LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
I. MODIFICATION DES CRÉDITS À TITRE NON RECONDUCTIBLE
L'Assemblée nationale a adopté une majoration , à titre non reconductible, des crédits destinée à abonder de 5.000 euros le plafond de la mission « Sécurité sanitaire», imputés sur le programme « Veille et sécurité sanitaires », action 01 « Veille, surveillance, expertise et alerte », titre 6, catégorie 64.
II. MODIFICATION DES CRÉDITS À TITRE RECONDUCTIBLE
A l'initiative du gouvernement, un amendement de minoration des crédits a été adopté, en seconde délibération, pour un montant global de 5.516.922 euros . Cette réduction est destinée à gager les ouvertures de crédits opérées lors de cette seconde délibération.
Ce montant est réparti ainsi sur les deux programmes de la mission :
-1.955.128 euros sur le programme « Veille et sécurité sanitaires » ;
-3.561.794 euros sur le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation ».
PROPOSITION : CONFIRMATION DE L'ADOPTION SANS MODIFICATION DE LA MISSION.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 21 novembre 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, sur la mission « Sécurité sanitaire ».
Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale , a rappelé que la mission « Sécurité sanitaire » constituait l'une des onze missions interministérielles du budget général de l'Etat et qu'elle était composée de deux programmes d'inégale importance :
- le programme « Veille et sécurité sanitaires », sous la responsabilité du ministère de la santé, de la jeunesse et des sports, qui représente, pour l'année 2008, 186,26 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 166,26 millions d'euros en crédits de paiement (CP), soit, respectivement, 27,5 % des crédits de la mission en AE et 23,3 % des crédits de la mission en CP ;
- le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », sous la responsabilité du ministère de l'agriculture et de la pêche, qui représente, pour l'année 2008, 490 millions d'euros en AE et 546,29 millions d'euros en CP, soit, respectivement, 72,5 % des crédits de la mission en AE et 76,7 % des crédits de la mission en CP.
S'agissant des caractéristiques budgétaires de la mission, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale , a rappelé plusieurs observations, déjà formulées lors de l'examen des projets de loi de finances pour 2006 et 2007 : les difficultés liées à l'interministérialité budgétaire, qui posent la question du maintien ou de la suppression de la mission, ainsi que l'étroitesse des marges de manoeuvre des responsables de programme, dans la mesure où seize autres programmes concourent à la politique de sécurité sanitaire, que les fonctions support sont rattachées à d'autres missions budgétaires et que 85 % des crédits du programme « Veille et sécurité sanitaires » constituent des subventions pour charge de service public à destination des agences.
Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale , a également indiqué, reprenant les conclusions de son rapport de contrôle budgétaire sur les agences de sécurité sanitaire, que la mission « Sécurité sanitaire » posait le problème de la définition de la notion d'opérateur, ainsi que celle de la déclinaison des principes de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) aux opérateurs de l'Etat.
Soulignant que la mission « Sécurité sanitaire » jouait comme un révélateur de certaines difficultés de mise en oeuvre de la LOLF, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale , a indiqué que la Révision générale des politiques publiques (RGPP), ainsi que les travaux actuellement menés par la direction du budget sur les opérateurs, permettraient peut-être d'apporter des éléments de réponse à ces questions.
Concernant le programme « Veille et sécurité sanitaires », Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale , a noté l'augmentation très significative des crédits du programme, soit une croissance de 78 % des AE et de 59 % des CP. Elle a précisé que cette forte hausse s'expliquait principalement par la mise en place d'un nouvel établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS), créé au mois de mars 2007 et doté, pour l'année 2008, de 75 millions d'euros en AE et 55 millions d'euros en CP, soit 40 % des AE et 35 % des CP du programme.
Chargé à la fois de la gestion administrative et financière de la réserve sanitaire, ainsi que de l'acquisition et de la gestion des stocks de produits de santé nécessaires pour faire face à une urgence sanitaire, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale , a indiqué que la création de l'EPRUS devrait permettre une meilleure politique d'achat et de gestion des stocks de vaccins, domaines pour lesquels, de l'avis même du ministère de la santé, de la jeunesse et des sports, l'administration centrale n'était pas à même de mener une action efficace.
Néanmoins, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale , a fait valoir la nécessité, pour ce nouvel établissement, de trouver sa place au sein du dispositif déjà complexe de gestion des crises sanitaires. Elle a particulièrement attiré l'attention sur le risque de chevauchements de compétences et de défaut de coordination entre ces différents acteurs, soulignant que la création de l'EPRUS révélait, une fois encore, la construction par sédimentation du dispositif de sécurité sanitaire.
Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale , a ensuite regretté que le transfert, à l'EPRUS, de compétences relevant auparavant de la direction générale de la santé, ne se soit pas accompagné d'un transfert de personnel.
Elle s'est, enfin, interrogée sur la qualité de gestion des crédits destinés à l'EPRUS, l'exécution pour l'année 2007 des dépenses de cet établissement laissant apparaître un fort risque de reports de crédits, ainsi que la constitution d'un important fonds de roulement. Comprenant les difficultés liées à la mise en place récente de ce nouvel établissement, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale , a néanmoins insisté sur la nécessité de veiller, dans les années à venir, à limiter au maximum les reports de crédits d'un exercice sur l'autre, ainsi que la constitution de fonds de roulement importants, afin de garantir la sincérité des inscriptions effectuées en loi de finances initiale.
Mme Nicole Bricq, raporteure spéciale , a insisté sur la nécessité, pour l'EPRUS, de signer rapidement un contrat de performance, compte tenu de sa place centrale dans la réalisation des orientations stratégiques du programme, ainsi que du montant de la subvention pour charge de service public qui lui est accordé.
Concernant le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale , a noté une légère réduction des crédits de ce programme de 2,1 % en AE et de 1,3 % en CP, qui s'explique, en partie, par une baisse des crédits dédiés à la lutte contre l'influenza aviaire, en raison, selon le ministère de l'agriculture et de la pêche, de l'efficacité du nouveau plan de prévention, qui n'exige plus des niveaux de surveillance élevés et coûteux.
S'agissant des mesures de lutte contre les maladies animales, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale , a soulevé deux sous-budgétisations potentielles, la première concernant les crédits destinés aux tests systématiques, à l'abattoir et à l'équarrissage, des ovins et caprins de moins de 18 mois, la seconde relative au financement des mesures de lutte contre la fièvre catarrhale ovine (FCO).
Concernant cette dernière, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale , a indiqué que, pour l'année 2008, seuls, 2 millions d'euros étaient inscrits, à ce titre, dans le projet de loi de finances, soit un montant relativement stable par rapport à 2007, en dépit des taux de mortalité soutenus et de l'évolution rapide de la maladie vers le sud et l'ouest de la France. Elle a également rappelé que le décret d'avance du 25 octobre 2007 avait prévu une ouverture de 6,5 millions d'euros de crédits supplémentaires, pour 2007, sur le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », ainsi que la levée de la mise en réserve à hauteur de 4,96 millions d'euros, pour financer des mesures de prévention et de police sanitaires relatives à l'épidémie de FCO. Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale , a précisé que le responsable du programme admettait que la dotation prévue en projet de loi de finances pour 2008 serait insuffisante et qu'en particulier, les besoins liés à l'achat de vaccins ne seraient pas couverts.
Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale , a enfin, eu égard aux travaux récemment menés en ce domaine par la commission, réitéré ses doutes quant à l'équilibre financier du service public de l'équarrissage, et notamment la faculté de l'Etat à faire participer les éleveurs. Elle a également rappelé que rien n'était prévu dans le projet de loi de finances pour 2008, afin de résorber le passif accumulé de 50 millions d'euros. En dépit de contentieux pendants, portant potentiellement sur 1,7 milliard d'euros, aucune provision n'était constituée pour faire face à une éventuelle condamnation.
Un débat s'est instauré.
M. Jean Arthuis, président , a indiqué qu'une nouvelle audition de suivi sur le service public de l'équarrissage serait nécessaire, afin de vérifier si les préconisations formulées par la commission, lors de l'audition, « pour suite à donner » à l'enquête de la Cour des comptes sur ce sujet, le 26 septembre 2007, avaient été suivies d'effet, notamment en ce qui concerne le fractionnement des marchés publics passés avec les équarrisseurs.
En réponse à M. Jean Arthuis, président, qui souhaitait savoir si la mission interministérielle « Sécurité sanitaire » disposait d'un responsable unique, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale , a répondu qu'elle était placée sous la responsabilité du directeur général de la santé du ministère de la santé, de la jeunesse et des sports, ainsi que du directeur général de l'alimentation du ministère de l'agriculture et de la pêche. Elle a souligné le caractère artificiel de la mission interministérielle « Sécurité sanitaire », qui apparaissait comme une juxtaposition de programmes et une « commodité budgétaire ». Elle a ajouté que la Révision générale des politiques publiques (RGPP) serait peut-être l'occasion d'impulser une réforme en profondeur de l'organisation administrative de l'Etat et de réfléchir à la création d'une mission « Santé publique », regroupant l'ensemble des programmes concourant à la sécurité sanitaire.
M. Jean Arthuis, président , a indiqué que la mission « Sécurité sanitaire » révélait, d'une certaine manière, le manque de pilotage global du ministère de l'agriculture et de la pêche, comme l'avait déjà montré l'examen des missions « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » et « Recherche et enseignement supérieur ».
Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale , a souligné les efforts de réforme menés par le ministère de la santé, de la jeunesse et des sports, rappelant la réorganisation de la direction générale de la santé et l'attention apportée à une meilleure gestion des stocks de produits de santé en cas de crise sanitaire. S'agissant du ministère de l'agriculture et de la pêche, elle a précisé que celui-ci devait actuellement mobiliser ses services sur la réforme de la politique agricole commune (PAC), ainsi que sur la gestion de la crise de la FCO.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, la mission « Sécurité sanitaire ».
Réunie le jeudi 22 novembre 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.