2. Un recours significatif à la dépense fiscale et aux ressources extrabudgétaires
Prendre la juste mesure des moyens consacrés à la politique énergétique implique de ne pas se limiter à l'examen des crédits budgétaires et de porter une attention particulière aux dépenses fiscales et aux ressources extrabudgétaires affectées aux opérateurs, dont les montants sont considérables.
Les dépenses fiscales rattachées à titre principal au programme sont évaluées, pour 2009, à 1,708 milliard d'euros , dont 1,5 milliard d'euros correspondent au crédit d'impôt dit « développement durable » 42 ( * ) et 200 millions d'euros à l'exonération de taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel des ménages et des réseaux de chaleur. Vos rapporteurs spéciaux s'étonnent, à cet égard, que certaines dépenses fiscales ne soient pas rattachées au programme 174 alors que leur objet les y invite et qu'elles figurent, par ailleurs, dans le « jaune » relatif aux moyens de la politique énergétique. Il en va ainsi, par exemple, des dépenses liées à la défiscalisation des biocarburants 43 ( * ) (939 millions d'euros en 2008) ou du taux réduit de TVA en faveur des réseaux de chaleur 44 ( * ) (15 millions d'euros en 2008).
L'importance des dépenses fiscales s'accentuera au gré de la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement , qui s'accompagnera de la création de nouveaux dispositifs ayant pour objet la maîtrise de la consommation d'énergie. Selon le plan de financement livré par le cabinet du ministre d'Etat, 2,516 milliards d'euros d'allègements fiscaux nouveaux seront consentis sur la période 2009-2011 pour l'aide à l'acquisition de logements neufs à basse consommation énergétique, ainsi que pour la rénovation thermique du parc privé 45 ( * ) .
L'examen des ressources extrabudgétaires affectées aux opérateurs du programme conduit aux mêmes conclusions. On relève en particulier que, dans le cadre de la mise en oeuvre du Grenelle, l'ADEME, déjà attributaire de 242 millions d'euros de recettes fiscales, bénéficiera d'un surcroît de taxes affectées, hors recherche, de 190 millions d'euros en 2009. S'agissant plus particulièrement de ses missions dans le domaine de l'énergie , 50 millions d'euros seront dédiés à la création du Fonds chaleur 46 ( * ) et 40 millions d'euros à des actions de communication auprès du grand public et des professionnels.
L'ensemble de ces évolutions, qui vident un peu plus de son sens l'examen des seuls crédits budgétaires , plaident :
1) pour une clarification des règles de rattachement des dépenses fiscales au programme 174 ;
2) pour que les projets annuels de performance fassent mieux apparaître l'articulation entre les contrats d'objectifs des opérateurs et les objectifs et indicateurs propres au programme, et pour qu'ils mentionnent si et dans quelle mesure les objectifs assignés aux opérateurs sont remplis ;
3) pour qu'il soit répondu avec précision au questionnaire budgétaire lorsque celui-ci requiert une présentation consolidée , même sommaire, des moyens budgétaires et extrabudgétaires mobilisés en vue de l'atteinte des objectifs du programme.
|
Principales observations de vos rapporteurs spéciaux sur le programme 174 « Energie et après-mines » 1. La révision du périmètre du programme 174 est inaboutie et aurait dû aboutir à l'inclusion des crédits de personnel qui concourent à sa mise en oeuvre. 2. Le programme 174 demeure solidement compartimenté entre les actions de pilotage de la politique énergétique et les crédits dévolus à la gestion économique et sociale de l'après-mines, cette dernière mobilisant 95 % des crédits. 3. Le poids croissant des dépenses fiscales et des moyens extrabudgétaires de la politique énergétique relativise la portée de l'examen des crédits du programme et requiert une amélioration significative de l'information fournie au Parlement. |
* 42 Ce crédit d'impôt, prévu à l'article 200 quater du code général des impôts, vise les dépenses d'équipement de l'habitation principale en faveur des économies d'énergie et du développement durable. L'article 50 du projet de loi de finances pour 2009 en opère le recentrage sur les équipements les plus performants et l'élargit aux bailleurs, aux diagnostics de performance énergétique et aux frais de main-d'oeuvre pour l'isolation.
* 43 Cette dépense fiscale est actuellement rattachée au programme 154 de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaire rurales », ce qui implique que la défiscalisation est davantage considérée comme un outil garantissant les débouchés agricoles.
* 44 Rattaché au programme 217 de la présente mission.
* 45 Dont 1,5 milliard d'euros correspondent à la prorogation du crédit d'impôt « développement durable » et 676 millions d'euros à son extension aux bailleurs sociaux, aux diagnostics de performance énergétique et aux frais de main-d'oeuvre pour l'isolation.
* 46 Destiné à soutenir la production de chaleur d'origine renouvelable (biomasse notamment).