II. LE PROGRAMME 204 : « PRÉVENTION ET SÉCURITÉ SANITAIRE »
A. UN NOUVEAU PROGRAMME ISSU DE LA FUSION DES PROGRAMMES « SANTÉ PUBLIQUE ET PRÉVENTION » ET « VEILLE ET SÉCURITÉ SANITAIRES »
Le nouveau programme 204 « Prévention et sécurité sanitaire » est issu de la fusion du programme 228 « Veille et sécurité sanitaires », auparavant rattaché à la mission « Sécurité sanitaire », et de l'ancien programme 204 « Santé publique et prévention » de la mission « Santé ». Ces deux programmes étaient auparavant placés sous la responsabilité de la direction générale de la santé du ministère de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative.
Votre rapporteur spécial est partagé sur ce rapprochement . D'un côté, il se justifie par le caractère artificiel de la mission « Sécurité sanitaire » et la grande porosité des deux programmes. D'un autre côté, la mission interministérielle « Sécurité sanitaire » avait sa raison d'être et sa suppression constitue, d'un certain point de vue, un recul au regard des objectifs de la loi organique du 1 er août 2001 relatif aux lois de finances (LOLF), qui incitait à la mise en place de missions interministérielles.
1. La conséquence du caractère « artificiel » de la mission « Sécurité sanitaire »
a) Des insuffisances dénoncées par votre commission des finances depuis l'origine
La mission interministérielle « Sécurité sanitaire », qui a disparu de la maquette budgétaire du projet de loi de finances pour 2009, était composée de deux programmes :
- le programme 228 « Veille et sécurité sanitaires » relatif à la santé humaine, placé sous la responsabilité du ministère de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative ;
- le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » relatif à la santé animale, placé sous la responsabilité du ministère de l'agriculture et de la pêche.
Dans la nouvelle maquette budgétaire, le programme 228 « Veille et sécurité sanitaires » est rapproché, comme indiqué précédemment, de la mission « Santé », tandis que le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » est rattaché à la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales ».
La suppression de la mission « Sécurité sanitaire » résulte :
- d'une part, du caractère artificiel de son interministérialité budgétaire : les deux programmes constituant la mission étaient totalement indépendants l'un de l'une et ne faisaient pas l'objet d'une réelle concertation entre responsables de programme au moment de l'élaboration du projet de loi de finances ;
- d'autre part, du périmètre étroit de celle-ci - et notamment de sa forte porosité avec l'ancien programme 204 « Santé publique et prévention » de la mission « Santé » . La distinction délicate entre la prévention et la précaution était, en effet, source de confusion et de dispersion des crédits entre les deux missions. Le cas était particulièrement significatif, s'agissant des crédits destinés à l'Institut de veille sanitaire (INVS), dont les missions de veille pouvaient, selon la nature des risques, relever de la prévention ou de la sécurité sanitaire.
Ces deux éléments avaient été soulignés, à de très nombreuses reprises 1 ( * ) , par notre collègue Nicole Bricq, alors rapporteure spéciale de la mission « Sécurité sanitaire » et avait ensuite été confirmés par le comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) 2 ( * ) dans ses avis sur chacun des deux programmes.
b) Une mission qui avait néanmoins sa raison d'être
Si la création d'un programme unifié « Prévention et sécurité sanitaire » renforce la cohérence des actions menées par la direction générale de la santé, le rattachement du programme 228 « Veille et sécurité sanitaires » au sein de la mission « Santé » soulève néanmoins certaines interrogations.
Votre rapporteur spécial tient, tout d'abord, à souligner que, tout en dénonçant les limites de la mission « Sécurité sanitaire », notre collègue Nicole Bricq avait souligné le bien fondé et l'avancée que constituait la mise en place d'une mission interministérielle « Sécurité sanitaire » . Celle-ci se justifiait en effet par les liens étroits existants entre les thématiques relatives à la santé humaine et à la santé animale, comme en témoigne le risque de pandémie de « grippe aviaire ».
De façon plus générale, la suppression de la mission « Sécurité sanitaire », ainsi que la limitation du nombre des missions interministérielles au sein du présent projet de loi de finances pour 2009, afin d'assurer la cohésion entre structures administratives et unités budgétaires, constitue, pour votre rapporteur spécial, un recul au regard des objectifs de la LOLF, dont la finalité était inverse : inciter à une refonte de l'organisation administrative de l'Etat par l'introduction d'unités budgétaires fondées sur la finalité des politiques publiques.
2. Les conséquences de ce changement de périmètre
Le nouveau programme 204 « Prévention et sécurité sanitaire » concentre désormais la majeure partie des moyens d'intervention budgétaire de l'Etat en matière de santé publique 3 ( * ) . Il traduit deux axes principaux de cette politique publique : la prévention et la sécurité sanitaire .
a) Un découpage en actions globalement plus cohérent
Le nouveau programme 204 se décline en 7 actions , dont deux, l'action n° 11 « Pilotage de la politique de santé publique » et l'action n° 14 « Prévention des maladies chroniques et qualité de la vie des malades » représentent près de la moitié des crédits du programme.
Répartition des crédits du programme 204 par actions
(en euros)
* Après retraitement des crédits votés en loi de finances pour 2008 pour tenir compte du changement de périmètre du programme 204 en loi de finances pour 2009.
Source : projet annuel de performances pour 2009 de la présente mission
De façon générale, on peut noter que les trois premières actions recouvrent, en les réaménageant, les quatre actions de l'ancien programme 204 et que les deux dernières reprennent, en les modifiant, les quatre actions du programme 228. Seule l'action n° 5 « Prévention des risques liés à l'environnement, au travail et à l'alimentation » regroupe des actions qui relevaient auparavant des deux programmes.
Votre rapport spécial accueille favorablement ce redécoupage plus cohérent du nouveau programme 204.
b) Un accroissement du nombre d'opérateurs
Autre conséquence importante de ce changement de périmètre : le nombre d'opérateurs intervenant dans la mise en oeuvre de ce programme s'élève désormais à dix.
Aux trois opérateurs rattachés à l'ancien programme 204 - l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES) ; l'Institut national du cancer (INCA) ; le Groupement d'intérêt public Drogues alcool tabac info service (GIP DATIS) - s'ajoutent en effet les six agences de sécurité sanitaires qui étaient, jusqu'à présent, rattachées à la mission « Sécurité sanitaire » :
- l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) ;
- l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) ;
- l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET) ;
- l'Institut de veille sanitaire (INVS) ;
- l'Agence de biomédecine (ABM) ;
- l'Etablissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS).
L'Ecole des hautes études en santé publique (EHESP) se voit également attribuer, dans le cadre du programme 204, une subvention pour charge de service public.
Le montant total des subventions accordées à ces dix opérateurs représentent 47 % des autorisations d'engagements (AE) et 50 % des crédits de paiement (CP) du programme.
* 1 Rapport général n° 99 (2005-2006), tome III, annexe 28 ; rapport d'information n° 451 (2005-2006) ; rapport général n° 78 (2006-2007), tome III, annexe 28 ; rapport d'information n° 355 (2006-2007) ; rapport général n° 91 (2007-2008), tome III, annexe 30.
* 2 CIAP, rapport d'audit n° 2006-AI-R-39-01 sur le programme 228 ; CIAP, rapport d'audit n° 2007-R-57-01 sur le programme 206.
* 3 Notre collègue Nicole Bricq, alors rapporteure spéciale de la mission « Sécurité sanitaire », avait en effet mis en évidence l'existence de 13 programmes rattachés à d'autres missions que la mission « Sécurité sanitaire » concourant à cette politique publique (rapport d'information n° 355 (2006-2007)).