II. EN L'ABSENCE DE MARGES DE MANoeUVRE, LA MISSION « ACTION EXTÉRIEURE DE L'ETAT » CONNAÎTRAIT DES TENSIONS BUDGÉTAIRES IMPORTANTES
La trajectoire budgétaire pluriannuelle de la mission « Action extérieure de l'Etat » suppose des ajustements budgétaires que ne permettront pas les seules réductions d'effectifs. Les économies nécessaires pour tenir les plafonds de dépense sont substantielles, dès lors que certaines dépenses inéluctables n'apparaissent pas maîtrisées.
A. LE « GRAIN À MOUDRE » TRIENNAL
Votre rapporteur spécial a souhaité mettre en perspective, par rapport à la base de crédits 2008, le « grain à moudre » prévu au titre de la période 2009-2011 (538,1 millions d'euros) et la progression/révision de dépenses à caractère inéluctable qui n'apparaissaient pas dans la base 2008 (695,9 millions d'euros).
L'écart (157,8 millions d'euros) apparaît considérable dès lors que celui-ci intègre d'ores et déjà l'impact attendu par le Quai d'Orsay de la réduction des 700 ETPT sur l'évolution de la masse salariale 23 ( * ) , et les économies prévues au titre des contributions internationales.
Les raisons de cet écart tiennent à la nature des arbitrages budgétaires rendus pour le budget triennal.
Pour 2009, les transferts de nouvelles charges au Quai d'Orsay apparaissent budgétés au niveau des besoins , à quelques millions d'euros près.
Le décret n° 2007-1796 du 19 décembre 2007 relatif aux cotisations de pensions des personnels détachés, qui en transfère le paiement des administrations d'origine aux administrations employeurs, conduit pour l'AEFE à une besoin de financement de 124,9 millions d'euros en 2009 24 ( * ) . Celui-ci est compensé à hauteur de 120 millions d'euros.
L'extension de la prise en charge des frais de scolarité aux classes de première exigerait de l'ordre de 22 millions d'euros en 2009 : le programme 151 est doté à hauteur de 20 millions d'euros.
« Grain à moudre » 2009-2011 et dépenses obligatoires à financer
(en millions d'euros)
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2009 |
2010 |
2011 |
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« Grain à moudre » par rapport à la base 2008 |
167,8 |
198,3 |
172 |
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Rebasage OMP/Contributions internationales |
41,2 |
41,2 |
41,2 |
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Cotisations de pensions personnel AEFE |
124 |
133 |
143 |
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Prise en charge des frais de scolarité et bourses |
22,04 |
61,04 |
94,04 |
|
Masse salariale par rapport à la base 2008 |
17,8 |
25,7 |
28,7 |
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Economies contributions internationales |
- 17 |
- 30 |
- 30 |
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A financer par rapport à la base 2008 |
188,04 |
230,94 |
276,94 |
Source : ministère des affaires étrangères et européennes/commission des finances
Mais cette couverture, relativement satisfaisante, des dépenses inéluctables nouvelles de l'exercice 2009 ne se reproduit pas à l'identique en 2010 et 2011, bien au contraire . La dotation au titre des cotisations de pension des personnels détachés auprès de l'AEFE reste fixée à 120 millions d'euros, alors que le taux de cotisation devrait passer de 60 % en 2009 à 65 % en 2010 et à 70 % en 2011, soit une dépense prévisible, à masse salariale constante, de 133 millions d'euros en 2009 et de 143 millions d'euros en 2011.
De même, s'agissant de la prise en charge des frais de scolarité, qui s'étendrait selon la décision du Président de la République aux classes de seconde et de troisième sur la période, les besoins de financement nouveaux passeraient à 61,04 millions d'euros en 2010, couverts à hauteur de 40 millions d'euros, puis à 94,04 millions d'euros en 2011, couverts à hauteur de seulement 60 millions d'euros.
Ces sous-dotations de dépenses inéluctables conduisent à une mise sous tension de l'ensemble des programmes de la mission « Action extérieure de l'Etat » . Cette mise sous tension pourrait apparaître positive si le ministère des affaires étrangères et européennes disposait de marges de manoeuvre supplémentaires pour produire des économies, au-delà des mesures de réduction d'effectifs, et des économies sur les contributions internationales. Tel ne paraît pas être le cas.
Or le projet de loi de programmation pluriannuelle définit un « principe de responsabilisation des ministères sur les plafonds pluriannuels par mission, corollaire de la visibilité donnée sur les enveloppes triennales allouées à chaque mission. Il implique que les aléas ou les priorités nouvelles affectant les dépenses d'une mission soient gérés dans la limite du plafond de ses crédits, soit par redéploiement de dépenses discrétionnaires, soit par la réalisation d'économies. Il suppose, d'une part, de ne pas procéder, sauf situation exceptionnelle, à la révision annuelle des plafonds par mission dans le cadre des projets de lois de finances successifs, d'autre part, de limiter l'ensemble des mouvements susceptibles d'affecter en cours d'année les plafonds définis par mission. Il n'interdit toutefois pas des ajustements ponctuels, mais ceux-ci doivent rester limités et présenter un caractère subsidiaire par rapport aux mécanismes de responsabilisation ».
S'il existe une réserve de budgétisation, celle-ci, qui figure au sein de la mission « Provisions », s'établit à 700 millions d'euros en 2010 et 1,2 milliard d'euros en 2011, pour l'ensemble du budget de l'Etat. Elle est destinée à financer en priorité les charges d'intérêt de la dette, les contributions de l'Etat au compte d'affectation spéciale « Pensions » et au prélèvement sur recettes au profit des communautés européennes, ainsi qu'aux dépenses présentant un caractère imprévisible.
Le principe de responsabilisation risque donc de s'appliquer sans exception au sein du budget du Quai d'Orsay : certaines dépenses vont devenir de véritables variables d'ajustement budgétaires .
* 23 La hausse des cotisations de pension conduit quoi qu'il en soit à une progression de la masse salariale présentée dans le tableau ci-après.
* 24 Application d'un taux de 60,44 % + 0,32 % de cotisations de pension à une masse salariale de 44,3 millions d'euros au titre des expatriés et de 161,1 millions d'euros au titre des résidents.