N° 154
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008
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Annexe au procès-verbal de la séance du 8 janvier 2008 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi relatif à la réforme du service public de l' emploi (urgence déclarée),
Par Mme Catherine PROCACCIA,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mme Claire-Lise Campion, MM. Bernard Seillier, Jean-Marie Vanlerenberghe, Mme Annie David, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Pierre Bernard-Reymond, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, Muguette Dini, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Annie Jarraud-Vergnolle, Christiane Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Louis Pinton, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, Patricia Schillinger, Esther Sittler, MM. Alain Vasselle, François Vendasi.
Voir le numéro :
Sénat : : 141 (2007-2008)
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Souvent envisagée, la fusion de l'ANPE et de l'Unedic avait jusqu'ici toujours été repoussée, en raison, notamment, de la complexité de sa mise en oeuvre et de l'hostilité des partenaires sociaux, attachés à leurs prérogatives en matière de définition des règles de l'assurance chômage.
A l'issue d'un processus de concertation que plusieurs organisations syndicales ont qualifié d'exemplaire, le Gouvernement a élaboré un projet de fusion qui allie habilement ambition et sens du compromis.
Ce texte propose en effet une réforme de structure ambitieuse : outre la fusion de l'ANPE et du réseau opérationnel de l'Unedic dans une nouvelle institution en charge du placement et de l'indemnisation des demandeurs d'emploi, il prévoit le transfert aux Urssaf de la collecte des contributions d'assurance chômage.
Il répond en même temps aux attentes légitimes des partenaires sociaux en préservant leurs compétences en matière d'assurance chômage et en laissant subsister l'Unedic, qui sera chargée de gérer la convention d'assurance chômage. Ceci explique que les organisations syndicales et patronales qui composent la majorité de gestion 1 ( * ) de l'Unedic portent désormais une appréciation positive sur ce projet de loi.
Cette réforme, voulue par le Président de la République et annoncée à maintes reprises durant la campagne présidentielle, poursuit un objectif essentiel : améliorer la prise en charge des demandeurs d'emploi. La fusion simplifiera leurs démarches et devrait être facteur d'économies de gestion permettant de dégager des moyens supplémentaires pour améliorer leur suivi.
Elle devrait contribuer également à améliorer la qualité du service rendu aux entreprises, notamment celles qui rencontrent des difficultés de recrutement.
Si une opération de fusion est toujours un exercice délicat, elle est ici rendue plus complexe encore par la distance qui sépare les deux institutions : l'ANPE est un établissement public, l'Unedic une association gérée paritairement ; l'ANPE emploie des agents de droit public, l'Unedic des salariés de droit privé.
A nouveau, des compromis constructifs ont été trouvés : si le statut du personnel devrait être, à terme, plus proche de celui de l'Unedic que de celui de l'ANPE, les agents en fonction soumis à un statut public auront la possibilité de le conserver jusqu'à la fin de leur carrière ; quant au statut de l'institution, s'il se rapproche de celui d'un établissement public, il emprunte, sur certains points, aux règles de gestion en vigueur dans le secteur privé.
Une fois la loi adoptée, la mise en oeuvre concrète de la fusion prendra du temps : elle nécessitera que des opérations immobilières soient réalisées, que le réseau de l'institution soit réorganisé, que les systèmes informatiques soient intégrés, que de nouvelles institutions représentatives du personnel soient mises en place, qu'une nouvelle identité visuelle soit définie, que le personnel soit formé pour devenir plus polyvalent...
Il faudra également, même si cela peut paraître anecdotique, choisir le nom de la nouvelle institution ; il serait d'ailleurs judicieux, selon votre commission, que le personnel soit associé à cette démarche.
En novembre 2007, le Gouvernement a confié à un groupe de travail, présidé par Marie-Ange du Mesnil du Buisson, inspectrice générale des affaires sociales, le soin d'inventorier les opérations techniques à réaliser pour mener à bien la fusion. Ses conclusions devraient être connues à la fin du mois de janvier 2008.
Sans en mésestimer la difficulté, votre commission souhaite le succès de cette fusion, qui constitue une première étape de la modernisation du marché du travail.
I. LE SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI DEMEURE FRAGMENTÉ EN DÉPIT D'EFFORTS DE RAPPROCHEMENT
Dans le rapport qu'il avait remis en janvier 2004 à François Fillon, alors ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, le conseiller d'Etat Jean Marimbert avait décrit le service public de l'emploi (SPE) comme une « mosaïque », source de complexité, et avait plaidé pour une meilleure coordination entre ses différents acteurs. Ses recommandations ont été largement suivies, notamment dans la loi de programmation pour la cohésion sociale du 19 janvier 2005, ce qui a permis d'améliorer de manière significative l'efficacité du SPE.
A. LES PRINCIPAUX ACTEURS DU SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI
Les deux principaux opérateurs du service public de l'emploi que sont l'ANPE et l'Unedic, concernés au premier chef par le projet de fusion, travaillent en partenariat avec de nombreux autres acteurs.
1. L'Unedic et l'ANPE
De statuts très différents, l'Unedic et l'ANPE ont pourtant des missions complémentaires : verser un revenu de remplacement pour la première, assurer le placement des demandeurs d'emploi pour la seconde.
a) L'Unedic
Créée en 1958 par les partenaires sociaux, sous l'impulsion du Général de Gaulle, l'union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (Unedic) est une association gérée paritairement, tout comme les trente associations pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (Assedic) et le groupement des Assedic de région parisienne (Garp) qui constituent son réseau.
Elle a pour mission de gérer le régime d'assurance chômage, également créé par voie conventionnelle et sert à ce titre diverses prestations, notamment l'allocation d'aide au retour à l'emploi (ARE). Elle verse également, pour le compte de l'Etat ou du fonds de solidarité 2 ( * ) , des allocations aux demandeurs d'emploi en fin de droits, telles que l'allocation de solidarité spécifique (ASS).
Elle emploie aujourd'hui environ 14 000 salariés, régis par le code du travail, répartis dans 650 antennes Assedic. Ses dépenses se sont élevées, en 2007, à plus de 27,5 milliards d'euros. Ses ressources proviennent des contributions obligatoires qui lui sont versées par les employeurs et les salariés et dont le taux est fixé à 6,4 % de la rémunération brute plafonnée (4 % à la charge des employeurs, 2,4 % à la charge des salariés).
b) L'ANPE
Créée en 1967, l'agence nationale pour l'emploi est un établissement public administratif, placé sous l'autorité du ministre chargé de l'emploi. Elle a pour mission d'assister les personnes à la recherche d'un emploi, mais aussi les employeurs désirant embaucher, contribuant ainsi à une meilleure rencontre entre l'offre et la demande d'emplois.
L'ANPE dispose d'un réseau composé de quelque 950 agences locales et emploie plus de 28 000 agents de droit public, dont le statut est régi par le décret n° 2003-1370 du 31 décembre 2003.
Son budget s'élève, en 2008, à 2,2 milliards d'euros. Ses ressources proviennent d'une dotation du budget de l'Etat (1,3 milliard cette année), mais aussi de l'Unedic, à hauteur de 820 millions, des collectivités territoriales et du fonds social européen.
* 1 CFDT, CFTC, CFE-CGC, Medef, CGPME et UPA.
* 2 Créé par la loi n° 82-939 du 4 novembre 1982, le fonds de solidarité, qui a le statut d'établissement public administratif, a pour mission de rassembler les moyens de financement de diverses allocations dont bénéficient les demandeurs d'emploi.