de la loi de finances rectificative pour 2007, introduit à l'initiative de notre collègue député Henri Emannuelli et modifié par le Sénat. Outre un relèvement du plafond d'annulations de dettes bilatérales et multilatérales, cet article prévoit en effet un enrichissement de l'information du Parlement contenue dans le DPT.

* ³⁷ Chargé d'assurer la cohérence de la stratégie de l'AFD avec les orientations politiques du CICID, de valider le contrat unique d'objectifs et de moyens, d'assurer la cohérence de la politique de communication, d'initier la programmation de la production intellectuelle et de piloter les démarches d'évaluation.

* ³⁸ Cette solution est toutefois contestée par le secrétariat d'Etat chargé de la coopération et de la francophonie.

* ³⁹ Brésil, Chine, Egypte, Inde, Indonésie, Jordanie, Pakistan, Syrie, Turquie et Thaïlande.

* ⁴⁰ L'AFD a effectivement démarré son activité en 2007 en Inde, au Pakistan, au Brésil et en Indonésie.

* ⁴¹ Essentiellement via Proparco , qui a fait l'objet d'une augmentation de capital en mai 2008 pour atteindre 420 millions d'euros .

* ⁴² Dont 1.136 millions d'euros au titre de la Côte d'Ivoire.

* ⁴³ Qui mesure la part des projets à risque pour lesquels une action correctrice a été entreprise.