INTRODUCTION
La mission « Ecologie, développement et aménagement durables » (EDAD) repose, en 2009, sur une maquette à nouveau révisée , tenant compte des orientations tracées par le Grenelle de l'environnement et de la restructuration administrative résultant de la révision générale des politiques publiques (RGPP).
L'administration centrale du nouveau ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (MEEDDAT) se compose désormais de deux structures transversales , le secrétariat général et le commissariat général au développement durable, respectivement chargées des fonctions support du ministère et du suivi de la prise en compte, par les administrations d'Etat, des orientations du Grenelle de l'environnement. Cinq directions générales « de métier » complètent cet organigramme, dédiées aux infrastructures de transport, à l'aviation civile, à la sécurité routière, à l'énergie et au climat, à la prévention des risques ainsi qu'à l'aménagement, au logement et à la nature.
La nouvelle maquette budgétaire tire les conséquences de cette nouvelle organisation administrative, et le parti semble avoir été pris de faire coïncider les contours des principaux programmes avec ceux des grandes directions créées . Voient ainsi le jour les programmes 203 « Infrastructures et services de transports », 113 « Urbanisme, paysage, eau et biodiversité » ou 181 « Prévention des risques », dont la conduite est confiée aux responsables des directions éponymes.
Au terme de plusieurs années de bouleversements systématiques de la maquette budgétaire « écologie », vos rapporteurs spéciaux aspirent à une stabilisation durable de la présentation des crédits, seule à même de permettre un suivi rigoureux des moyens et des résultats des politiques mises en oeuvre. Cette aspiration se double toutefois d'une certaine frustration, face à un remodelage de la maquette budgétaire qui n'a pas tiré toutes les conséquences de la LOLF. Il y a lieu, en particulier, de regretter que l'ensemble des moyens de personnel de la mission demeure, à de rares exceptions près, centralisés au sein d'un programme « soutien » 1 ( * ) . Probablement commode pour les services gestionnaires, cette répartition ôte une grande partie de sa portée à la loi organique, en obérant toute possibilité de fongibilité asymétrique au sein des programmes opérationnels. C'est pourquoi vos rapporteurs spéciaux vous proposeront un amendement visant à la réduction du périmètre de ce programme « soutien ».
10,25 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 10 milliards d'euros en crédits de paiement sont consacrés à la mission EDAD en 2009. Le programme 203 « Infrastructures et services de transports », avec 4,4 milliards d'euros et le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire », avec 3,8 milliards d'euros, concentrent à eux seuls plus de 80 % des crédits de paiement de la mission .
Un tiers de ces crédits correspond à des dépenses de personnel, soit 69.169 équivalents temps plein travaillé (ETPT), un tiers à des dépenses d'intervention et un quart à des dépenses de fonctionnement.
La programmation 2009-2011 consacre une augmentation des crédits de paiement de la mission de 1,28 % en 2010, puis une baisse de 8,41 % en 2011. Cette baisse est essentiellement imputée sur le programme 203 « Infrastructures et services de transports », qui verrait ses crédits diminuer de 22 % de 2010 à 2011 en raison de la débudgétisation de certaines dépenses d'infrastructures confiées à l'AFITF, affectataire, à compter de 2011, de la « taxe poids lourds ». Les dotations des autres programmes sont relativement stables ou en légère augmentation, à l'exception du programme 181 « Prévention des risques », qui voit ses crédits de paiement augmenter de plus de 28 % en 2010 et en 2011 . Ce programme est en effet présenté comme l'un des supports privilégiés de mise en oeuvre des priorités du Grenelle, notamment en matière de « santé-environnement » 2 ( * ) .
L'analyse des seuls crédits budgétaires ne saurait toutefois retracer l'ensemble des moyens que l'Etat consacre aux politiques environnementales, politiques qui constituent l'un des domaines privilégiés où « prospèrent » débudgétisations et dépenses fiscales . De fait, le plan triennal de financement du Grenelle de l'environnement présenté par le cabinet du ministre d'Etat confirme et amplifie cette tendance.
Ainsi, sur les 7,3 milliards d'euros qui seront consacrés à la mise en oeuvre des orientations du Grenelle, seuls 17 % le seront sous forme de crédits budgétaires nouveaux ou redéployés (1.252 millions d'euros). 38 % de ce financement s'opèrera sous forme d'allègements fiscaux nouveaux (2.767 millions d'euros), et 45 % sous forme de ressources affectées aux opérateurs ou de contribution de la Caisse des dépôts et consignations (cf. tableau ci-dessus).
Au cours de l'examen du projet de loi de finances pour 2008, vos rapporteurs spéciaux s'étaient étonnés de l'absence de déclinaison budgétaire des mesures ambitieuses annoncées dans le cadre du Grenelle de l'environnement. A l'heure où le Sénat s'apprête à examiner le projet de loi de programme censé en traduire les orientations, ces « silences du Grenelle » perdurent, dans la mesure où ce sont les quatre cinquièmes du financement d'une des réformes les plus ambitieuses de la présente législature qui échapperont à l'autorisation budgétaire et ainsi à la démarche de performance promue par la LOLF.
Répartition du financement du Grenelle de l'environnement de 2009 à 2011
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les données transmises par le MEEDDAT
* 1 Programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire »
* 2 Cf. infra l'analyse par programme.